Аналіз

проекту Закону України «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації»

Аналіз підготовлено Інститутом Медіа Права

Проект Закону України «Про реформування державних і комунальних засобів масової інформації» був зареєстрований у Верховній Раді України 1 листопада 2010 року за номером 7313. Суб’єктом законодавчої ініціативи є Кабінет Міністрів України. Цей законопроект був розроблений Міністерством юстиції України за участі громадських організацій, зокрема, Інституту Медіа Права. 12 жовтня 2010 року Кабінет Міністрів України на своєму засіданні розглянув і схвалив зазначений документ.

Підстави розробки законопроекту та історія його створення

Законопроект № 7313 спрямований на проведення роздержавлення друкованих засобів масової інформації, заснованих органами державної влади, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування. У результаті процесу роздержавлення існуючі державні та комунальні ЗМІ повинні бути перетворені на підприємства приватної або колективної форми власності або ж набути статусу офіційних друкованих видань. Передбачається, що така реформа державної і комунальної преси дозволить подолати вплив органів влади на редакції друкованих ЗМІ, а відтак сприятиме демократизації засобів масової інформації та зростанню свободи слова у державі.

Разом із тим, необхідність проведення роздержавлення і, відповідно, прийняття належних нормативно-правових актів, випливає із ряду міжнародних зобов’язань України і прийнятих внутрішньодержавних рішень. У пояснювальній записці до законопроекту № 7313 відзначено, що Парламентська Асамблея Ради Європи закликала органи влади України розпочати роздержавлення друкованих засобів масової інформації, заснованих органами державної влади та місцевого самоврядування (підпункт 12.4 пункту 12 Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи «Про виконання обов’язків та зобов’язань Україною» від 5 жовтня 2005 року № 1466). У зв’язку з цим, Указом Президента України від 20 січня 2006 року № 39 «Про План заходів із виконання обов’язків та зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи» було передбачено підготовку відповідно до стандартів Ради Європи та подання в установленому порядку Кабінету Міністрів України законопроекту про обмеження впливу органів державної влади та органів місцевого самоврядування на друковані засоби масової інформації.

У своєму Посланні до Верховної Ради України від 9 лютого 2006 року Президент України Віктор Ющенко також наголосив на необхідності остаточного роздержавлення засобів масової інформації, яке має здійснюватися за спеціальною державною програмою (Доповідь Президента України «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2005 році»).

29 листопада 2006 року у Комітеті Верховної Ради України з питань свободи слова та інформації відбулися слухання на тему «Реформування державних та комунальних друкованих ЗМІ». За результатами цих слухань було вирішено утворити робочу групу для розробки відповідного законопроекту, а також ініціювати ряд заходів, що підготували б ґрунт для проведення роздержавлення.

Вищеназваний проект Закону України «Про реформування державних і комунальних засобів масової інформації» був розроблений і внесений Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України за номером 4003 ще 5 липня 2007 року. Однак у 2007 році цей законопроект був знятий з розгляду через дострокове припинення повноважень Верховної Ради України.

Основний зміст законопроекту

Законопроектом передбачається проведення роздержавлення у два етапи: перший (три роки) та другий (наступні чотири роки). На першому етапі відбуватиметься роздержавлення друкованих ЗМІ відповідно до затвердженого Кабінетом Міністрів України переліку, який має сформувати Держкомтелерадіо. До цього переліку увійдуть ті видання, редакції яких звернуться із відповідним клопотанням. Таким чином, на першому етапі відбудеться реформування порівняно невеликої кількості ЗМІ, які вже до цього готові. На їх прикладі можна буде проаналізувати ефективність розроблених процедур роздержавлення і, за необхідності, внести зміни до відповідних нормативно-правових актів. На другому етапі відбудеться реформування усіх інших державних та комунальних ЗМІ.

Роздержавлення засобу масової інформації може бути здійснене в один з чотирьох способів. Вибір шляху подальшої роботи залежить від того, у чиїй власності перебуває майно ЗМІ та від рішення його трудового колективу і засновника (співзасновника) – органу державної влади, іншого державного органу чи органу місцевого самоврядування.

Окрім того, випуск періодичного видання може бути припинений за рішенням засновників (співзасновників) друкованого ЗМІ та редакції у таких випадках: 

1) трудовий колектив редакції протягом трьох місяців не вніс пропозицію стосовно своєї участі у реформуванні;

2) приватизація майна редакції не відбулася.

Позитивні риси законопроекту про реформування

У цілому, законопроект є ґрунтовним і виваженим, його норми дозволяють вирішити ті практичні питання, які постануть перед редакціями за нових умов їхньої діяльності. Важливою позитивною рисою законопроекту є широке залучення трудового колективу редакції до прийняття рішень у процесі роздержавлення. Значною мірою саме працівники друкованого ЗМІ визначають шлях його подальшого існування.

У законопроекті детально урегульоване питання управління майном у процесі передачі його новому власнику. Управління майном здійснюють засновники (співзасновники) друкованих ЗМІ та засновники редакцій, тобто органи державної влади, інші державні органи або органи місцевого самоврядування. При цьому органам влади забороняється проводити операції, наслідком яких може стати відчуження майна редакції. Ця норма спрямована на збереження усього комплексу редакційного майна для того, щоб новоутворене підприємство продовжувало діяти як друкований ЗМІ.

Взагалі ідея «забезпечення функціонування друкованого засобу масової інформації, збереження його назви, цільового призначення та тематичної спрямованості» є однією з основних умов реформування державної і комунальної преси. Це обов’язкова вимога до нових власників ЗМІ, незалежно від того, у який спосіб було проведене роздержавлення. Якщо майно редакції було передане новоствореному підприємству безоплатно, то у разі порушення зазначеної вимоги воно зобов’язане повернути це майно до державної або комунальної власності для подальшої приватизації.

На забезпечення цілісності майна новоутвореного підприємства також спрямована норма про те, що у разі виходу з підприємства його засновника (учасника) частка майна, отримана ним під час реформування редакції, не підлягає видачі йому, а розподіляється між рештою учасників підприємства.

Окрім цього, збереження реформованих ЗМІ має бути досягнуте і за рахунок державної підтримки, яка передбачена у таких формах:

1) встановлення для редакцій пільгових умов надання в оренду приміщень, що перебувають у державній або комунальній власності;

2) адресна підтримка реформованих друкованих ЗМІ місцевої сфери розповсюдження;

3) надання редакціям реформованих друкованих ЗМІ місцевої сфери розповсюдження пріоритетного права на укладення договорів на висвітлення діяльності місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування (таку форму підтримки не можна віднести до переваг проекту, про що йтиметься далі).

Також для редакцій, на балансі яких перебували приміщення, передбачене подальше користування приміщеннями на тих же умовах, що й до початку реформування.

Нематеріальна підтримка працівників роздержавлених ЗМІ полягатиме у підвищенні їх кваліфікації, що буде забезпечуватися під час першого етапу реформування.

Ще однією позитивною рисою законопроекту є чіткість строків, протягом яких учасники процесу роздержавлення повинні вчинити певні дії (погасити заборгованість, прийняти відповідні рішення, опублікувати їх та ін.). Окремі положення також передбачають, яким чином продовжується процес реформування, якщо учасник не виконав покладених на нього зобов’язань у строк. Це дасть змогу провести роздержавлення без затримок на окремих його стадіях.

Недоліки законопроекту про реформування

Віддаючи належне усім позитивним рисам законопроекту, слід зауважити також ряд недоліків, що містяться в ньому. Вони здебільшого не є концептуальними і можуть бути усунені при доопрацюванні проекту без зміни його основних засад.

Так, у частині 2 статті 3 законопроекту передбачено, що протягом чотирьох місяців з дня набрання чинності відповідним законом засновники (співзасновники) друкованого засобу масової інформації та редакції зобов’язані погасити борги з обов’язкових платежів, ліквідувати заборгованість із заробітної плати та виконати інші фінансові зобов’язання відповідно до законодавства. Водночас, не сказано, що станеться, якщо одне або декілька з цих зобов’язань не буде виконане. Не передбачені також санкції за порушення цього припису або ж стимули для його виконання.

Більше того з юридичної точки зору виникає питання чи повинні в принципі нести відповідальність засновники за виникнення заборгованості перед працівниками? Як правило відповідальність (та власне обов‘язок погасити заборгованість несе саме підприємство (редакція), а не засновник ЗМІ чи засновник редакції (які можуть бути різними особами). З іншого боку, якщо видання є державними, то можна погодитися, що на державу може бути покладена відповідальність за економічні результати діяльності створеного нею підприємства.

Принцип залучення усіх зацікавлених суб’єктів до процесу реформування не був дотриманий у процедурі перетворення державного (комунального) ЗМІ на офіційне друковане видання. Частиною 1 статті 8 законопроекту передбачається, що таке перетворення здійснюється за рішенням їх засновників (співзасновників). Цією статтею не передбачається участь трудового колективу редакції у прийнятті відповідного рішення. Таким чином, виникає суперечність із нормою частини 1 статті 4 проекту, за якою рішення про реформування друкованого ЗМІ (очевидно, у будь-який спосіб) приймається за участю трудового колективу редакції.

Державний контроль за тим, щоб друковане видання продовжувало існувати із незмінною назвою і тематичною спрямованістю є цілком виправданим протягом перших років існування новоутвореного ЗМІ. Суб’єкт господарювання отримує майно редакції на пільгових умовах, а тому держава може вимагати, щоб розпорядження майном велося з певними обмеженнями. Але слід враховувати, що з часом реформований ЗМІ набуде власне майно і стане повністю самостійним підприємством, яке має право діяти за принципом свободи підприємницької діяльності. Тому заборона змінювати назву і тематику періодичного видання повинна мати строковий характер. За тим же принципом право користування приміщеннями на пільгових умовах також повинно бути обмеженим у часі.

Відповідно до частини 6 статті 9 законопроекту, у разі припинення після реформування випуску друкованого засобу масової інформації або зміни його назви, цільового призначення та тематичної спрямованості підприємство повертає майно, отримане ним безоплатно, до державної або комунальної власності. Така санкція – повернення одразу всього отриманого майна – видається невиправдано різкою, особливо зважаючи на те, що зміна тематичної спрямованості видання може мати різний ступінь. Не визначено також, що слід розуміти під «припиненням друкованого ЗМІ». Можливо це його формальне припинення в розумінні статті 18 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні»? Якщо ж йдеться про фактичну відсутність виданих газет чи журналів, то протягом якого строку – тижня, місяця, року? Варто уточнити у тексті законопроекту поняття «зміна цільового призначення та тематичної спрямованості» та «припинення випуску». Крім того, доцільно було б передбачити, що вимозі повернути майно повинно передувати попередження з боку контролюючого органу.

На нашу думку є невдалою така форма підтримки реформованих місцевих друкованих ЗМІ як надання їх редакціям пріоритетного права на укладення договорів (угод) на висвітлення діяльності місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування. В цілому укладання таких угод порушує рівність різних друкованих ЗМІ у праві доступу до інформації про діяльність органів влади. Тому доцільно вилучати норми щодо таких договорів із чинного законодавства і не включати їх до законопроектів. Щонайменше потрібно обмежити в часі дію таких норм кількома роками перехідного періоду.

Ще одне формулювання законопроекту потребує вдосконалення: у частині 2 статті 4 зазначено, що трудовий колектив редакції приймає рішення про участь у реформуванні друкованого ЗМІ та редакції «протягом трьох місяців з дня набрання чинності цим Законом». Від закінчення цього тримісячного періоду відраховуються й інші встановлені проектом строки. Проблема полягає у наступному: норми статті 4 мають загальний характер і поширюються на всі ЗМІ, тобто і на ті, що будуть реформовані у першу чергу, і на ті, що реформуватимуться на другому етапі – через три роки після перших. Строк для прийняття рішення повинен був би відраховуватися від певного моменту «початку реформування», який є різним для двох етапів роздержавлення.

Слід також зауважити, що 2 червня 2010 року (тобто за 5 місяців до реєстрації законопроекту № 7313) у Верховній Раді України був зареєстрований Проект Закону України «Про реформу державної та комунальної преси» № 6468. Ініціатор цього законопроекту – народний депутат Степан Курпіль.

Проект № 6468 в багатьох аспектах поступається за досконалістю законопроекту, поданому Кабінетом Міністрів України. Зокрема, в урядовому проекті детальніше урегульований процес роздержавлення друкованих ЗМІ, юридично коректніше вирішені питання передачі майна та зміни складу засновників підприємства. Водночас, варто приділити увагу висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України стосовно законопроекту № 6468, адже деякі зауваження цього управління актуальні і для законопроекту № 7313. Так, у висновку відзначено, що «трудовий колектив не є суб’єктом цивільних відносин, до нього не можуть переходити права та обов’язки співзасновників (учасників) юридичної особи. Зазначені права та обов’язки мають переходити або до конкретних фізичних осіб – членів трудового колективу або до господарського товариства, утвореного фізичними особами – членами цього колективу». Тому у законопроекті № 7313 слід більш коректно застосовувати поняття «трудовий колектив».

У той же час законопроект, запропонований Степаном Курпілем, містить окрему норму щодо надання державою підтримки журналістам реформованих ЗМІ. Вона полягає у збереженні пенсії державного службовця журналістам пенсійного віку, які мають великий стаж роботи у державних у комунальних ЗМІ. На наш погляд, такий вид соціальної підтримки журналістів є доцільним. У законопроекті № 7313 аналогічних положень немає, однак варто було б додати їх. При цьому слід врахувати зауваження Головного науково-експертного управління щодо коректності формулювання такої норми.

Слід підкреслити, що урядовий законопроект № 7313 та проект Степана Курпіля № 6468 є альтернативними, тобто Верховна Рада України прийме лише один з них як закон. На нашу думку, на підтримку заслуговує законопроект, поданий Кабінетом Міністрів України, адже в цілому він значно досконаліший, ніж законопроект № 6468. До того ж, практика законотворення в Україні доводить, що урядові законопроекти мають більше шансів бути підтриманими Верховною Радою України, аніж ті, що запропоновані народними депутатами.