Регулювання політичної реклами на телебаченні: європейський досвід

Автор: Катерина Кулина, юрист Інституту Медіа Права

* * *

Не секрет, що витрати на політичну агітацію на телебаченні традиційно складають левову частку усього виборчого фонду кандидата на виборах. Це, в свою чергу, є переконливим доказом того, що передвиборні ролики вважаються одним із найбільш ефективних та впливових інструментів передвиборної агітації.

Варто одразу зауважити, що на рівні Європейського Союзу відсутня єдина система, яка б регулювала використання політичної реклами, навіть щодо виборів до Європейського Парламенту. Директива ЄС «Про аудіовізуальні медіа послуги», наприклад, взагалі не згадує поняття політичної реклами як таке. Відповідно всі правила її використання, за умови, якщо вона дозволена, визначає національне законодавство кожної держави-члена. Водночас, загальною тенденцією є те, що, зважаючи на впливовість політичної реклами на ТБ, її регулювання є більш суворим, на відміну від політичної реклами у друкованих ЗМІ.

Відсутність єдиної позиції стосовно політичної реклами відображено і в документах Ради Європи. Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи про заходи щодо висвітлення виборчих кампаній у медіа №R (1999) 15 передбачала, що Рада Європи не стане захищати позицію ні щодо заборони платної реклами, ні щодо дозволу на її використання, і обмежиться тим, що якщо платна політична реклама є дозволеною в певній державі, то вона має відповідати таким мінімальним вимогам: 1) рівності доступу і плати для всіх учасників до ефірного часу та того, що 2) громадськість має знати, що за повідомлення заплатили. Друга редакція R (2007) 15, залишаючи першу вимогу незмінною, також покладає на державу обов’язок «забезпечення регуляторних або саморегуляторних правил, які б гарантували розпізнавання платної реклами як такої». Як зазначено у Рекомендації, держави можуть також розглянути питання про встановлення ліміту на кошти, використані для платної політичної реклами, а також час і місце для неї, проте доцільність таких заходів має вирішуватись на національному рівні.

У цій статті розглянемо, що вважають політичною рекламою у різних країнах ЄС, чому одні держави забороняють платну політичну рекламу і чим компенсують її відсутність, та за яких умов вона є дозволеною в інших.

Поняття політичної реклами

Щодо законодавчого визначення поняття політичної реклами, то більшість країн Європи його просто немає (Австрія, Бельгія, Чехія, Данія, Естонія, Франція), а частина країн використовує інші, ніж «політична реклама» терміни: «виборча реклама» у Португалії, «передвиборча кампанія» у Болгарії, «передвиборча агітація» в Латвії, тощо. Разом з тим, Угорське законодавство передбачає чітке і розгорнуте визначення політичної реклами: «програма, яка а) містить заклики або іншим чином впливає на виборців з метою спонукання їх до участі у виборах та підтримки перемоги певної партії, політичного руху, кандидата у виборах, ініціювання референдуму, б) популяризує назву, діяльність, цілі, емблему, символіку, гасла партії або політичного руху».[1] В Італії ж політичною рекламою вважають будь-які звернення, що мають на меті привернути увагу до певної партії чи кандидата. Ще ширше розуміють політичну рекламу у Швеції та Норвегії, де такою вважається будь-яка реклама, яка за своєю природою є політичною, та реклама, що переслідує політичні цілі, відповідно.

Заборона платної політичної реклами

На перший погляд повна заборона політичної реклами видається доволі жорсткою і провокує гострі запитання на кшталт того, як новим політичним силам донести до громадян інформацію про свою діяльність та чи не спричинить заборона замороження ситуації, за якої знаними у суспільстві залишатимуться лише найбагатші партії? Це слушні запитання, які безперечно заслуговують на відповіді, але вирішенням можуть стати альтернативні шляхи реклами, зокрема, через інші ЗМІ, або через надання безкоштовного (фінансованого державою) ефірного часу на телебаченні, тощо. Такою є практика багатьох західних демократій. Наприклад, платна політична реклама на телебаченні заборонена у Бельгії, Великобританії, Данії, Ірландії, Норвегії, Німеччині, Португалії, Франції, Швеції, Швейцарії та інших країнах. Застосовуючи повну заборону політичної реклами, держави дбають про якість політичних дебатів, те, аби впливові фінансові групи не зловживали перевагами телебачення, а також виступають проти безглуздого використання величезних коштів лише заради реклами

В той же час, більшість із цих країн зобов’язує телевізійні канали надавати рівну кількість безкоштовного для кандидатів ефірного часу на виборах, адже забезпечення обізнаності суспільства із основними політичними силами та напрямками політичного дискурсу вони бачать одним із засадничих цілей медіа. Отже, навіть нові чи невпливові політичні сили не залишені без доступу до телебачення. Окрім цього, телеканали з власної ініціативи висвітлюють діяльність політичних сил у новинах, коли йдеться про питання суспільного інтересу, та надають можливість для дебатів представникам політичних партій та кандидатам. Так держави у різний спосіб утримують баланс між правом громадян отримувати суспільно значущу інформацію і захистом від надмірного впливу олігархів.

Цікавою в цьому контексті є Практика Європейського суду з прав людини. У справі Animal Defenders International vs the UK відеоролик неурядової організації про захист тварин, що мав транслюватися не під час виборів, було не допущено до показу на телебаченні регуляторним органом на підставі Акту про комунікацію 2003 року, що забороняє будь-яку політичну рекламу, зокрема, такою вважається будь-яка реклама, «спрямована на  настання політичних наслідків». ЄСПЛ зазначив, що будь-які обмеження щодо свободи вираження поглядів, в тому числі і у формі політичної реклами, держава має використовувати в межах наданого їй розсуду, враховуючи те, що демократичний процес є безперервним і має підтримуватися постійно вільним і плюралістичним громадським обговоренням. Суд підкреслив, що обидві сторони насправді мали на меті одне і те ж: забезпечення вільних і плюралістичних дебатів з питань суспільного інтересу. Саме тому Суд повинен балансувати між 1) правом організації поширювати інформацію про питання суспільного інтересу, яку має право отримувати громадськість, і 2) бажанням влади захистити демократичні дебати від викривлення сильними фінансовими групами, що мають привілейований доступ до впливових медіа. Цей баланс ЄСПЛ знаходить через принцип пропорційності, ключем до якої є, наприклад, наявність доступу до альтернативних медіа.

ЄСПЛ виправдовує заборону платної політичної реклами у цьому випадку двома аргументами: по-перше, це обмеження стосується не демократичних дебатів загалом, а лише інформації, яка є політичною, з огляду на суспільну значущість тематики, але  водночас 1) упередженою за своєю сутністю, 2) платною, враховуючи загрозу нерівного доступу до медіа через різницю у фінансових ресурсах. По-друге, заборона стосується лише певної частини медіа – радіо і телебачення, що є найдорожчими та найвпливовішими серед ЗМІ, а тому позивач міг скористатися рядом альтернативних медіа, як, наприклад, мережею Інтернет. В той же час, виправдовуючи загальну законодавчу заборону, Суд заперечує доцільність індивідуального розгляду щодо можливості поширення політичної реклами через фінансові, організаційні та часові витрати на його проведення. Разом з тим, Суд нагадує, що за умов відсутності консенсусу на рівні Європи щодо регулювання політичної реклами, держави мають певний розсуд у її регулюванні, зважаючи на різний історичний розвиток, культурні відмінності, політичну думку і, відповідно, демократичне бачення.

Не менш цікавим є рішення у справі TV VEST AS & ROGALAND PENSJONISTPARTI v. NORWAY. Рекламний ролик локальної Партії Пенсіонерів було заборонено і на канал TV VEST, що транслював його, накладено штраф за порушення прямої заборони на політичну рекламу на телебаченні. Суд, в цьому випадку, став на захист права партії на доступ до каналів зв’язку із виборцями. Перш за все, навівши коротку статистику щодо регулювання платної політичної реклами в Європі (законодавча заборона – у 13 країнах, дозвіл на використання – у 10, у 13-ти країнах – надання безкоштовного ефірного часу для кандидатів, тощо), ЄСПЛ вкотре підкреслив, що саме відсутність консенсусу щодо регулювання політичної реклами дає державам більший розсуд, проте він має бути виправданим і пропорційним. Далі Суд проаналізував законодавчу заборону відповідно до мети, яку вона переслідувала: забезпечення якості та плюралізму політичних дебатів, а також неупередженості телебачення. Ця заборона була спрямована на партії чи групи, які завдяки своїм фінансовим ресурсам можуть отримати необґрунтовану перевагу над іншими, кому власні ресурси не дозволяють отримати доступ до реклами на телебаченні. Визнаючи правомірність мети, Суд вказує, що заборона платної політичної реклами в цьому випадку не має бажаного ефекту, натомість погіршує становище Партії Пенсіонерів. Суд проаналізував висвітлення діяльності цієї партії різними каналами і дійшов висновку, що вони жодного разу не згадали про політичну позицію та діяльність Партії Пенсіонерів, а також не запрошували її членів на дебати. Таким чином, платна політична реклама стала для неї єдиним способом отримати канал зв’язку із виборцями, а тому не мала бути забороненою.

Таким чином,  Суд не обмежився загальновідомими принципами про плюралізм політичних дебатів, а дав зрозуміти, що потрібно враховувати контекст, в якому вони відбуваються. Важливою для ухвалення рішення у цій справі виявилась недостатня професійність телеканалів Норвегії, що не змогли неупереджено та різнобічно показати виборцям всіх гравців на політичній арені, позбавивши Партії Пенсіонерів хоча б якогось висвітлення. Таким чином, брак альтернативних шляхів доступу до медіа і необхідність повідомлення виборцям суспільно важливої інформації виправдали поширення платної політичної реклами попри її заборону за законом.

Безкоштовний ефірний час

Заборона на платну політичну рекламу часто компенсується наданням безкоштовного (для кандидатів) ефірного часу на громадських чи комерційних каналах у більшості країн. Так держави забезпечують контрольоване донесення до громадян інформації політичного характеру. Розподіл ефірного часу базується на принципі рівності для всіх кандидатів та партій (Італія) або пропорційності до результатів попередніх виборів (Німеччина). У Франції, до прикладу, існує поєднання принципів справедливості і рівності, баланс між якими визначає Вища аудіовізуальна рада (регуляторний орган у сфері медіа)[2]. Цьому органу, як і відповідному регулятору в Португалії, належить важлива роль щодо розподілу ефірного часу. Разом з тим, інколи через фінансові та інші причини держави з часом відмовляються від надання безкоштовного ефірного часу на телебаченні. Наприклад, у Нідерландах, де довгий час існувала така практика, у 90х, через брак бюджетних коштів, було знову дозволене використання платної політичної реклами.

Як це працює на прикладі Франції? Закон визначає загальний обсяг часу, який виділено на офіційну виборчу кампанію, а Вища аудіовізуальна рада визначає розподіл часу між конкретними кандидатами, враховуючи необхідність представити усі політичні сили, що беруть участь у виборах. Рада має більшу гнучкість щодо розподілу часу на вибори у заморських територіях та до Європейського парламенту, а на виборах до національного парламенту та президентських виборах послуговується прямими законодавчими нормами. Щодо президентських виборів, то тут чітко прослідковується принцип рівності, адже на кожного кандидата виділено однакову кількість часу – мінімум 15 хвилин у першому турі та мінімум 60 хвилин – у другому. Ефірний час перед парламентськими виборами поділений за принципом справедливості, за яким у першому турі: 3 години виділено на висвітлення партій, що представлені у парламенті (порівну між партіями у більшості та іншими партіями), і 7 хвилин на інші партії, які мають щонайменше 75 кандидатів.[3] У другому турі парламентським партіям виділено вдвічі менше часу – 1,5 години, а іншим партіям – 5 хвилин.[4]

Щодо висвітлення політичних сил на телебаченні не під час виборів, то тут використовують методику, за якою мінімум 50% сукупного часу має бути виділено на парламентську опозицію та партії, не представлені у парламенті, а решта часу – на президента, уряд та парламентську більшість. При цьому виступи президента, що не стосуються національних політичних дебатів, не враховуються у цей час.[5]

Обмеження платної політичної реклами

У тих країнах, де платна політична реклама дозволена, все одно існують певні обмеження, що можуть визначати її тривалість, частоту, місце розміщення, кошти, використані на неї, та зміст. Щодо часу трансляції, то платити за політичну рекламу на телебаченні у будь-який час можуть кандидати у Болгарії, Хорватії, Угорщині, Латвії, Литві, Естонії, проте лише під час виборів – у Австрії, Фінляндії, Люксембурзі та Нідерландах, а в Польщі платна політична реклама транслюється лише у проміжку між 15-ма добами та 24-ма годинами перед виборами. У деяких країнах є обмеження щодо того чи рекламу транслюватимуть на громадському чи комерційному телебаченні. Наприклад, у Болгарії і Латвії ефірний час можна купити як на громадському, так і на комерційному телебаченні. Водночас, у більшості країн, де платна політична реклама дозволена, час на неї можна придбати лише на комерційних каналах (Греція, Естонія, Литва, Нідерланди, Польща, Фінляндія). Щодо змісту рекламних повідомлень, то за Австрійським та Польським законодавством політична реклама не має ображати політичних переконань. Схоже формулювання використовують і у Франції щодо образливої політичної реклами. А от у Нідерландах, окрім загальних вимог щодо дотримання закону, що присутнє практично у всіх країнах, що дозволяють платну політичну рекламу, окремою вимогою є прийнятність роликів для перегляду дітьми. Навіть, якщо законодавством не встановлено максимальну тривалість рекламних повідомлень, то стримувальним фактором виступає ліміт коштів, який можна використати на купівлю рекламного часу, як от у Польщі та Люксембурзі.

* * *

Знайти спільний знаменник між регуляторними політиками європейських держав щодо політичної реклами непросто, бо вони часто вкорінені в історичні умови, політичну культуру і фінансові можливості. Загалом, кожна з систем має свої переваги та недоліки, тому вибір регуляторної політики у цій сфері є має накладатися на особливості політичного життя конкретної країни. Проте, незалежно від встановлення заборон чи обмежень для платної політичної реклами, ключовою метою регулювання для будь-якої демократичної країни має бути забезпечення плюралізму політичних дебатів, зокрема через гарантування рівних умов для кандидатів та чітке розмежування між агітацією та висвітленням суспільно важливої інформації.

[1] http://www.parlament.org.ua/docs/files/8/1194879063_ans.pdf

[2] http://www.csa.fr/es/Television/Le-suivi-des-programmes/Le-pluralisme-politique-et-les-campagnes-electorales/Le-pluralisme-en-periode-electorale

[3] http://www.csa.fr/es/Media/Files/Duree-et-mode-de-repartition-du-volume-horaire-des-emissions-de-la-campagne-audiovisuelle-officielle2

[4] Ibid.

[5] http://www.csa.fr/es/Television/Le-suivi-des-programmes/Le-pluralisme-politique-et-les-campagnes-electorales/Le-pluralisme-hors-periode-electorale

Ми надаємо безоплатні консультації із юридичних питань у сфері інформаційного та медійного права. Будемо раді поділитися з вами своїм досвідом.

Листи з інших питань не розглядаються.

Докладніше про консультації

 

Задайте Ваше питання через форму:

Ваше ім'я (обов'язково)

Ваш email (обов'язково)

Ваше повідомлення


Також ви можете звернутися до нас іншими способами: