Пам’ятна записка щодо проекту Виборчого кодексу України Артиклю 19

ЗМІСТ

РЕЗЮМЕ РЕКОМЕНДАЦІЙ    iii
ВСТУП    3
1. МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ    3
2. АНАЛІЗ ПРОЕКТУ КОДЕКСУ    3
2.1.    ЗАГАЛЬНІ СПОСТЕРЕЖЕННЯ    3
Відсутність визнання права на вільне вираження поглядів    3
Відсутність визначення поняття «засоби масової інформації»    3
Відсутність вимоги щодо прозорості витрат на ведення агітації
та відкритого доступу до засідань виборчих комісій    3
2.2.    Регулювання діяльності ЗМІ під час виборів    3
2.2.a. ЗМІ як постачальники інформації про вибори    3
2.2.b. Правила провадження передвиборчої агітації    3
2.2.c. Заходи захисту засобів масової інформації в період виборів    3
2.3    Гарантії права окремих осіб і політичних партій на свободу
слова в період виборів    3
Право на відповідь    3
2.4    Примусове виконання положень проекту Кодексу    3

 

Про програму «Право» Артикля ХІХ

Програма «Право» Артикля ХІХ покликана пропагувати розробку прогресивних стандартів у сфері свободи вираження поглядів і доступу до інформації  на міжнародному рівні та їх імплементацію в національних правних системах. У рамах Програми «Право» підготовано низку публікацій про процес встановлення стандартів, у яких дано стислий огляд міжнародного і порівняльного права та передового досвіду в таких галузях дифамаційні норми, доступ до інформації та регулювання телебачення і радіомовлення. Ознайомитися з цими публікаціями на веб-сайті Артикля ХІХ: http://www.article19.org/publications/law/standard-setting.html.

Спираючись на ці публікації і загальний досвід Артикля ХІХ в правній царині, у рамках Програми «Право» було організовано відділ аналізу медіа права, який щороку публікує майже 50 експертиз, в яких містяться коментарі щодо законодавчих ініціатив, а також чинного законодавства, дотичного до свободи вираження поглядів. Цей відділ було створено 1998 року як засіб підтримки позитивних зусиль, спрямованих на правні реформи в різних куточках світу, і наші правні експертизи не один раз спричиняли істотні зміни на краще в відповідних законопроектах і чинному національному законодавстві. Усі виконані нами експертизи доступні в режимі он-лайн за адресою: http://www.article19.org/publications/law/legal-analyses.html.

За бажання докладніше обговорити цю пам’ятну записку або привернути увагу Програми «Право» Артикля ХІХ до якогось конкретного питання, можете звертатися до нас за адресою, вказаною на титульній сторінці, або надіслати листа електронною поштою за такою: legal@article19.org.


Цю Пам’ятну записку підготовано в рамках Програми IMS із ЗМІ і демократії для Центральної і Східної Європи та Кавказу.
 
РЕЗЮМЕ РЕКОМЕНДАЦІЙ


Визнання права на вільне вираження поглядів та його гарантії
•    Гарантії прав на вільне вираження поглядів і на інформацію слід визнати як основоположний принцип як для поширення виборчої інформації, так і ведення виборчих кампаній;
•    Будь-яке втручання в участь у виборчій кампанії слід визнати втручанням у здійснення права на свободу вираження поглядів і, отже, воно має відповідати триєдиному критерієві, сформульованому міжнародними стандартами свободи вираження поглядів, включаючи і Європейську конвенцію про права людини і основоположні свободи.

Визначення ЗМІ
•    У проект Кодексу слід включити визначення ЗМІ, що підлягають правному регулюванню, з метою гарантувати тим, хто користується новітніми медіа, можливість вільно виражати свої погляди під час виборів.

Доступ до інформації про витрати на ведення виборчої кампанії
•    Слід встановити в законі обов’язковість розкриття – як перед виборами, так і по їхньому завершенні – інформації про джерела і суми фінансових внесків, а також категорії і суми видатків на ведення виборчих кампаній;
•    Уся інформація про внески та видатки, здійснені в зв’язку з виборами, має перебувати у відкритому доступі;
•    Засідання виборчих комісій – і Центральної, і місцевих – мають бути відкритими для охочих, включно з представниками ЗМІ.

Розрізнення державних і приватних ЗМІ
•    З метою гарантувати плюралізм ЗМІ приватні і державні медіа мають підлягати різним режимам регулювання, коли йдеться про поширення виборчої інформації та дотримання вимог про неупередженість і збалансованість подання інформації й рівність доступу кандидатів до ЗМІ.

Вимога про збалансованість висвітлення
•    У Виборчому кодексі слід навести чітке визначення «збалансованого подання інформації»;
•    Зобов’язання подавати збалансовані матеріали має покладатися тільки на електронні і друковані органи масової інформації у власності держави;
•    Зобов’язання збалансованого подання інформації має покладатися на приватні телерадіоорганізації лише щодо програм новин і останніх подій.

Вимога забезпечення рівних можливостей для всіх кандидатів:
•    Зобов’язувати забезпечити однакове ставлення до кандидатів при поширенні інформації про них слід лише широкомовні і друковані ЗМІ, які перебувають у власності державних і місцевих органів влади.

Обмеження щодо оцінних суджень
•    Частина 2 статті 197 проекту Кодексу, що встановлює заборону на публікацію редакційних коментарів чи інших оцінних суджень про кандидатів, має бути видалена.

Висвітлення діяльності кандидатів, що обіймають свої посади в органах влади
•    Поширення заяв від імені кандидатів, що є носіями владних повноважень, має припинятися за кілька місяців до голосування, за винятком найтерміновіших обставин.

Заборона на неповні і неправдиві відомості
•    Частина 2 статті 202, яка передбачає особливу відповідальність за поширення неправдивої чи неповної інформації має бути видалена.

Обмеження свободи вираження поглядів під час виборчих кампаній
•    Частина 1 статті 202 має бути переглянута з метою усунути запроваджувані нею обмеження щодо закликів до національної незалежності та підриву національної безпеки.

Обмеження на рекламу
•    Частину 5 статті 199 слід переглянути, уточнивши, що політичною вважається реклама, розміщувана з політичною метою;
•    Державні/публічні ЗМІ мають розміщувати заяви політичних партій і кандидатів на безоплатній основі.

Публікація результатів опитування громадської думки
•    Десятиденний період, що передує дневі голосування, впродовж якого заборонено публікувати результати передвиборних опитувань громадської думки, слід скоротити до трьох днів;
•    Статтю 198 слід переглянути, усунувши з неї заборону учасникам інтерактивних опитувань в авдиторії коментувати свої результати.

Захист ЗМІ від втручання з боку державних органів і приватних підприємств
•    Виборчий кодекс має ясно забороняти державним органам і приватним підприємствам утручатися в діяльність журналістів і органів масової інформації під час виборів. Якщо відповідні гарантії містяться в інших законах, у проекті Кодексу слід дати на них посилання.

Гарантії проти нападок на ЗМІ і їх залякування
•    У Виборчому кодексі слід покласти на державні органи ясне зобов’язання захищати журналістів і ЗМІ від нападок на них під час виборів або дати посилання на закони, які таке зобов’язання покладають.

Визнання права виборців на передвиборну інформацію
•    Статтю 191 проекту Кодексу слід переглянути, визнавши в ній право виборців на отримання передвиборної інформації.

Виключення з участі в виборчих кампаніях:
•    Частину 1 статті 203 слід переглянути, надавши право всім – а не тільки українським виборцям – обговорювати вільно і повною мірою політичну позицію, ділові і особисті якості кандидатів, їхні передвиборні програми і діяльність;
•    Пункт 1) частини 2 статті 203 слід переглянути, усунувши заборону іноземним громадянам і особам без громадянства брати участь у концертах, виставах, спортивних змаганнях та інших громадських заходах, що організуються на підтримку кандидатів;
•    Пункт 2) частини 2 статті 203 слід переглянути, дозволивши посадовим особам центральних виконавчих органів влади брати участь у виборчих кампаніях як приватним особам. Таким особам слід тільки заборонити використовувати їхню посадове становище для підтримки політичних кандидатів;
•    Частину 3 статті 208, що забороняє іноземним ЗМІ, зареєстрованим в Україні, брати участь у виборчих кампаніях, слід видалити.

Гарантії права участі в виборчих кампаніях
•    Виборчий кодекс має зміцнити гарантії права участі в виборчих кампаніях, включивши положення, яке вимагає, щоб усякі обмеження цього  права спиралися на закон, мали законну мету і були необхідними а демократичному суспільстві.

Визнання права кандидатів на доступ до державних/громадських ЗМІ
•    Виборчий кодекс має визнавати право політичних партій та кандидатів на доступ до державних/суспільних ЗМІ.

Захист від нападок, залякування та інших форм незаконного тиску, вчинюваного з метою обмежити свободу вираження поглядів під час виборів
•    Виборчий кодекс має гарантувати право на вільне вираження поглядів шляхом включення окремого положення з посиланням на конкретне законодавство, що встановлює юридичну відповідальність осіб за вчинення дій, спрямованих на обмеження свободи вираження поглядів під час виборів.

Право на відповідь
•    Право на відповідь має бути гарантованим для випадків поширення помилкових фактів, а не недостатніх відомостей;
•    Детальне визначення обсягу відповідей слід замінити, передбачивши «рівнозначну/цінну відповідь»;
•    Відповіді на помилкову інформацію, опубліковану в останньому числі видання перед виборами, слід публікувати не в позачерговому випуску, а в іншому органі масової інформації до дня голосування.
•    Виборчий кодекс має встановлювати винятки щодо права на відповідь, у згоді з Рекомендацією Rec (2004) 15.
•    Виборчий кодекс має передбачати механізму врегулювання суперечок на випадки відмови органу масової інформації публікувати відповідь.

Нагляд та примусове виконання норм щодо ЗМІ під час виборів
•    Режим примусового забезпечення, встановлений в Главі V слід посилити шляхом –
o    надання незалежному органові повноважень здійснювати нагляд за дотримання норм щодо ЗМІ під час виборів;
o    забезпечення цьому органові можливості невідкладного розгляду скарг;
o    забезпечення права на судовий контроль рішень, постановлених органом нагляду;
o    надання регуляторному органові у сфері телебачення і радіомовлення повноважень здійснювати поточний контроль за різними аспектами висвітлення виборів в засобах широкого мовлення.
•    Жорсткі санкції, передбачені в частині 7 статті 209 слід замінити штрафами;
•    У Виборчому кодексі слід уточнити, що саме означає «грубе порушення» його норм.

Гарантії захисту ЗМІ на випадок поширення іншими особами неприпустимих заяв в прямому мовленні
•    Виборчий кодекс має звільняти ЗМІ від юридичної відповідальності за неправомірні заяви,  допущені кандидатами на політичні посади в прямому мовленні, якщо тільки відповідний орган масової інформації не вжив конкретних заходів для схвалення таких заяв або якщо він у разі очевидно протизаконних заяв мав достатню змогу запобігти їх пoширенню.
 
ВСТУП

У цій Пам’ятній записці аналізуємо правову структуру, якою в Україні пропоновано забезпечувати свободу вираження поглядів і свободу засобів масової інформації під час виборів, зосереджуючись у ній на тих положеннях проекту Виборчого кодексу України («проект Кодексу»), в яких ідеться про висвітлення виборів у ЗМІ та про право виборців і кандидатів на виборах шукати, передавати і отримувати інформацію в зв’язку з їхньою участю в виборах.  Ця Пам’ятна записка ставить собі за мету встановити міру, якою запропоновані норми відповідають міжнародним стандартам у царині свободи вираження поглядів та передовому досвіду у досліджуваній галузі.

З погляду свободи вираження поглядів дотичними до виборчого процесу є чотири головні питання. По-перше, органи масової інформації мають бути самостійними і, зокрема, не зазнавати втручання з боку політичних чи ділових кіл. По-друге, ЗМІ мають характеризуватися плюралістичністю і розмаїттям змісту, поглядів і форматів. По-третє, виборцям, політичним партіям і кандидатам не слід перешкоджати в переданні, пошукові й отриманні інформації та ідей, що мають відношення до їхньої участі в виборах.  По-четверте, зважаючи на обов’язок держави організувати й проводити вільні вибори, законодавство має передбачати механізми забезпечення доступу кандидатів на виборах до ЗМІ. З огляду на сказане вище завдання міжнародних стандартів у царині свободи вираження поглядів під час виборів полягає в забезпеченні самостійності і плюралізму ЗМІ та права учасників виборчого процесу на свободу вираження поглядів.

АРТИКЛЬ ХІХ вітає бажання українських законодавців об’єднати кілька виборчих законів в одному кодексі. Позитивними аспектами нового законодавства вважаємо такі: широку сферу застосування режиму виборчої інформації, докладне регулювання виборчої кампанії та порядку проведення публічних заходів у ході кампанії, виготовлення і розповсюдження агітаційних матеріалів. Проект Кодексу створює комплексну нормативну-правову базу діяльності ЗМІ, що охоплює всі форми їхньої участі в виборах: з одного боку, ЗМІ є джерелом інформації про виборчу кампанію, тимчасом як, з другого боку, вони є платформою для дискусії і розповсюдження передвиборних агітаційних матеріалів.

Утім, з погляду свободи вираження поглядів проект Кодексу має і низку недоліків. Найсерйознішим є те, що його автори не визнають того факту, що участь виборців і кандидатів у виборчій кампанії є здійсненням їхнього права на вільне вираження своїх поглядів. У цьому відношенні, регулюючи діяльність під час виборчої кампанії і, що ще важливіше, встановлюючи обмеження щодо ЗМІ і кандидатів, слід зважати на всі міжнародні принципи, застосовні до цього права. Невизнання в регулюванні відповідних аспектів свободи вираження поглядів послаблює гарантії права на вільне вираження поглядів. Ба більше, це відкриває шлях непотрібним обмеженням на висвітлення та на участь певних груп осіб у виборчій кампанії.

Пам’ятна записка складається з двох частин. У першій частині наводимо відповідні стандарти свободи вираження поглядів. У другій аналізуємо проект Кодексу, головну увагу приділяючи правному режимові свободи вираження поглядів і свободи інформації, регулюванню діяльності ЗМІ в контексті виборів, гарантіям права осіб і політичних партій щодо [цих] свобод під час виборів та передбаченим у проекті Кодексу процедурам примусового застосування.

1. МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ

Виборчі права і свобода вираження поглядів
Згідно зі ст. 25 Міжнародного пакту про цивільні і політичні права (далі – «МПЦПП») «кожен громадянин» має «право і можливість без [будь-якої дискримінації]  . . . голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах.» Відповідно до ст. 2 МПЦПП, держави зобов’язані забезпечити це право. Із цього зобов’язання випливає обов’язок органів державної влади забезпечити виборцям необхідну інформацію для їх реєстрації і голосування.

Більш того, ст. 19 МПЦПП надає «кожному», включно з політичними партіями і кандидатами на виборах, право безперешкодно дотримуватися своїх поглядів, поширювати свої погляди і ідеї. Водночас ст. 19 передбачає відповідне право громадськості шукати і діставати ці погляди і ідеї. Гарантії МПЦПП поширюються на інформацію і ідеї «всякого роду … [виражені] усно, письмово чи за допомогою друку або художніх форм вираження чи іншими способами…». Подібним чином сформульовані права гарантує й стаття 10 Європейської конвенції про права людини (далі – «ЄКПЛ»).

Стаття 1 ЄКПЛ покладає на Держави зобов’язання забезпечити кожному, хто перебуває під їхньою юрисдикцією і право на свободу вираження поглядів. Це зобов’язання покладає на державні органи два обов’язки: 1) вжити таких заходів законодавчого або іншого характеру, яких треба для забезпечення дієвості правам, що їх гарантує Конвенція, і 2) усувати порушення прав.

І ЄКПЛ, і МПЦПП встановлюють однаковий триєдиний критерій для перевірки легітимності обмежень на свободу вираження поглядів: 1) всяке обмеження має бути передбачене законом; 2) воно має слугувати якійсь із законних цілей, чітко перелічених у тексті закону ; та 3) воно має бути доконечним у демократичному суспільстві. Щодо останнього складника триєдиного тесту Європейський суд з прав людини відзначив, що підвалинами демократичного суспільства є концепції «плюралізму, толерантності і ліберальності поглядів».


Свобода вираження поглядів у зв’язку з виборами
Європейський суд з прав людини (далі – «Європейський суд») надав додаткового розвитку стандартам свободи ЗМІ під час виборів у низці своїх рішень за скаргами на порушення ЄКПЛ, зокрема на обмеження щодо висвітлення виборчого процесу, дебатів і агітації. На думку Європейського суду, право на вільне вираження поглядів і право на вільні вибори є взаємопов’язаними і їхнє здійснення підсилює одне одного. Суд уважає, що

«Вільні вибори і свобода вираження поглядів, зокрема свобода політичних дискусій, разом творять основу демократичної системи. … Особливо важливо, щоб упродовж періоду, що передує виборам, було дозволено безперешкодний обіг думок і інформації всякого роду.  

Європейський суд визнав, що ЗМІ відіграють важливу роль «громадського вартового», викриваючи факти можливих правопорушень, корупції і несумлінного провадження справ з боку обранців народу та, таким чином, змушуючи як чинних виборних, так і інших кандидатів відповідати під час виборів.  

Рада Європи ухвалила дві рекомендації щодо висвітлення виборів у ЗМІ – Рекомендацію № R (99) 15  і Рекомендацію № CM/Rec(2007) 15 .

Окрім того, 2002 року, на запит Парламентської Асамблеї Ради Європи, Венеціанська комісія ухвалила Кодекс належної практики в виборчих питаннях (далі «Кодекс належної практики»),  який містить всеосяжні правила як щодо підготовки до виборів, так і самих виборів та на період часу відразу після голосування.

Держави-члени Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) взяли на себе низку зобов’язань щодо гарантій свободи вираження поглядів  під час виборів.  У Копенгаґенському документі держави дали обіцянку дотримуватися довгого і докладного переліку правил проведення виборів, заявивши, що…

…серед тих елементів справедливості, що мають першорядне значення для повного вираження природженої гідності, а також рівних і невідчужуваних прав усіх людей є … вільні вибори, що провадяться з обґрунтованою періодичністю шляхом таємного голосування або рівноцінної процедури голосування на власний розсуд, на умовах, які забезпечують на практиці вільне вираження думки виборців при обранні свої представників.

Спеціальний доповідач ООН зі свободи вираження поглядів у своїх доповідях виклав низку принципів, яких треба дотримуватися  з метою забезпечити прозорий, відкритий і плюралістичний характер висвітлення виборчих кампаній у ЗМІ.  У Доповіді наведено додаткові рекомендації, спрямовані на забезпечення гарантій свободи вираження поглядів в рамках виборчої кампанії.
 
Року 2009 чотири спеціальних органи з питань свободи вираження поглядів, а саме: Спеціальний доповідач ООН зі свободи думки і вираження поглядів, Представник ОБСЄ з питань свободи ЗМІ, Спеціальний доповідач ОАД зі свободи вираження поглядів і Спеціальний доповідач з питань свободи вираження поглядів і доступу до інформації Африканської комісії з прав людини і народів (далі – «АКПЛН), видали «Спільну заяву щодо ЗМІ і виборів» (далі – «Спільна заява») . Наголошуючи істотно важливу роль ЗМІ у формуванні електоральної проблематики та інформуванні електорату, ці чотири органи закликали держави вжити низки заходів на підтримку свободи вираження поглядів під час виборів. Серед таких заходів – встановлення норм із запобігання дискримінації при розміщенні політичної реклами, надання всіх регуляторних повноважень незалежним органам, звільнення ЗМІ від відповідальності за поширення неправомірних заяв, якщо їх напряму роблять політичні партії чи кандидати тощо.

АРТИКЛЬ ХІХ формулює специфічні норми, пов’язані з висвітленням виборів ув ефірі, в публікації «Настанови з висвітлення виборів в засобах мовлення у демократіях на перехідному етапі» – Guidelines for Election Broadcasting in Transitional Democracies (далі – «Настанови Артикля ХІХ).  Ці норми опираються на міжнародні стандарти щодо здійснення мовлення під час виборів та кращі зразки порівняльної практики і, отже, являють собою мету, якої мають прагнути всі країни, в яких провадять вибори.


2. АНАЛІЗ ПРОЕКТУ КОДЕКСУ

Глава V Виборчого кодексу регулює питання інформаційного забезпечення виборів і передвиборної агітації. У Главі два розділи. Розділ XV містить положення щодо інформаційного забезпечення виборів, а Розділ XVI присвячено передвиборній агітації. Перший налічує вісім положень, у яких встановлюються обов’язки Центрвиборчкому, голови виборчої комісії на відповідних місцевих виборах щодо здійснення заходів із інформаційного забезпечення виборів. Серед них виготовлення і забезпечення дільниць для голосування інформаційними плакатами, що пояснюють виборцеві порядок голосування та попереджають його про відповідальність за порушення виборчого законодавства , а також інформаційними буклетами політичних партій. Витрати на публікацію покриваються за рахунок коштів бюджету, призначених на підготовку і проведення виборів . Проект Кодексу також покладає на ЗМІ зобов’язання з поширення інформації, пов’язаної з виборами.

Розділ XVI, у якому йдеться про передвиборну агітацію, складається з 15 положень щодо форми й засобів ведення агітації, фінансування передвиборчої агітації, строків проведення агітації, загальних обмежень щодо передвиборчої агітації, різних категорій передвиборчої агітації – таких, як публічні заходи передвиборчої агітації, виготовлення і розповсюдження друкованих матеріалів передвиборчої агітації, зовнішня реклама, включаючи передвиборну агітацію на транспорті, використання засобів масової інформації – як друкованих так і електронних, дебати і право на відповідь.

Аналіз положень Глави V у Пам’ятній записці здійснено шляхом окремого дослідження таких режимів: 1) режиму доступу до передвиборчої інформації; 2) режиму розповсюдження передвиборчої інформації та 3) режиму ведення передвиборчої агітації з використанням засобів масової інформації. Ми розрізнятимемо положення, що стосуються всіх ЗМІ, від тих, що застосовуються лише до друкованих, лише аудіовізуальних чи  іноземних ЗМІ. Наприкінці Пам’ятної записки дано огляд гарантій прав особи на вільне вираження поглядів під час виборів, механізму контролю за дотриманням проекту Кодексу, включно з юридичною відповідальністю ЗМІ та визнання права на відповідь.

Перш ніж перейти до наших коментарів щодо положень про окремі види ЗМІ, запропонуємо кілька спостережень щодо правових гарантій свободи вираження поглядів, які закріплює проект Кодексу.

2.1. ЗАГАЛЬНІ СПОСТЕРЕЖЕННЯ

Відсутність визнання права на вільне вираження поглядів
АРТИКЛЬ ХІХ відзначає те, що проект Кодексу оминає увагою право на вільне вираження поглядів і, конкретніше кажучи, свободу ЗМІ. Попри те, що кілька прав, які проект Кодексу визначає – наприклад, право участі в виборах і право ведення передвиборчої агітації – мають зв’язок із правом на вільне вираження поглядів, якогось положення, що зобов’язувало б державні органи та суб’єкти господарської діяльності дотримуватися свободи вираження поглядів і свободи ЗМІ під час виборів немає. Не містячи ясного визнання права на вільне вираження поглядів, Проект Кодексу не дає підтвердження того, що принципи й гарантії, встановлені з метою захисту вільних ЗМІ і вираження поглядів, застосовуються і в контексті виборів.

Говорячи конкретніше, проект Кодексу не вимагає того, щоб будь-яке обмеження щодо вираження поглядів – у формі висловлювань, розповсюдження буклетів абощо – задовольняло триєдиний критерій для того, щоб відповідати законові. Складники цього критерію, як пояснювалося вище, включають такі: 1) обмеження має бути визначене в законі; 2) законною має бути мета обмеження; і 3) обмеження має бути доконечним у демократичному суспільстві. Без визнання цього міжнародного стандарту проект Кодексу не забезпечує того, що всяка дія чи захід, яка обмежує свободу вираження поглядів під час виборів, оцінюватиметься не тільки з погляду її відповідності законодавству, але й з погляду того, чи вона була доконечною в демократичному суспільстві. Внаслідок цього виникає небезпека того, що чимало майбутніх обмежень на свободу вираження поглядів під час виборів суперечитимуть міжнародним стандартам, хоч і відповідатимуть положенням Кодексу.

Під оглядом сказаного вище АРТИКЛЬ ХІХ рекомендує, щоб у Виборчому кодексі було ясно визнано, що гарантії прав на вільне вираження поглядів і свободу інформації є базовим принципом як інформаційного забезпечення виборів, так і ведення передвиборчої агітації, а також встановлено триєдиний критерій для оцінки відповідності будь-якого обмеження цих прав. Більш того, слід підкреслити зв’язок між правом на вільне вираження поглядів і правом участі в веденні передвиборчої агітації, пояснюючи, що будь-яке втручання в право участі у веденні передвиборчої агітації, що дорівнює втручанню в право на вільне вираження поглядів, має задовольняти встановленому в ЄКПЛ триєдиному критерієві.

Рекомендації:
•    Визнати гарантії прав на вільне вираження поглядів і свободу інформації базовим принципом як інформаційного забезпечення виборів, так і ведення передвиборчої агітації.
•    Визнати будь-яке втручання в право участі в передвиборчій агітації втручанням в право на вільне враження поглядів, що як таке має відповідати триєдиному критерієві, сформульованому в Європейській конвенції про права людини.


Відсутність визначення поняття «засоби масової інформації»
У Кодексі вживано узагальненого терміну «засоби масової інформації», та не надано дефініції цього терміну.

Брак визначення може створювати проблеми під оглядом того ризику, що відповідний правовий режим застосовуватиметься й до осіб чи установ, які поширюють інформацію з допомогою новітніх ЗМІ, – наприклад, блоґерів чи користувачів соціальних медіа. АРТИКЛЬ ХІХ зауважує, що таке застосування суперечитиме міжнародному праву. В обґрунтування цієї позиції покликаємося на Рекомендацію CM/Rec(2007) 15 щодо висвітлення виборів у ЗМІ , в якій підкреслено, що норми, що регулюють діяльність ЗМІ, застосовуються до ЗМІ, відповідальних за періодичне створення інформації та змісту – таких, як друковані засоби масової інформації, аудіовізуальні ЗМІ, мережеві видання часописів чи бюлетенів і нелінійна А/В масова інформаційна послуга. Це значить, що такі норми не слід поширювати на блоґерів  і користувачів соціальних медіа, які створюють і поширюють інформацію нерегулярно.

АРТИКЛЬ ХІХ рекомендує включити до Виборчого кодексу визначення засобів масової інформації на основі стандарту, сформульованого в Рекомендації CM/Rec (2007) 15. Таке визначення гарантуватиме, що користувачі новітніх медіа, включно з блоґерами і власниками сайтів, зможуть вільно виражати свої погляди під час виборів, зокрема беручи участь у передвиборчій агітації шляхом розміщення в Інтернеті відео-, аудіо- і текстових матеріалів.

Рекомендація:
Включити в проект Кодексу визначення засобів масової інформації, які підпадають під режим правового  регулювання, з метою забезпечити змоги тим, хто користується новітніми медіа, вільно виражати свої погляди під час виборів.


Відсутність вимоги щодо прозорості витрат на ведення агітації та відкритого доступу до засідань виборчих комісій
АРТИКЛЬ ХІХ стурбована з приводу тог, що Глава V проекту Кодексу не містить положень, спрямованих на забезпечення прозорого характеру витрат на ведення агітації. Нагадуємо, що одним із найпростіших і найефективніших способів сприяння прозорості витрат на ведення агітації є вимога оприлюднення рахунків виборчих фондів. Тому-то рекомендуємо закріпити в Виборчому кодексі вимогу повного розкриття інформації як до, так і після виборів, про джерела і суми фінансових внесків та про категорії і суми витрат на кампанію. Такі відомості мають бути в відкритому доступі.

Окрім того, посилаючись на Кодекс належної практики, АРТИКЛЬ ХІХ рекомендує передбачити в Виборчому кодексі, що засідання ЦВК і місцевих виборчкомів відбуваються в відкритому для всіх, включно з ЗМІ, режимі.

Рекомендації:
•    Передбачити законодавчим порядком обов’язковість повного розкриття розкриття інформації – як до, так і після виборів – про джерела і суми фінансових внесків та про категорії і суми витрат на кампанію;
•    Уся інформація про внески та видатки, здійснені в зв’язку з виборами, має бути в відкритому доступі;
•    Засідання Центральної і місцевих виборчих комісії мають відбуватися відкрито для всіх, включно зі ЗМІ.


2.2. Регулювання діяльності ЗМІ під час виборів

Проект Кодексу визначає з метою регулювання дві ролі засобів масової інформації. По-перше, ЗМІ є постачальниками «інформації про вибори». По-друге, вони слугують майданчиком для дебатів кандидатів.


2.2.a. ЗМІ як постачальники інформації про вибори

Огляд

Стаття 191 проекту Кодексу визначає засоби масової інформації та інформаційні агентства як такі, що поширюють інформацію про вибори. Тимчасом як загальне інформаційне забезпечення виборів є обов’язковим для перших, останні від висвітлення перебігу виборчого процесу можуть і утриматися.

Здійснюючи загальне інформаційне забезпечення виборів, ЗМІ зобов’язані поширювати загальну інформацію про вибори, що включає відомості про права громадян, виборчі процедури, порядок оскарження та відповідальність про порушення виборчих прав. Згідно з ч. 1 ст. 195 проекту Кодексу, ЗМІ не мають дискреції щодо змісту загальної інформації про вибори. Цю інформацію їм надають вибори органи відповідно до порядку, що встановлює Центральна виборча комісія.

З іншого боку, ЗМІ не зобов’язані поширювати інформації про кандидатів чи висвітлювати перебіг виборчого процесу. Якщо ж, утім, вони це вирішать робити, то муситимуть зважати на вимоги проекту Кодексу щодо дотримання, зокрема:

•    принципів достовірності, повноти і точності інформації,  
•    принципів об’єктивність інформації і неупередженості висвітлення,  та
•    обов’язку збалансованого висвітлення інформації про кандидатів та політичні партії.

Проект Кодексу передбачає, що ЗМІ визначають розцінки вартості одиниці друкованої площі та ефірного часу, та встановлює відповідні правила.  Вони включають принцип рівності в платі за одиницю ефірного часу чи друкованої площі, заборону міняти розцінки вартості за таку одиницю під час виборчого процесу та обов’язкове повідомлення про вартість одиниці площі та ефірного часу.  

Крім того, проект Кодексу встановлює спеціальні правила щодо участі телерадіоорганізацій в інформаційному забезпеченні виборів  й поширення інформації про результати опитувань громадської думки .

АНАЛІЗ

Режим інформаційного забезпечення виборів є всеосяжним, детальним і таким, що відповідає усталеній міжнародній практиці. Подібно до багатьох правових режимів у Європі, проект Кодексу відрізняє відповідальність ЗМІ за поширення інформації, пов’язаної з виборами, від відповідальності висвітлювати перебіг виборів. Проте нас непокоїть те, що проект Кодексу не відділяє державних ЗМІ від приватних, внаслідок чого вимагає від приватних ЗМІ подавати збалансоване висвітлення інформації, що в демократичному суспільстві не є доконечним.

Те, що в проекті Кодексу державні медіа не відрізняють од приватних, суперечить міжнародним стандартам, згідно з якими належить брати до уваги різну природу і призначення державних і приватних ЗМІ. Наприклад, у Рекомендації (2007) 17 сформульовано окремі правила для державних ЗМІ, визнаючи їхню відповідальність за забезпечення в їхніх програмах справедливого, збалансованого і ґрунтовного висвітлення інформації про вибори, що можна вимагати публікації повідомлень і заяв політичних партій і кандидатів на безоплатній і неупередженій основі.  Чого міжнародні стандарти якраз не вимагають, так це того, щоб приватні ЗМІ поширювали загальну інформацію про вибори чи якісь особливі відомості про кандидатів. Не зобов’язані приватні медіа дотримуватися суворих правил щодо безсторонності і збалансованості чи забезпечувати кандидатам справедливий доступ.

Не відрізняючи державні ЗМІ від приватних і висуваючи тим і другим однакові вимоги щодо змісту інформації, проект Кодексу обмежує нерелевантний плюралізм ЗМІ. Якщо існують різні медіа, спроможні забезпечити плюралізм думок і поглядів, приватним медіа слід дати змогу підтримувати різних кандидатів.

АРТИКЛЬ ХІХ рекомендує відділяти в Виборчому кодексі державні ЗМІ від приватних, встановлюючи різні вимоги до них щодо змісту інформації.

Рекомендація:
Щодо інформаційного забезпечення виборів та вимог неупередженого, збалансованого висвітлення й забезпечення рівності доступу кандидатів до ЗМІ державні і приватні ЗМІ мали б підлягати різним режимам регулювання під оглядом забезпечення плюралізму ЗМІ.


Надто широка і нечітка вимога щодо збалансованості висвітлення
«Збалансованість» – мабуть, одне з найчастіше уживаних слів у проекті Кодексу, коли йдеться про ЗМІ.   Попри це, у проекті Кодексу значення «збалансованості» не з’ясовано і, внаслідок цього, норми можуть тлумачитися широко, відкриваючи шлях свавільним обмеженням свободи вираження поглядів. А надто це стосується до «збалансованості висвітлення».

Ба більше, встановлювана в проекті Кодексу вимога щодо «збалансованості висвітлення» проблематична й тому, що поширюється на всі ЗМІ. На відміну від цього, Рекомендація CM/Rec (2007) 15 вимагає збалансованого висвітлення лише від телерадіоорганізацій:

При належній повазі до редакційної незалежності телерадіоорганізацій нормативні рамки мають … передбачати зобов’язання висвітлювати перебіг передвиборчої агітації в програмних послугах телерадіоорганізацій назагал неупереджено, збалансовано й безсторонньо.

АРТИКЛЬ ХІХ звертає увагу на те, що виборче законодавство Німеччини і Франції так само уточнює, що правила висвітлення поширюються тільки на телерадіомовників.  Згідно з Рекомендацією R (99) 15, яка обстоює редакційну незалежність часописів і журналів, приватні друковані ЗМІ в Європі користуються значною свободою у своєму висвітленні виборів.  

А ще вимога щодо збалансованості висвітлення, встановлена в ст. 196 проекту Кодексу, заширока тому, що включає й поширення коментарів, висловлених стосовно до пов’язаних із виборами подій. Ця норма несумірно обмежує свободу вираження поглядів. На підтвердження цієї тези покликаємося на Рекомендацію CM/Rec (2007) 15, у якій про вимогу щодо збалансованості висвітлення згадано лише стосовно до «програм новин і поточних подій, включаючи програми дискусійного змісту, такі, як інтерв’ю і дебати».  ЗМІ слід забезпечити змогу вільно висвітлювати прояви корупції, зловживання владою чи інші питання, які становлять суспільний інтерес, без залучення осіб, що є кандидатами. Більш того, відповідно до тієї ж таки Рекомендації, програми приватних засобів телебачення й радіомовлення, які виключно присвячено – з чітким зазначенням цього факту – саморекламі політичної партії чи кандидата, слід звільнити від вимоги щодо збалансованості висвітлення.  

Переймаючись можливістю того, що розширювальна вимога збалансованості висвітлення слугуватиме підставою для свавільних обмежень спричинятиме вираження поглядів й цензурування критичних голосів, АРТИКЛЬ ХІХ рекомендує надати в Виборчому кодексі чітке визначення «збалансованості висвітлення інформації» і уточнити, що обов’язок збалансованого висвітлення поширюється на телерадіоорганізації та друковані засоби ЗМІ, власниками яких виступають державні органи. Зобов’язання дотримуватись збалансованості висвітлення покладати приватні ТРО слід тільки щодо програм новин і поточних подій.

Рекомендації:
•    У Виборчому кодексі слід надати чітке визначення «збалансованого висвітлення інформації»;
•    Обов’язок збалансованого висвітлення слід поширювати тільки на телерадіоорганізації та друковані засоби ЗМІ, власниками яких виступають державні органи;
•    Зобов’язання дотримуватись збалансованості висвітлення на приватні ТРО слід покладати тільки щодо програм новин і поточних подій.

Надто широка вимога щодо рівного ставлення до всіх кандидатів
АРТИКЛЬ ХІХ бентежить те, що всі ЗМІ зобов’язують дотримуватися однакового ставлення до всіх кандидатів і суб’єктів їх висування, поширюючи інформацію про них.  Зобов’язувати всі ЗМІ однаково ставитись до всіх кандидатів доконечної потреби немає. Як правило, в виборчому законодавстві немає норм щодо друкованих ЗМІ, бо ж визнано, що ринкові сили та існуючий плюралізм друкованих ЗМІ спроможні забезпечити справедливе представлення різних поглядів і висвітлення подій. Якщо друковані ЗМІ вільні й чисельні, ця ситуація є прийнятною.

Утім, там, де власником друкованих ЗМІ виступає держава чи місцеві органи влади, як в Україні, вимагати дотримання засади рівного ставлення до всіх кандидатів, при поширенні інформації про них, слід. Обґрунтування такого обов’язку випливає з бюджетного фінансування такої преси. Регулювання потрібне також і для того, щоб запобігти упередженості державного друку в питаннях передвиборчої агітації та їхньому бажанню підтримувати чинну владу.

Рекомендація:
Забезпечити однакове ставлення до всіх кандидатів при поширенні інформації про них слід зобов’язувати лише ті ТРО та друковані ЗМІ, власниками яких є держава та місцеві органи влади.


Зайві обмеження на оцінні судження
АРТИКЛЬ ХІХ непокоїть заборона ТРО розміщувати редакційні чи авторські коментарі, інші оціночні судження як позитивного, так і негативного характеру стосовно кандидатів та суб’єктів їх висування.  Є небезпека того, що таке положення могло б бути використане для цензури ЗМІ. Ба більше, воно суперечить принципові редакційної незалежності та обмежує плюралізм вираження поглядів. Нагадуючи, що Рекомендація Rec (2007) 19 наполягає на тому, щоб нормативні рамки сприяли плюралізмові в вираженні поглядів в засобах мовлення і брали належний огляд на редакційну незалежність, АРТИКЛЬ ХІХ рекомендує цю заборону усунути.

Рекомендація:
Слід видалити ч. 2 ст. 197 проекту Кодексу, що забороняє поширювати редакційні коментарі чи інші оцінні судження про кандидатів.


Незбалансованість у висвітленні діяльності кандидатів, які є посадовими особами
АРТИКЛЬ ХІХ непокоїть дуже широкі можливості кандидатів, які є посадовими особами, забезпечувати свою присутність у ЗМІ завдяки використанню офіційних повідомлень про їхню діяльність.

Частина 6 ст. 199 проекту Кодексу стверджує, що офіційні повідомлення про діяльність кандидатів, які є посадовими особами, здійснювану в період виборчого процесу, не вважається передвиборчою агітацією. Це положення дає кандидатам-посадовцям можливість заволодівати часом в ЗМІ, випускаючи численні повідомлення про свою діяльність на посаді. АРТИКЛЬ ХІХ зазначає, що закони в певних країнах у цьому відношенні дуже суворі, щоб обмежити всякі можливості для зловживань. Наприклад, у франкофонній громаді Бельгії чи на Мальті публікацію урядових повідомлень зупиняють за кілька місяців до виборів, а винятки передбачені лиш у нагальних випадках.

Рекомендуємо тому, щоб Виборчий кодекс передбачав зупинення публікації офіційних повідомлень, за винятком термінових, за кілька місяців до виборів.

Рекомендація:
За кілька місяців до виборів слід зупиняти публікацію повідомлень кандидатів, що є посадовими особами, за винятком термінових.


2.2.b. Правила провадження передвиборчої агітації
Огляд
Розділ XVI проекту Кодексу «Передвиборна агітація» містить 15 положень, що мають стосунок до форм і засобів агітації, фінансування передвиборної агітації, її строків, загальних обмежень щодо передвиборної агітації, різних видів агітації – таких, наприклад, як публічні заходи передвиборної агітації, виготовлення і розповсюдження друкованих матеріалів передвиборної агітації, зовнішня реклама, включаючи агітацію на транспорті, використання як аудіовізуальних так і друкованих засобів масової інформації, проведення дебатів, та право на відповідь.

Стаття 199 проекту Кодексу регулює форми і засоби передвиборної агітації та визначає поняття політичної реклами. Прихована політична реклама та розміщення чи розповсюдження передвиборних агітаційних матеріалів, не позначених відповідно  до вимог Кодексу, забороняються. Згідно з ч. 5 ст. 199 реклама друкованих видань з використанням прізвищ чи зображень кандидатів, вважається політичною рекламою.

Ст. 202 проекту Кодексу встановлює загальні обмеження щодо передвиборної агітації. Частина 1 ст. 202 проекту Кодексу забороняє поширення «у будь-якій формі матеріалів, що містять заклики до ліквідації незалежності України, зміни конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підриву її безпеки, незаконного захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства та розпалювання міжетнічної, расової, національної, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення». Частина 2 ст. 202 проекту Кодексу забороняє розповсюдження відомостей про кандидата чи партію–суб’єкта виборчого процесу, недостовірність або наклепницький характер яких загальновідомі або були офіційно встановлені.

Проект Кодексу встановлює режим фінансування передвиборної агітації, відповідно до якого кандидати фінансують свою передвиборну агітацію за рахунок виділених на вибори коштів бюджету і відповідних виборчих фондів.  Проект Кодексу також прагне встановити обмеження на надмірні видатки, встановлюючи граничний розмір витрат на окремі товари передвиборної агітації (значки, календарі, пакети тощо), який не може перевищувати 3 % мінімального розміру платні. Стаття 205 проекту Кодексу гарантує кандидатам і політичним партіям вільне розповсюдження матеріалів передвиборної агітації.

Проект Кодексу покладає на місцеві органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування обов’язок виділяти місце та встановлювати стенди і дошки оголошень у людних місцях для розміщення друкованих матеріалів передвиборної агітації.  Стаття 205 проекту Кодексу встановлює право кандидатів і політичних партій вільно і без оплати розповсюджувати друковані матеріали і товари передвиборної агітації.

Проект Кодексу встановлює, що ефірний час для проведення передвиборної агітації надається з 19 до 23 за київським часом.  Коментувати у будь-якій формі зміст передвиборної агітаційної теле- чи радіопрограми кандидата або та його дії впродовж 20 хвилин до і після теле-, радіотрансляції забороняється.  Неперервна тривалість ефірного часу, який надається суб’єкту виборчого процесу за рахунок коштів його виборчого фонду, не може бути меншою від трьох хвилин. Час мовлення, відведений на передвиборну агітацію на радіо та телебаченні, не може перевищувати 20 відсотків фактичного обсягу мовлення телерадіоорганізації.  Телерадіоорганізації зобов’язані здійснювати аудіо-, відеозаписи усіх передач, що містять ознаки передвиборної агітації, і передавати їх Національній раді з питань телебачення і радіомовлення за рішенням Центрвиборчкому.  

Стаття 211 проекту Кодексу встановлює правила використання друкованих ЗМІ для ведення передвиборної агітації. Матеріали передвиборної агітації повинні бути чітко відокремлені від інших матеріалів та бути опублікованими на підставі угоди між кандидатом і органом масової інформації і сплачені за рахунок коштів його виборчого фонду. ЦВК може вимагати надання всієї інформації щодо використання друкованої площі з метою ведення агітації.

Стаття 212 проекту Кодексу встановлює правила проведення теледебатів у прямому ефірі. Такі дебати мають бути організовані у цикл передач однакового формату з метою забезпечити можливість участі у них усіх кандидатів чи політичних партій. Встановлюються також правила запрошення кандидатів та формат циклу передач. Дозволено організацію інтерактивного голосування.

Стаття 198 проекту Кодексу регулює поширення результатів опитування громадської думки. Результати опитувань, пов’язаних із виборами, можна публікувати в ЗМІ. Проект Кодексу подає перелік обов’язкових відомостей, як-от: зазначення часу проведення опитування, території, яку охоплювало опитування тощо, які мають супроводжувати оприлюднення цих результатів. Оприлюднення чи поширення у будь-якій формі результатів опитування громадської думки за десять днів до дня голосування забороняється. Проект Кодексу встановлює і правила трансляції результатів інтерактивного опитування авдиторії під час прямого ефіру, забороняючи, крім іншого, учасникам такої трансляції коментувати результати такого опитування або іншим чином посилатися на них.

Аналіз
АРТИКЛЬ ХІХ схвально ставиться до режиму провадження передвиборної агітації, встановлюваного в Розділі XVI проекту Кодексу. Варті схвалення й норми щодо фінансування виборів, оскільки їхньою метою є запровадження рівних фінансових можливостей для кожного кандидата та політичної партії.

Проект Кодексу можна також відзначити позитивно за заборону розповсюдження всіляких товарів, виділення коштів чи надання послуг безкоштовно з метою ведення передвиборної агітації, ведення агітаційних заходів на транспорті та в історичних місцях, як і закликів до національної чи релігійної ворожнечі чи порушення прав інших. Режими проведення дебатів і передвиборної агітації в друкованих та аудіовізуальних ЗМІ відповідають міжнародним стандартам.

Проблематичними ж із погляду свободи вираження поглядів є такі чотири питання.

Надто широка і неясна заборона щодо недостовірної чи наклепницької інформації
На наше переконання, норма ч. 2 ст. 202 проекту Кодексу, яка встановлює заборону на розповсюдження відомостей про кандидата чи партію–суб’єкта виборчого процесу, недостовірність або наклепницький характер яких загальновідомі або були офіційно встановлені, неясна, заширока й така, що без конечної потреби обмежує свободу вираження поглядів. Не ясно, які відомості вважатимуться «недостовірними», бо проект Кодексу визначення цьому терміну не дає. Її положення накладає на ЗМІ зайвий тягар – відстежувати й утримуватися від поширення недостовірної чи наклепницької за своїм характером інформації. Окрім того, це положення є розширювальним, бо не зважає на те, чи міг засіб масової інформації запобігти поширенню такої інформації. Роблячи ЗМІ відповідальними за наклепницьку інформацію, повідомлену іншими, призводитиме до самоцензури із усіма негативними наслідками для загалу.

АРТИКЛЬ ХІХ рекомендує усунути це положення, яке передбачає, що окремі особи і ЗМІ нестимуть відповідальність за наклеп відповідно до норм загального законодавства.

Рекомендація:
Усунути ч. 2 ст. 202 проекту Кодексу, яка передбачає спеціальну відповідальність за поширення наклепницької та недостовірної інформації.


Неправомірне обмеження права на вільне вираження поглядів
Сумнівною є заборона, встановлена в проекті Кодексу, на заклики до ліквідації незалежності, в яких міжнародне право вбачає легітимну форму вираження поглядів. Інші заборони, як-от заборона закликів до «підриву [національної] безпеки», надто неясні і заширокі, через що виникає небезпека їх застосування з метою обмежити законні форми вираження поглядів. АРТИКЛЬ ХІХ рекомендує переглянути ч. 1 ст. 202, усунувши з неї обмеження щодо закликів до ліквідації національної незалежності та підриву національної безпеки.

Рекомендація:
Слід переглянути ч. 1 ст. 202, усунувши з неї обмеження щодо закликів до ліквідації національної незалежності  та підриву національної безпеки.


Надто широкі і непотрібні обмеження на рекламу
Норма ч. 5 ст. 199 проекту Кодексу, яка передбачає, що реклама у будь-якому друкованому виданні з використанням прізвищ чи зображень вважається політичною рекламою, заширока й встановлює непотрібні обмеження на рекламу. Положення зосереджено на особі, що стоїть за рекламою, а не на призначенні реклами. Такий підхід викликає сумнів, бо всяка реклама, що стосується до кандидата, вважається політичною, навіть якщо вона не пов’язана з виборами. Наприклад, реклама нового роману письменника, який є кандидатом, так само вважатиметься політичною, хоча її розміщують із суто комерційною метою. А що потреби обмежувати рекламу таких видань немає, рекомендуємо переглянути дане положення, уточнивши, що політичною вважатиметься реклама, здійснювана з політичними намірами.

Окрім того, у проекті Кодексу не відрізняють державні ЗМІ від приватних, коли йдеться про рекламу, встановлюючи, що реклама як у державних, так і в приватних ЗМІ є платною. Це не узгоджується з Рекомендацією CM/Rec (2007) 15, в якій з’ясовано, що державні ЗМІ розміщують рекламу політичних партій і кандидатів на безоплатній основі.  АРТИКЛЬ 19 рекомендує взяти до уваги можливість безоплатної реклами в державних/суспільних ЗМІ. Така рекомендація зважає на суспільну відповідальність і характер фінансування державних/суспільних ТРО.

Рекомендації:
•    Положення ч. 5 ст. 199 проекту Кодексу слід переглянути, уточнивши, що політичною вважатиметься реклама, здійснювана з політичними намірами;
•    Державні/суспільні ЗМІ належить розміщувати повідомлення і заяви політичних партій і кандидатів без оплати.


Повідомлення про результати опитування громадської думки
АРТИКЛЬ ХІХ зауважує, що ст. 198 проекту Кодексу, що стосується до оприлюднення результатів опитування громадської думки не суперечить Рекомендації CM/Rec(2007) 15. Регулювати порядок оприлюднення результатів опитування громадської думки треба, щоб забезпечити належну інформацію про становище кандидатів перед виборами. Виборче законодавство іноземних держав містить норми, подібні до ст. 198.

Утім, проект положення видається проблематичним з двох причин. По-перше, воно встановлює дуже довгий період мораторію на оприлюднення. По-друге, воно без потреби забороняє учасникам трансльованих програм коментувати результати інтерактивного опитування авдиторії.

Мораторій на оприлюднення результатів опитування громадської думки щодо виборів за 10 днів до дня голосування зайве обмежує право поширювати й отримувати інформацію. Рекомендація № R (99) 15 наголошує, що будь-яке обмеження, що забороняє оприлюднення /поширення поглядів перед виборами, має відповідати статті 10 ЄКПЛ. Це значить, що період мораторію на оприлюднення результатів опитування має бути сумірним до конкретної мети забезпечення дотримання прав інших. Такі обмеження в інших країнах, як правило, мають строк 3–4 дні. В Болгарії Конституційний суд оголосив 14-денний період «мораторію на результати опитувань перед виборами» неконституційним. Судді Конституційного Суду вирішили, що такий період є порушенням свободи отримувати і поширювати інформацію. Таким чином, 10 днів до виборів, протягом яких заборонено оприлюднювати результати опитувань громадської думки – це незвичайно довго. Забороняти повідомляти про результати опитування щодо електоральних інтенцій на такий довгий термін – значить відмовляти авдиторії в значущій інформації щодо перебігу виборчої кампанії.

Окрім того, право на вільне вираження поглядів включає й право на коментар. Доконечної потреби обмежувати можливість коментувати результати інтерактивного опитування авдиторії в демократичному суспільстві немає. Коментарі – це особиста думка, яку без усяких виключень захищає міжнародне право.

Рекомендації:
•    10-денний період мораторію на оприлюднення результатів опитування громадської думки напередодні дня голосування слід скоротити до трьох днів;
•    Статтю 198 слід переглянути, усунувши заборону учасникам інтерактивних опитувань громадської думки авдиторії коментувати їхні результати.


2.2.c. Заходи захисту засобів масової інформації в період виборів

Брак захисту від утручання з боку органів державної влади і приватного бізнесу в роботу засобів масової інформації в період виборів
Відзначаючи, що ЗМІ  під час виборів часто зазнають протиправного тиску з боку
державних і приватних органів та інших ЗМІ, АРТИКЛЬ ХІХ зауважує, що проект Кодексу захисту від таких дій не передбачає. Додаток до Рекомендації R (99) 15 передбачає такі гарантії, заявляючи, що органи державної влади мають утримуватися від утручання в діяльність журналістів та інших працівників ЗМІ з метою вплинути на вибори.

АРТИКЛЬ ХІХ рекомендує, щоб проект кодексу забороняв державним органам і приватним компаніям втручатися в діяльність журналістів та ЗМІ в період виборів. Якщо ж такі гарантії надають інші закони, проект Кодексу має давати посилання на них.

Рекомендація:
Виборчому кодексу слід чітко заборонити державним органам і приватним компаніям втручатися в діяльність журналістів та ЗМІ в період виборів. Якщо такий захист надано в інших законах, проект Кодексу має давати на них посилання.

Брак гарантій від нападів на ЗМІ і їх залякування
АРТИКЛЬ ХІХ зауважує, що проект Кодексу не передбачає спеціального захисту для журналістів і їхніх приміщень під час виборів чи юридичної відповідальності осіб, винних у вчиненні будь-яких дій, спрямованих на обмеження свободи ЗМІ. Це упущення вступає в суперечність із міжнародними стандартами. Зазначимо, що Рекомендація CM/Rec (2007) 15 прямо передбачає, що державні органи мають вживати відповідних заходів для ефективного захисту журналістів та інших працівників засобів масової інформації та їхніх приміщень, оскільки це набуває більшого значення під час виборів.  Крім того, у Додатку до Рекомендації № R (99) 15 сказано, що органи держави мають взятися за розв’язання проблеми втручання в роботу ЗМІ й напади на них під час виборів, відзначивши, що такий захист набуває більшого значення під час виборів.

Враховуючи, що держава несе не тільки негативне зобов’язання утримуватися від утручання, а й позитивне зобов’язання – захищати журналістів і ЗМІ, рекомендуємо встановити в проекті Кодексу обов’язок державних органів із захисту журналістів та ЗМІ від нападів на них під час виборів . Якщо такий захист забезпечують інші закони, проект Кодексу має включати на них посилання.

Рекомендація:
Виборчий кодекс має чітко зобов’язувати органи держави захищати журналістів та ЗМІ від нападу на них під час виборів, або містити посилання на закони, які такі зобов’язання на них накладають.

2.3    Гарантії права окремих осіб і політичних партій на свободу слова в період виборів

Право на передвиборну агітацію

Огляд
Частина 1 ст. 199 проекту Кодексу передбачає, що всі форми передвиборчої агітації є прийнятними, якщо вони не суперечать Конституції та іншим законам.

Стаття 203 проекту Кодексу встановлено, що вільно і всебічно обговорювати політичні, ділові та особисті якості кандидатів мають право тільки українські громадяни. Іноземцям та особам без громадянства заборонено підтримувати кандидатів через журналістську діяльність чи у формі участі у концертах, виставах, спортивних змагань або інших публічних заходах. Посадовим особам органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, правоохоронних органів і судів також заборонено брати участь у передвиборній агітації.

Частина 3 ст. 209 проекту Кодексу забороняє іноземним ЗМІ, що діють на території України, і зареєстрованим в Україні ЗМІ, частка іноземних інвестицій в яких перевищує п’ятдесят відсотків, брати участь у передвиборчій агітації. Національну раду з телебачення і радіомовлення наділено повноваженнями припиняти ліцензію іноземних телеканалів, чия діяльність порушує заборону на участь у передвиборній агітації.

Аналіз
АРТИКЛЬ ХІХ висловлює стурбованість з приводу положень статті 203, що виключає різні категорії осіб з участі в передвиборній агітації. Іноземцям та особам без громадянства забороняється підтримувати кандидатів через журналістську діяльність чи у формі участі у концертах, виставах, спортивних змагань або інших публічних заходах. Посадовим особам національних органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, правоохоронних органів і судів також заборонено брати участь у виборчих кампаніях.

Сумніви щодо цих положень виникають із кількох міркувань. Насамперед, ст. 203 суперечить міжнародному праву: тимчасом як воно надає право на вільне вираження поглядів, включаючи право обговорювати політичні питання, усім, без дискримінації за будь-якими такими ознаками, як громадянство, національність, стать, вік тощо, у проекті Кодексу це право надано тільки українським виборцям. Іноземці та людей, які не мають право голосу (підлітки та особи, позбавлені виборчих прав, такі як особи, позбавлені дієздатності, не можуть поділитися своєю думкою з питань, що стосуються виборів кандидатів. Крім того, що це положення перебуває в колізії з міжнародним правом, воно ще й нелогічне, бо ж наявність думки про політичні питання, у тому числі й про кандидатів на виборах, є сьогодні звичним аспектом суспільного життя.

Подібним чином, позбавлене сенсу й положення, що позбавляє іноземців права підтримувати кандидатів. Підтримка кандидата є питанням вибору, яке не залежить від права голосу. Наприклад, під час останніх президентських виборів у США багато іноземців підтримували Обаму.

А ще обмеження щодо посадових осіб національних органів брати участь у передвиборній агітації є надмірно широке. Навіть якщо обмеження цих осіб у їхній змозі скористатися своїм посадовим або службовим становищем для підтримки політичних кандидатів можна виправдати, виборчі закони у всьому світі відрізняють публічне життя цих людей від приватного і дають їм змогу брати участь у виборчих кампаніях як приватним особам.

І, нарешті, заборона іноземним ЗМІ, зареєстрованим в Україні, брати участь у передвиборній агітації не є необхідною в демократичному суспільстві. Іноземна власність на засоби масової інформації доволі поширена в сучасному глобалізованому світі. Іноземна власність у ЗМІ не виправдовує спеціальні режими регулювання. Пов’язані з виборами норми щодо засобів масової інформації слід поширити й на засоби масової інформації, що належать іноземним компаніям або приватним особам. Інший режим становитиме дискримінацію.

Рекомендації:
●    Слід переглянути ч. 1 ст. 203 проекту Кодексу так, щоб усі, а не лише українські виборці могли користуватися правом вільно і в повній мірі обговорювати політичні, ділові та особисті якості кандидатів, виборчі програми і діяльність кандидатів;
●    Пункт 1) ч. 2 ст. 203 проекту Кодексу слід переглянути, так щоб усунути заборону іноземцям та особам без громадянства брати участь у концертах, виставах, спортивних змаганнях та інших публічних заходах, що проводяться на підтримку кандидатів;
●    Пункт 2) ч. 2 ст. 203 проекту Кодексу слід переглянути, дозволивши  посадовим особам державних органів виконавчої влади для участі у виборчій кампанії як приватним особам. Цим особам слід заборонити тільки використання їхнього службового становища для підтримки політичних кандидатів;
●    Частина 2 ст. 208 проекту Кодексу, в якій зарубіжним ЗМІ, зареєстрованим в Україні, заборонено брати участь у передвиборній агітації, слід видалити.  



Брак гарантій права на участь у передвиборній агітації
АРТИКЛЬ ХІХ турбує те, що розробники проекту Виборчого кодексу не захотіли визнати, що участь виборців у передвиборній агітації є однією з форм їхнього права на свободу вираження поглядів, і з огляду на це проект Кодексу не забезпечує потрібного рівня правового захисту. Точніше кажучи, проект Кодексу не вимагає того, щоб будь-яке втручання в право на проведення передвиборної агітації відповідало триєдиному критерієві, сформульованому в ч. 2 ст. 10 ЄКПЛ. Як зазначалося вище, будь-яке втручання має: 1) бути встановлене законом, 2) мати законну мету і 3) бути необхідним у демократичному суспільстві. Усупереч міжнародному праву, проект Кодексу дозволяє обмежувати право на проведення передвиборної агітації з формальної підстави, вказаної в законі, не вимагаючи будь-якої оцінки того, чи це обмеження має законну мету і чи є воно необхідним у демократичному суспільстві.

АРТИКЛЬ ХІХ тому рекомендує включити в проект Кодексу положення, яке вимагає, щоб усяке обмеження права на проведення передвиборної агітації спиралося на закон, мало за мету законний інтерес і було необхідним у демократичному суспільстві.

Рекомендація:
У Виборчому кодексі слід посилити гарантії права на участь у передвиборній агітації, включивши положення, яке вимагає, щоб усяке обмеження цього права мало законну підставу, законний інтерес і було необхідним у демократичному суспільстві.



Відсутність права кандидатів на доступ до державних/ суспільних засобів масової інформації
АРТИКЛЬ ХІХ зауважує, що проект Кодексу не надає права політичним партіям і кандидатам окремих законних прав, як, наприклад, права доступу до державних/ муніципальних засобів масової інформації під час виборчої кампанії.

Відзначмо, що люди зазвичай отримують спеціальні юридичні права, які слугують як засіб реалізації ними свого права на свободу вираження поглядів. Хоча ні один з міжнародних судів не розглядав безпосередньо питання про позитивне зобов’язання держави під час передвиборної агітації транслювати в ефірі погляди політичних кандидатів на контрольованих урядом каналах, міжнародні норми, що можна вбачати в практиці держав, підтверджують, що це зобов’язання визнається дійсно широко. У кількох рішеннях національні суди дійшли висновку, що право політичних партій на доступ до ефірного часу є важливим аспектом права на свободу політичної комунікації, зважаючи на величезний вплив радіо і телебачення на громадську думку і той характер суспільної послуги, що його мають державні засоби масової інформації.

Таким чином, АРТИКЛЬ ХІХ рекомендує, щоб у Виборчому кодексі було визнано право доступу політичних партій і кандидатів до державних/ суспільних ЗМІ.

Рекомендація:
Виборчий кодекс має визнати право політичних партій і кандидатів на доступ до державних/ суспільних ЗМІ.



Брак гарантій захисту від нападів, залякування або інших видів незаконного тиску
АРТИКЛЬ ХІХ зауважує, що проект Кодексу не передбачає захисту від нападів, спрямованих на придушення свободи слова в період виборів. Проста згадка у ст. 202 про те, що «особи, які перешкоджають здійсненню права на проведення передвиборної агітації, несуть відповідальність, передбачену законами України» є дуже розпливчатою на те, щоб уважатися гарантією. Хоча такі гарантії можуть передбачати інші правові акти – такі, як Кримінальний кодекс, рекомендуємо включити в проект Кодексу посилання на спеціальне законодавство, що визначає конкретну юридичну відповідальність осіб, що вчиняють дії, спрямовані на обмеження свободи слова в період виборів.

Рекомендація:
Виборчому кодексу слід гарантувати право на свободу вираження поглядів, включивши окреме посилання на спеціальний закон, що встановлює юридичну відповідальність осіб, які вчинили акти, спрямовані на обмеження свободи слова в період виборів.


Право на відповідь

Огляд
Стаття 213 проекту Кодексу встановлює право на відповідь. Це право належить кандидатам або політичним партіям. Останні можуть здійснити це право, якщо гадають, що інформація, поширена ЗМІ, є «недостовірною», а ЗМІ зобов’язаний опублікувати або транслювати спростування в передачі. Проект кодексу встановлює триденний термін для публікації або трансляції відповіді, вказавши, що це не може бути пізніше, ніж за день до дня голосування.

Щодо формату відповіді вимог встановлено більше. Відповідь має бути надана тієї ж таки пори дня, а тривалість ефірного часу, надаваного для відповіді, може й удвічі перевищувати тривалість повідомлення, що спростовується. У разі друкованих ЗМІ, відповідь має бути опублікована в пресі таким же шрифтом і на такій же сторінці. Розмір друкованої відповідь може перевищувати повідомлення, що спростовується, більш як на 50 %. Відповідь має посилатися на інформацію, що вважається «недостовірною» і не може містити закликів, пов’язаних із виборами. Якщо відповідь стосується до інформації, оприлюдненої в останньому перед днем голосування черговому випуску друкованого видання, то видавець зобов’язаний забезпечити оприлюднення відповіді в екстреному випуску, видрукуваному таким же накладом. Вартість публікації відповіді сплачує засіб масової інформації.

Аналіз
АРТИКЛЬ ХІХ вітає факт юридичного визнання права на відповідь. ЗМІ зобов’язані надавати право відповіді на твердження, що є неточні або образливі, і скористатися цим правом на відповідь вони мають отримати змогу в межах строку проведення передвиборної агітації.  Насправді, це зобов’язання має особливу важливість під час виборчої кампанії, бо донести до виборців і точно їм висвітлити треба всі погляди для того, щоб дати їм змогу зробити свідомий вибір на основі повної інформації. У зв’язку з цим слід згадати, що Рекомендація CM/Rec (2007) 15 говорить, що «особливу увагу слід звернути на деякі особливості висвітлення перебігу передвиборної агітації, такі як  право на відповідь без невиправданої затримки».  

У той же час стурбований АРТИКЛЬ ХІХ і з того приводу, що формулювання ст. 213 є розпливчастим і таким, що покладає важкий тягар на засоби масової інформації. Розпливчасте це положення тому, що в проекті Кодексу не наведено визначення «недостовірних» відомостей. Окрім того, встановлюваний режим не відповідає Принципові 1 Рекомендації Rec (2004) 16, згідно з якою право на відповідь поширюється на «помилкові фактичні дані».  Ми рекомендуємо дотримуватися цього стандарту, бо він ясніший і звужує коло обставин, за яких ЗМІ зобов’язані забезпечити відповідь.

Окрім того, детально встановлювати обсяг відповіді не відповідає Рекомендації Rec (2004) 15, яка передбачає «рівноцінний» засіб захисту. Рівноцінність засобу завжди залежатиме від суперечливої інформації та нової інформації, потрібної для її виправлення. АРТИКЛЬ ХІХ стурбований тим, що застосований у проекті Кодексу підхід, уможливить зловживання духом права на відповідь шляхом використання більшого часу і площі, ніж це доконечно для корегування суперечливої інформації.

Проект Кодексу можна було б похвалити за передбачення невідкладності публікації або трансляції відповіді. Тим не менш, порядок відповіді напередодні виборів кладе на ЗМІ надмірний тягар. Зобов’язання видавця оприлюднити відповідь у екстреному випуску такого ж накладу, якщо відповідь стосується до відомостей, опублікованих в останньому черговому випуску друкованого видання перед днем голосування, становить утручання в свободу вираження поглядів. Таке втручання є непропорційним, зважаючи на те, що видання екстреного числа дорого коштує. Помилкову інформацію можна виправити більш дешевим способом, тобто без непропорційного втручання в право на свободу вираження поглядів. Як приклад наведемо Литву, де в випадках, коли тижневик опублікує помилкову інформацію в своєму останньому числі перед виборами, такий тижневик повинен оплатити публікацію відповіді в іншому органі масової інформації перед днем голосування.

Проблематично й те, що проект Кодексу не передбачає виключень із права на відповідь. Ба більше, здається, що ЗМІ взагалі не можуть відмовити в публікації або трансляції відповіді. Зазначимо тому, що в Рекомендації Rec (2004) 15 перераховано ряд винятків із права на відповідь. ЗМІ може відмовити в задоволенні цього права:

●    якщо обсяг відповіді перевищує потрібний для виправлення суперечливих відомостей,
●    якщо відповідь не обмежується виправленням фактів, що ставляться під сумнів;
●    якщо її публікація становитиме кримінально каране діяння, зробить контент-провайдера таким, що підлягає відповідальності цивільно-правним порядком, або ж порушує норми суспільної ввічливості;
●    якщо це, як вважатиметься, суперечить охоронюваним законом інтересам третіх осіб;
●    якщо відповідна приватна особа не може довести наявності законного інтересу;
●    якщо відповідь надано мовою, що відрізняється від тієї, якою було оприлюднено заперечувані відомості;
●    якщо заперечувані відомості є частиною точного звіту про публічні засідання органів державної влади або суду.

І, нарешті, рекомендуємо, щоб Виборчий кодекс включав механізм урегулювання суперечок на той випадок, якщо засіб масової інформації відмовляється вносити виправлення й надавати право на відповідь. У цьому стосунку Рекомендація Rec (99) 15 закликає держави обрати механізм для розгляду скарг щодо права на відповідь. У деяких випадках це може бути суд за спрощеною процедурою, тимчасом як ув інших – орган саморегулювання у галузі преси чи телерадіомовлення (наприклад, у Норвегії таким органом є Пресова комісія з розгляду скарг) або й навіть виборчі комісії, яким надано повноваження вирішувати справи, пов’язані з наданням права на невідкладну відповідь.

Рекомендації:
●    Право на відповідь слід гарантувати на випадок помилкових фактів, а не недостовірної інформації.
●    Конкретний обсяг відповідей слід замінити формулюванням з уживанням терміну «рівноцінний».
●    Відповідь на помилкову інформацію, оприлюднену в останньому числі видання перед виборами слід публікувати перед днем голосування не в екстреному випуску, а іншому органі масової інформації.
●    Виборчий кодекс має передбачати виключення з права на відповідь згідно з Рекомендацією Rec (2004) 15.
●    Виборчий кодекс слід встановлювати механізм врегулювання суперечок на той випадок, коли ЗМІ відмовляються публікувати відповідь.



2.4    Контроль за виконанням положень проекту Кодексу

Проблемні механізми нагляду та контролю за виконанням

Огляд
Виконання Глави V забезпечено кількома положеннями. Частина 7 статті 202 проекту Кодексу передбачає, що «перешкоджання здійсненню права на проведення передвиборної агітації, а також порушення … порядку проведення такої агітації тягнуть за собою відповідальність, встановлену законами України.»

Відповідно до ч. 8 ст. 202 Центральна виборча комісія та інші органів нагляду виборів зобов’язані звернутися до «відповідних правоохоронних органів» щодо перевірки повідомлень про злочини або адміністративні правопорушення.

Частина 5 статті 209 надає Національній раді з телебачення і радіомовлення повноваження (при)зупиняти мовлення іноземних телеканалів, чия діяльність порушує заборону на участь у передвиборній агітації. Вона також може (при)зупинити трансляцію програм із закликами до ліквідації незалежності України, насильницького зміни конституційного ладу, порушення суверенітету і територіальної цілісності, підриву її безпеки, незаконного захоплення влади, пропагандою війни й насильства або розпалювання міжнаціональної, расової, релігійної ворожнечі, або посягання на права і свободи людини або громадського здоров’я.

Частина 6 статті 209 уповноважує суди розглядати й виносити рішення у виборчих спорах, що стосуються ЗМІ. У разі встановлення порушення Кодексу, Національна Рада з телебачення і радіомовлення має повноваження видавати офіційне попередження. ЗМІ, якому винесено таке попередження зобов’язане оприлюднити повідомлення про це без будь-яких коментарів у програмі новин або опублікувати його на першій сторінці видання. Якщо суд встановить факт повторного або одноразового грубого порушення Кодексу засобом масової інформації, суд приймає рішення про тимчасове зупинення випуску відповідної програми, дії ліцензії ТРО, або про тимчасову заборону випуску друкованого видання.

Аналіз
Одним із слабких місць проекту Кодексу є передбачені в ньому сумнівні механізми контролю щодо втручання в здійснення права на вільне вираження поглядів та свободу інформації. Формулювання ч. 7 ст. 202 проекту Кодексу, яка встановлює, що відповідальність за перешкоджання здійсненню права на проведення передвиборної агітації, дуже лаконічне. Це положення не визначає ні форми відповідальності, ні органів, відповідальних за вжиття заходів. Замість цього, просто дається посилання на відповідне законодавство України, навіть без указівки на закони, що регулюють випадки втручання в право на ведення передвиборної агітації.

Формулювання ч. 6 ст. 209 проекту Кодексу, певно, мають на увазі, що виборчі спори щодо ЗМІ, розглядаються судами, тимчасом як Національна рада з телебачення і радіомовлення видає попередження на підставі рішення суду. Режим цей викликає сумнів із двох причин: 1) він не містить гарантій оперативного судового вирішення суперечок; 2) він є забюрократизованим, оскільки вимагає участі і суду, і Національної ради з телебачення і радіомовлення; 3) вона застосовується за порушення з боку ТРО. Процедура для друкованих ЗМІ залишається неясною. У Спільній заяві щодо ЗМІ і виборів [згадані вище] органи стверджують, що нагляд за дотриманням будь-яких правил, що стосуються до ЗМІ і виборів слід доручити незалежному адміністративному органові, який має розглядати будь-які скарги в найкоротші терміни.  Окрім того, у ній вимагається, щоб рішення цього органу могло бути переглянуте судовим порядком.

Окрім того, сумнівним є те, що проект Кодексу не регулює питання моніторингу за висвітленням у ЗМІ виборчого процесу. Передбачено, що Національна рада з телебачення і радіомовлення (при)зупиняє мовлення, що порушує закон, при цьому ні її, ні жоден інший орган не наділяється повноваженнями щодо моніторингу. Нас турбує те, що за відсутності спеціалізованого моніторингу з’являється змога робити довільні висновки щодо незбалансованого висвітлення, які можуть давати підстави для санкцій щодо ЗМІ. У «Настановах…» АРТИКЛЯ ХІХ рекомендовано надати право здійснювати моніторинг і регулювати трансляцію програм і передач про вибори незалежному, неупередженому органові.  Такий орган має розподіляти ефірний час для програм прямого доступу та бути вповноваженим на розгляд і ухвалення обов’язкових рішень із скарг на порушення порядку трансляції, пов’язані зі ЗМІ, політичними партіями чи кандидатами, включаючи й щодо публікації виправлення чи відповіді.  Він має виносити рішення у скаргах в найкоротші терміни.  Відзначимо, що більшості регуляторів аудіовізуальних засобів у Європі надано повноваження у сфері моніторингу висвітлення виборів ув електронних ЗМІ. Наприклад, регулятори аудіовізуальних ЗМІ виступають як консультанти у процесі розробки правил виборчої реклами, контролюють розподіл квот безоплатної реклами, реагує на скарги від партій та кандидатів про надання доступу, а також на скарги від усіх, що стосуються до порушення виборчого законодавства, та контролюють дотримання права на відповідь.

І, нарешті, санкції, які може накласти суд за повторне або одноразове грубе порушення Кодексу дуже вже суворі. Обов’язок держави захищати право на свободу вираження поглядів вимагає дбайливого добору санкцій щодо ЗМІ, при цьому завжди краще віддавати перевагу менш дошкульним санкціям. Це означає, що зупинення дії або анулювання ліцензії або тимчасова судова заборона на випуск друкованого видання мають застосовуватися тільки тоді, коли жодні інші санкції не допомогли припинити або усунути порушення. Зазвичай, навіть грубі порушення можна покарати штрафами, що є менш доткливим, аніж санкції, зазначені у ч. 7 ст. 209. Окрім того, проект Кодексу не визначає, що ж є грубим порушенням. Рекомендуємо суворі санкції ч. 7 ст. 209 замінити штрафами.

Рекомендації:
●    Режим контролю за дотриманням Глави V слід посилити шляхом,
○    наділивши повноваженнями контролювати виконання правил, що стосуються до ЗМІ масової інформації в період виборів незалежний орган;
○    забезпечення того, що цей орган зможе розглядати скарги оперативно;
○    гарантування права на судовий перегляд рішень наглядового органу;
○    наділення регулятора в сфері телебачення і радіомовлення  повноваженнями контролювати різні аспекти висвітлення виборів у електронних ЗМІ;
●    Суворі санкції ч. 7 ст. 209 слід замінити штрафами,
●    У Виборчому кодексі слід визначити, що становить грубе порушення його норм.

Брак гарантій для ЗМІ у випадках протиправних заяв інших осіб у прямій трансляції

Огляд
Стаття 209 проекту Кодексу звільняє ЗМІ від відповідальності за зміст матеріалів передвиборної агітації, розміщених на умовах договору. Якщо особа, беручи участь у трансляції «на живо», робить спробу поширити яку-небудь інформацію з обмеженим доступом, ведучий програми зобов’язання припинити таку спробу поширення.

Аналіз
АРТИКЛЬ ХІХ непокоїть те, що проект Кодексу не містить положень, які б  звільняли ЗМІ від юридичної відповідальності за протиправні заяви політичних кандидатів в прямому ефірі. Без таких гарантій ЗМІ можна легко залякати погрозами подання фіктивних позовів за наклеп. Цей відхід від звичайних правил відповідальності є виправданим з огляду на коротку тривалість передвиборних кампаній і основоположне значення безперешкодної політичної дискусії для вільних і справедливих виборів. Це обмеження юридичної відповідальності не означає, проте, звільнення політичних партій чи інших речників від відповідальності за їхні заяви.

Що стосується питання про правову відповідальність, то АРТИКЛЬ ХІХ у своїх «Настановах з висвітлення виборів в засобах мовлення у демократіях на перехідному етапі» рекомендує, щоб ЗМІ, які просто передрукують/транслюють повідомлення, оприлюднені іншими, мають користуватися гарантіями захисту:

Наполегливо рекомендуємо звільнити засоби масової інформації від юридичної відповідальності за протиправні заяви, зроблені кандидатами або представниками партій, і поширені шляхом трансляції в перебігу передвиборної агітації, окрім тих, які представляють собою чіткі і прямі заклики до насильства. Партії і речники мають нести повну відповідальність за будь-які протиправні заяви, що вони роблять.  

Рекомендація:
Виборчий кодекс має звільняти ЗМІ від юридичної відповідальності за протиправні заяви політичних кандидатів у прямому ефірі, якщо тільки відповідні засоби масової інформації не здійснили конкретні кроки для затвердження заяви, або в разі, якщо такі заяви є явно незаконними і засоби масової інформації мали достатню можливість запобігти їх поширенню.


Ми надаємо безоплатні консультації із юридичних питань у сфері інформаційного та медійного права. Будемо раді поділитися з вами своїм досвідом.

Листи з інших питань не розглядаються.

Докладніше про консультації

 

Задайте Ваше питання через форму:

Ваше ім'я (обов'язково)

Ваш email (обов'язково)

Ваше повідомлення


Також ви можете звернутися до нас іншими способами: