Побудова незалежних медіа через створення суспільного мовника: досвід України (аналітична записка)

Україна веде боротьбу за створення незалежних медіа, які б надавали об’єктивну і достовірну інформацію. У той час, коли суспільне мовлення розглядається як вирішення відповідної проблеми для країн з нестачею неупереджених ЗМІ, Україна спромоглася почати  створення суспільного шляхом трансформації державних ЗМІ лише в 2014. Після заснування Національної суспільної телерадіокомпанії України (надалі – НСТУ) у 2017, вдалося досягнути низки важливих цілей, зокрема, оновити керівництво, забезпечити редакційну свободу і почати зміни у структурі мовника. Проте, продовжує існувати проблема неналежного фінансування, в той час як редакційна свобода також знаходиться під постійною загрозою з боку колишніх бенефіціарів державних медіа. Ця записка ознайомлює з поточним станом реформи суспільного мовлення в Україні, описує її основні проблеми і здобутки, а також пропонує рішення для подолання ключових перешкод на шляху до створення та належної діяльності безсторонніх медіа в Україні.

Реформування (або, якщо бути точнішим, створення) суспільного мовлення є одним із пріоритетних напрямків порядку денного медіа реформи: її проведення закріплене в Коаліційній угоді Верховної Ради України[1] та в Дорожній карті Реанімаційного Пакету Реформ[2] – найбільшої коаліції українських громадських організацій, які об’єдналися заради просування та імплементації реформ. Створення спроможного суспільного мовлення має вирішальне значення через те, що українське медійне середовище контролюється кількома медіагрупами, власниками яких є олігархи,[3] що часто використовують свої канали як засоби для пропагування власного бачення поточних подій. Саме створення суспільного мовлення виглядає єдиним реальним шляхом для повернення до українських медіа правдивого та неупередженого висвітлення питань, що стосуються публічного інтересу.

Ця записка спрямована на висвітлення поточного стану реформи суспільного мовлення в Україні. У той час як перші основні кроки вже зроблено, як-от об’єднання усіх колишніх державних установ (за винятком однієї) в акціонерне товариство НСТУ, низка важливих питань досі залишаються актуальними. Зокрема, йдеться про забезпечення належного фінансування і редакційної свободи суспільного мовлення, завершення процесу набору нових співробітників та об’єднання з НСТУ фінансованих державою медіа. Запропоновані рішення передбачають внесення змін до чинного Закону «Про Суспільне телебачення і радіомовлення України»  щодо фінансування та організаційної структури НСТУ, водночас наголошуючи на необхідності гарантувати функціонування та непорушність положень закону щодо незалежної редакційної політики.

Історія суспільного мовлення в Україні

Варто згадати, що зобов’язання України перед Радою Європи унезалежнити редакційну політику медіа, що фінансуються державою, виникло, щонайменше, у 1999 році.[4] Ці зобов’язання були надалі деталізовані в Резолюції ПАРЄ 1466 (2005) «Дотримання  Україною своїх обов’язків  і зобов’язань», зокрема, вимога «перетворити   державних   мовників   у канали суспільного  мовлення  згідно  з  відповідними  стандартами  Ради Європи».[5] Тим не менше, створення суспільного мовлення було заплановано ще до взяття відповідних зобов’язань в середині 90-х, у 1997 навіть було прийнято відповідний закон.[6] На жаль, його норми, фактично, ніколи не діяли через опір української влади та власний декларативний характер. Інша спроба прийняти законодавчі акти, які б уможливлювали проведення реформи, була зроблена в 2005 після Помаранчевої революції, однак провалилася через позицію представників тодішньої промайданівської більшості в Парламенті.

Обговорення у 2010-2013 стали поштовхом до створення компромісного рамкового законопроекту. Отже, реформа почалась лише у 2014 році разом з прийняттям цього законопроекту, що наразі є Законом «Про Суспільне телебачення і радіомовлення України», прийнятим 17 квітня 2014.[7] Надалі до Закону були внесені поправки у березні 2015 року і травні 2016 року, в тому числі за допомоги юристів ЦЕДЕМ. Поправки стосувалися перетворень, необхідних для ефективного початку реформи всередині суспільного мовника.

НСТУ як юридична особа

Формування

Перший етап реформи включав структурування НСТУ як юридичної особи. До цього в Україні існувала система державних телерадіокомпаній у формі регіональних телерадіокомпаній. Вона включала обласні державні теле- та радіокомпанії (так звані ОДТРК, розміщені у кожній області України за винятком Київської), і ще 5 регіональних ДТРК (ДТРК «Крим», Київська регіональна ДТРК, Севастопольська регіональна ДТРК, Новгород-Сіверська регіональна ДТРК «Сіверська», Криворізька регіональна ДТРК «Криворіжжя»), Національну телекомпанію України, Національну радіокомпанію України і ДТРК «Культура». Відповідно, ця система складалась з 32 юридичних осіб – що включала в себе 56 різних теле- та радіо каналів.

Ця система телерадіокомпаній була об’єднана задля створення єдиної НСТУ. Цей процес було завершено і офіційно оформлено в кінці 2016 року –  з затвердженням Кабінетом Міністрів України Статуту НСТУ, а також із прийняттям низки інших внутрішніх документів, розроблених спільно з експертами ЦЕДЕМ (включно зі Статутом НСТУ, а також Положенням про конкурс з обрання голови та членів правління НСТУ тощо). Проте, об’єднання усіх структур ще досі не закінчилося: «Укртелефільм», що знаходиться в процесі реорганізації з державного підприємства «Українська студія телевізійних фільмів «Укртелефільм», залишається окремою юридичною особою. Її планувалося приєднати до новоствореного НСТУ. Однак, через саботування реформи всередині компанії і проблем, пов’язаних з провадженнями щодо заборгованості в українських судах, у травні 2016 до законодавства були внесені поправки задля уможливлення злиття двох компаній після врегулювання проблемних питань, що, на жаль, не сприяло вирішенню проблем всередині «Укртелефільму».

Нова система управління

Другий етап реформи включав створення нової системи управління. Наглядова рада НСТУ була сформована вже наприкінці 2015 року і проводила неофіційні засідання ще до формального заснування компанії як юридичної особи. Наглядова рада складається з 17 членів: по одному представнику від кожної парламентської фракції і групи Верховної Ради України цього скликання (станом на сьогодні – 8) і дев’яти членів, призначених неурядовими організаціями і асоціаціями зі сфер, що стосуються діяльності каналів суспільного мовлення: від спортивних змагань до організацій, що займаються правами людей з інвалідністю. Наглядова рада провела своє перше офіційне засідання 19 січня 2017 і, зокрема, розпочала процес обрання нового керівництва НСТУ.

Правління НСТУ було сформовано на засадах відкритого конкурсу, у якому взяли участь 7 кандидатів. Положення про конкурс з обрання голови та членів правління НСТУ було підготовлено юристами ЦЕДЕМ. 10 квітня 2017 року, Наглядова рада шляхом таємного голосування обрала Зураба Аласанію Головою правління. Члени правління були висунуті новообраним Головою правління і пізніше обрані 15 травня 2017 року. Важливо зазначити, що пан Аласанія конкурував із головою Держкомтелерадіо Олегом Наливайком, який вважався ставлеником можновладців. З огляду на це, обрання незалежного керівництва слід розглядати як значне досягнення реформи.

Після обрання, правління розпочало оптимізацію внутрішньої корпоративної структури: утворено директорати, а також розпочато впровадження структури регіональних хабів. Метою цього було скорочення непотрібних витрат та нераціонального розподілу коштів. Це також в перспективі має дати змогу створювати сильні регіональні телерадіокомпанії зі значним рівнем редакційної свободи та високими професійними якостями журналістів, задля зміни системи, яка великою мірою залишається системою ОДТРК у своїх базових цінностях.

Однак, значна перешкода на цьому етапі виявилася потрійною: опір керівництва ОДТРК, опір колишніх бенефіціарів «послуг» ОДТРК на місцевому рівні та співробітники ОДТРК. Керівництво окремих колишніх ОДТРК розглядає реформу як загрозу, а не як можливість: звикнувши до деяких корупційних механізмів, вони не можуть сповідувати цінності нового суспільного мовника у своїй щоденній діяльності і навіть розрізнити державне та суспільне мовлення.[8] Бенефіціарами послуг ОДТРК переважно були місцеві політики, які використовували час трансляції цих каналів як трибуну для своєї політичної реклами або так званої «джинси» (замовних, оплачених матеріалів, що з’являються у виданнях чи в ефірі на правах інформаційних матеріалів та не позначені як реклама). Як крайній захід, вони використовують  свої повноваження для перешкоджання оптимізації структури каналів суспільного мовлення шляхом звернень до Президента та уряду з проханнями, на кшталт, «захистити канал в інтересах української нації в часі війни».[9] Це також провокує звернення до різних органів влади із закликами до дій щодо «запобігання руйнуванню системи»[10].

Отже, опір керівництва і працівників значною мірою ґрунтується на припущенні, що вони втратять свою роботу. Варто відзначити, що було проведено конкурси на посади керівників регіональних філій НСТУ, що призвело до значного оновлення керівного складу філій.[11] В той же час, можливості найму нових співробітників НСТУ обмежені фінансовими та адміністративними чинниками. Хоча скорочення персоналу уже розпочалося, і з початку реформи кількість працівників зменшилась з 10223 до 6575 на кінець 2017 року,[12] цього все ще недостатньо. Кількість працівників, необхідна для стабільного функціонування суспільного мовлення, становить приблизно 3680. Однак, українське трудове законодавство забезпечує суттєві гарантії працівникам, що означає  неможливість звільнити всіх одразу: відповідно до статті 40 Кодексу законів України про працю,[13] звільнення працівника з підстав реорганізації підприємства допускається тільки після його/її відмови щодо переведення на іншу посаду в межах цього підприємства. Приблизна вартість звільнення 100 осіб з урахуванням усіх соціальних виплат становить приблизно 34,000,000 гривень, що дорівнює 1,100,000 євро. Також варто зазначити, що згідно з колективним договором, нинішнє керівництво НСТУ не може звільняти більше  3% працівників протягом року. Така ситуація потребує внесення поправок до колективного договору між сторонами, за умови, що вони не призведуть до будь-яких необґрунтованих звільнень надалі. Це також породжує питання щодо належного фінансування суспільного мовлення, що надавало б можливість мовнику дотримуватися  вимог трудового законодавства.

Фінансування НСТУ

Чинні положення Закону «Про Суспільне телебачення і радіомовлення України» гарантують фінансування суспільного мовлення. Відповідно до частини третьої статті 14 Закону, Держава забезпечує належне фінансування НСТУ, яке передбачається окремим рядком у Державному бюджеті України та становить не менше 0,2% видатків загального фонду Державного бюджету України за попередній рік.[14] Фінансування також може відбуватися за рахунок продажу власної теле- і радіопродукції; із сум місцевих бюджетів; абонентської плати, що сплачується за послуги НСТУ та інших надходжень, не заборонених законодавством, у тому числі з реклами. Зокрема, як стало відомо з інсайдерської інформації НСТУ, 80,000,000 гривень було отримано з трансляції реклами протягом 2017 року.

Основна проблема щодо фінансування суспільного мовника полягає в отриманні передбачених законом сум з державного бюджету. В той час як законодавство забезпечує досить переконливі гарантії фінансування, парламент уже другий рік поспіль виявляється неспроможним виконати положення закону. У бюджеті на 2017 рік, що став першим офіційним роком існування НСТУ, сума на функціонування суспільного мовника була визначена в розмірі 970,000,000 гривень; проте, 0,2% видатків  становило приблизно 1,280,000,000 гривень.[15] У той час як зобов’язання переглянути бюджет після першого півріччя 2017 року було передбачене Законом «Про Державний бюджет України на 2017 рік»,[16]  заклики громадянського суспільства забезпечити належне фінансування було проігноровано.[17] Супроти позиції НСТУ може виступати факт розпорядження компанією 455,700,000 гривень, передбачених на організацію Пісенного конкурсу Євробачення. Втім, згідно з частиною третьою статті 14 Закону «Про Суспільне телебачення і радіомовлення України» 0,2%видатків має передбачатися окремим рядком у Державному бюджеті на фінансування НСТУ, чого зроблено не було.

Більш того, Закон «Про Державний бюджет України на 2018 рік», прийнятий наприкінці 2017 року, передбачає видатки на суспільне мовлення в розмірі  776,563,100 гривень, що менше ніж у 2017, і майже вдвічі менше ніж норми у 0,2% , встановленої законом. (близько 1,500,000,000 гривень).[18]

Така ситуація вимагає зміни системи державного фінансування суспільного мовлення. В той час як необхідно продовжувати адвокатування з метою забезпечити належне фінансування мовнику в 2018 році та надалі, в майбутньому необхідно передбачити нову систему фінансового забезпечення мовника. Задля гарантування її незалежності від дій зі сторони влади, система має засновуватись на джерелах, що сплачуються приватними підприємствами – такими як телерадіокомпанії та провайдери телекомунікаційних послуг. У недалекому майбутньому, найкращим рішенням може стати виділення частини або ж усіх надходжень, отриманих органами влади зі збору за використання радіочастотного ресурсу.

Забезпечення редакційної свободи НСТУ

Редакційна свобода суспільного мовника є ключовим фактором, що відрізняє його від класичних державних мовників. Можливість надавати об’єктивні новини і бути надійним джерелом інформації є необхідними умовами для суспільного мовлення в Україні. Редакційна свобода наразі забезпечується положеннями законодавства і практичною діяльністю НСТУ. На законодавчому рівні, частина друга статті 3 Закону «Про Суспільне телебачення і радіомовлення України» забороняє втручання державних органів та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, а також недержавних організацій у діяльність НСТУ з метою встановлення цензури, попереднього контролю та незаконного впливу на зміст інформації, що поширюється Суспільним телебаченням і радіомовленням України. Окрім цього, частина друга статті 18 Закону захищає НСТУ від зобов’язання висвітлювати діяльність органів виконавчої влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб.[19]  Варто згадати, що процес обрання нової редакційної ради завершений[20] , також 27 лютого 2018 року було затверджено Редакційний статут НСТУ.[21] На програмному рівні, суспільний мовник є домом для  надзвичайно важливих проектів: «Слідство.Інфо» та «Схеми: Корупція в деталях» – двох щотижневих проектів журналістських розслідувань. На жаль, рейтинги досі залишаються невисокими, оскільки довіра до суспільного мовлення лише починає зароджуватися серед ширшої української аудиторії.

Редакційну свободу НСТУ слід розглядати як величезний успіх, адже було ліквідовано промоцію місцевих політиків за рахунок бюджетних коштів. Втім, ця незалежність знаходиться під загрозою зовнішніх сил. Державні ограни досі неохоче ставляться до редакційної свободи місцевих філій суспільного мовника – підтвердженнями слугують як неналежне фінансування НСТУ, так  і спроби зв’язати НСТУ певними обов’язками, що стосуються висвітлення діяльності органів влади та членів парламенту.

Остання теза  підтверджується нещодавнім законопроектом №6681, поданим до парламенту лідером другої за розміром фракції у Верховній Раді. У цьому законопроекті депутат пропонує внести поправки до частини другої статті 8  Закону «Про Суспільне телебачення і радіомовлення України» і зобов’язати суспільне мовлення висвітлювати діяльність державних і місцевих органів влади.[22]  Ця пропозиція створює серйозну загрозу для редакційної свободи телеканалів і може суттєво завадити реформі.

Іншу схожу пропозицію було подано до парламенту в тексті законопроекту №7395, що пропонував надати народним депутатам право висвітлювати на суспільному мовленні свою депутатську діяльність (25 хвилин екранного часу  на висвітлення своєї діяльності для кожного депутата, обраного в одномандатному виборчому окрузі або закріпленого за певною областю).[23]  Після тиску громадянського суспільства, цей законопроект було відхилено у лютому 2018 і відкликано з парламенту його авторами.

Висновок

Створення суспільного мовлення в Україні – складний процес.  У той час як певних позитивних результатів уже досягнуто і процедуру перетворення розпочато,  деякі зміни усе ще потребують імплементації. Без таких змін, ризик залишитися з медіа, що слугуватиме інтересам можновладців, а не суспільства, зростає. На нашу думку, для забезпечення належного функціонування НСТУ у найближчому майбутньому слід втілити наступні важливі кроки:

  • «Укртелефільм» має бути приєднаним до НСТУ і стати його продакшн-центром або бути виключеним із тексту закону та реформи;
  • Необхідно внести поправки до колективної угоди НСТУ, щоб дозволити новому керівництву наймати працівників, ознайомлених із принципами НСТУ і готовими до впровадження цінностей суспільного мовника у процеси урядування і створення контенту;
  • Уряд має дотримуватись положень Закону «Про Суспільне телебачення і радіомовлення України» і забезпечити належне фінансування НСТУ у повному обсязі на 2018 рік і надалі;
  • Необхідно гарантувати НСТУ незалежність від зовнішніх рішень щодо власного фінансування, зокрема, шляхом внесення поправок до чинного законодавства, що б дозволяло телеканалам фінансуватись через перерозподіл збору за використання радіочастотного ресурсу;
  • Необхідно не допустити прийняття небезпечних законодавчих ініціатив, що підривають редакційну свободу НСТУ.

[1] http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/n0001001-15

[2] http://rpr.org.ua/wp-content/uploads/2016/09/RPR-Roadmap-of-Reforms-for-Ukraine.pdf

[3] http://ukraine.mom-rsf.org/

[4] http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=16671&lang=en 

[5] http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17377

[6] http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/485/97-вр  

[7] http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1227-18/

[8] http://stv.detector.media/reformuvannya/movlennya/valentin_scherbachov_zaklikav

[9] http://www.cg.gov.ua/index.php?id=261408&tp=0

[10]http://www.lviv.tv/vazhliva-novina/zvernennya-trudovogo-kolektivu

[11] http://1tv.com.ua/news/channel/97432

[12] https://suspilne.media/documents/80

[13] http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/322-08

[14] http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1227-18/

[15]https://cedem.org.ua/news/gromadskist-zaklykaye-parlament-dotrymatysya-obitsyanky/

[16] http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1801-19

[17] https://cedem.org.ua/news/verhovna-rada-vidhylyla-popravku-shhodo-dofinansuvannya-suspilnogo-movlennya/

[18] http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2246-19 

[19] http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1227-18/

[20] http://1tv.com.ua/news/channel/95826

[21] https://suspilne.media/documents/83

[22] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=62229

[23] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=63136

Ми надаємо безоплатні консультації із юридичних питань у сфері інформаційного та медійного права. Будемо раді поділитися з вами своїм досвідом.

Листи з інших питань не розглядаються.

Докладніше про консультації

 

Для того, щоб отримати інформацію, яка вас цікавить, зверніться до нас за допомогою гарячої лінії: