Витяг із Доступ до публічної інформації: посібник із застосування «трискладового тесту» / Роман Головенко, Дмитро Котляр, Дар`я Слизьконіс; за заг. ред. Д. М. Котляра. – К.: ЦПСА, 2014. – 152 с. ISBN 978-617- 7031-27- 6

Третім, і останнім, етапом застосування «трискладового тесту» є перевірка на суспільний інтерес –встановлення того, чи дійсно шкода, яка може бути завдана захищеному інтересу, переважає суспільний інтерес.

Суспільний інтерес – гнучке поняття, яке змінюється з часом і залежно від обставин конкретної справи. Суспільний інтерес можна визначити як те, що дає користь суспільству. При цьому те, що лише цікавить або розважає суспільство, є сенсаційним, не становить суспільний інтерес (наприклад, подробиці особистого життя політика чи іншого публічного діяча, які не стосуються публічних функцій чи публічної ролі особи).

Поняття суспільного інтересу частково розкривається в статті 29 Закону України «Про інформацію», у якій міститься перелік інформації, яка становить предмет суспільного інтересу, і, таким чином, є суспільно необхідною. Цей перелік не є вичерпним і включає інформацію, яка:

• свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України;
• забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов`язків;
• свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб.

У цій же статті Закону «Про інформацію» встановлюється, що інформація з обмеженим доступом може бути поширена, якщо вона є суспільно необхідною, тобто інформацією, що є предметом суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну шкоду від поширення. Це, по суті, перефразована третя вимога «трискладового тесту».

Деякі з наведених в Законі «Про інформацію» «суспільних інтересів» збігаються або схожі з тими, що містяться в пункті 1 частини другої статті 6 ЗДПІ, тобто із захищеними інтересами у цілях застосування «трискладового тесту». Це пояснюється тим, що в обох випадках йдеться про суспільні інтереси, які можуть вимагати або розкриття інформації, або обмеження доступу до неї. Під час перевірки на суспільний інтерес, по суті, проводиться збалансування (зважування) двох інтересів – інтересу обмеження доступу та інтересу розкриття інформації. При цьому належить встановити, який інтерес переважає, а саме – який інтерес за конкретних обставин розгляду запиту найкраще відповідає суспільним інтересам, який інтерес є пріоритетним.

Це складне завдання, оскільки передбачає оцінювання вагомості різних обставин, специфіки конкретної ситуації і вирішення конфлікту між двома чи більше інтересами (правами). Неможливо чітко наперед визначити, у яких випадках можна обмежити доступ, у яких – ні. Збалансування здійснюється в момент розгляду запиту з урахуванням конкретних обставин. При цьому пріоритетом є розкриття інформації: у випадку сумніву або рівності двох інтересів перевагу слід надати розкриттю інформації.

Можна навести такий невичерпний перелік можливих суспільних інтересів у доступі до інформації:

1) Сприяння дискусії з питань, що хвилюють суспільство чи його частину, необхідність роз`яснення питань, які важливі для актуальної суспільної дискусії (право громадськості мати «повну картину» з певного дискусійного питання).

2) З`ясування та розуміння причин, які лежать в основі рішень, які приймає державний орган, орган місцевого самоврядування, його службова чи посадова особа.

3) Посилення підзвітності і підконтрольності влади суспільству загалом, у тому числі шляхом забезпечення прозорості процесу підготовки і прийняття владних рішень.

4) Дієвий контроль за надходженням та витрачанням публічних коштів (коштів державного та місцевих бюджетів, коштів державних та комунальних підприємств), розпорядженням державним або комунальним майном.

5) Запобігання розтраті, привласненню публічних коштів і майна, запобігання незаконному особистому збагаченню публічних службовців.

6) Захист навколишнього середовища, виявлення завданої або можливої шкоди екології, обізнаність про дійсний стан довкілля та чинники, які на нього впливають.

7) Виявлення ризиків для здоров`я людей, для громадської безпеки і порядку, запобігання їм та їх наслідкам.

8) Виявлення шкідливих для людини наслідків діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб.

9) Інформування про діяльність органів публічної влади (державних органів, органів місцевого самоврядування), про їхні внутрішні правила, організацію роботи тощо.

10) Інформування про діяльність та поведінку публічних осіб, тобто осіб, які обіймають посади публічної служби та / або користуються публічними ресурсами, а також, у ширшому значенні, осіб, які відіграють певну роль у громадському житті – в політиці, економіці, мистецтві, соціальній сфері, спорті чи у будь-якій іншій сфері.

11) Викриття недоліків у діяльності органів публічної влади, їхніх працівників.

12) Сприяння виявленню порушень прав людини, зловживання владою, корупційних правопорушень, неетичної поведінки публічних службовців, невиконання (чи неналежного, недбалого виконання) ними своїх обов`язків, дискримінації за будь-якою ознакою, несправедливості у будь-якій формі.

13) Забезпечення справедливого розгляду справ в адміністративному чи судовому порядку.

14) Сприяння інноваціям, науковим дослідженням.

15) Сприяння економічному розвитку, підприємницькій діяльності, інвестиціям.

16) Виявлення загрози державному суверенітету, територіальній цілісності України.

17) Забезпечення реалізації прав, свобод чи обов`язків фізичної або юридичної особи, навіть якщо йдеться про одну особу.

18) Виявлення можливого введення громадськості в оману.

19) Захист прав особи, зокрема, спростування негативних відомостей про неї, обвинувачень у порушеннях тощо.

До категорій інформації суспільного інтересу можна також віднести ту інформацію, яка відповідно до Закону «Про доступ до публічної інформації» підлягає обов`язковому оприлюдненню в ініціативному порядку (тобто за власною ініціативою розпорядника, не чекаючи запиту). Відповідно до статті 15 ЗДПІ такими категоріями інформації є:

1) інформація про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси розпорядника (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо);

2) нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти нормативно-правових актів державних органів, проекти актів (як нормативних, так і індивідуально-правових) органів місцевого самоврядування, інформація про нормативно-правові засади діяльності;

3) перелік та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення;

4) порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень розпорядників інформації, дій чи бездіяльності;

5) інформація про систему обліку, види інформації, яку зберігає розпорядник;

6) інформація про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації;

7) плани проведення та порядок денний відкритих засідань органу влади;

8) розташування місць, де надаються необхідні запитувачам форми і бланки установи;

9) загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового розпорядку;

10) звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію;

11) інформація про діяльність суб`єктів владних повноважень, а саме:

• їхні місцезнаходження, поштову адресу, номери засобів зв`язку, адреси офіційного веб-сайту та електронної пошти; џ прізвище, ім`я та по батькові, службові номери засобів зв`язку, адреси електронної пошти керівника органу та його заступників, а також керівників структурних та регіональних підрозділів, основні функції структурних та регіональних підрозділів, крім випадків, коли ці відомості належать до інформації з обмеженим доступом;
• розклад роботи та графік прийому громадян;
• вакансії, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад;
• перелік та умови надання послуг, форми і зразки документів, необхідних для надання послуг, правила їх оформлення;
• перелік і службові номери засобів зв`язку підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, та їх керівників, крім підприємств, установ та організацій, створених з метою конспірації, оперативно-розшукової або контррозвідувальної діяльності; џ порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень суб`єктів владних повноважень, їх дій чи бездіяльності;
• систему обліку, види інформації, якою володіє суб`єкт владних повноважень;

12) інша інформація про діяльність суб`єктів владних повноважень, порядок обов`язкового оприлюднення якої встановлений законом. Обов`язок оприлюднення певної інформації може бути передбачений і іншими законами, що, відповідно, означає, що така інформація теж становить суспільний інтерес. Наприклад, у ст. 12 Закону «Про засади запобігання і протидії корупції» (із змінами, внесеними Законом №1170-VII від 27.03.2014) передбачено оприлюднення на офіційних веб-сайтах (а в разі їх відсутності – друкованих виданнях) відомостей з декларацій про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру певних посадових осіб.

Інший приклад інформації суспільного інтересу, яку закон зобов`язує оприлюднювати – інформація про закупівлі, яка підлягає оприлюдненню відповідно до Закону «Про здійснення державних закупівель» (стаття 10 Закону № 1197-VII від 10.04.2014), а також Господарського кодексу України (статті 75, 77 – 79) щодо оприлюднення інформації про закупівлі державних і комунальних підприємств, господарських товариств з державною часткою більше 50%.

Отже, інформація, яка підлягає обов`язковому оприлюдненню відповідно до закону, також автоматично визнається такою, що становить суспільний інтерес.

Важливо, що крім перелічених вище та інших можливих суспільних інтересів, загальним суспільним інтересом, що присутній у випадку будь-якого запиту інформації, є інтерес максимальної відкритості інформації, якою володіють розпорядники. Як зазначалося, прозорість діяльності органів влади та доступ до інформації є важливими складовими демократичної держави, її підзвітності та реалізації прав і свободи осіб. Суспільний інтерес полягає також у забезпеченні справедливості щодо однієї особи, у забезпеченні реалізації її права, у тому числі стосовно доступу інформації про себе або інформації, яка є корисна лише запитувачу.

Відповідно, за відсутності інших суспільних інтересів, слід зважувати можливу істотну шкоду захищеним правомірним інтересам із цим загальним інтересом відкритості. Таким чином, будь-який запит інформації передбачає наявність суспільного інтересу в наданні доступу – або спеціальний суспільний інтерес у доступі до конкретних відомостей, або загальний суспільний інтерес у прозорості та реалізації права особи на доступ до інформації.

При проведенні збалансування двох інтересів, що конфліктують, і вирішенні того, чи переважає шкода захищеному інтересу суспільний інтерес в розкритті інформації, слід враховувати низку настанов, які допоможуть обрати правильне вирішення і баланс між конкуруючими інтересами.

Окремі правила «зважування» істотної шкоди правомірному інтересу із суспільним інтересом в доступі

1) Чим менша ймовірність завдання шкоди, тим більша перевага надається розкриттю інформації.

2) Чим серйозніші інтереси, істотна шкода яким може бути завдана, тим більша перевага надається відмові в доступі до інформації (найсерйознішими є, наприклад, інтереси захисту життя та здоров`я людини, захист інтересів дитини, прав недієздатних осіб, шукачів притулку або інших осіб, які потребують особливого захисту, чи нерозголошення вразливої інформації про фізичну особу).

3) Подання запиту журналістом, представником громадської організації, громадським активістом є додатковим аргументом на користь переваги суспільного інтересу в розкритті.

4) Якщо частина інформації/документів з питань, яких стосується запит, вже публічно доступні, це є доводом на користь переваги суспільного інтересу в розкритті.

5) Якщо запит стосується питання, яке є об`єктом гострої суспільної дискусії у момент запиту (стосується актуальної дискусії, яка ведеться, наприклад, в засобах масової інформації, парламенті чи місцевій раді), то це є доводом на користь переваги суспільного інтересу в розкритті.

6) Чим більше часу пройшло з моменту створення документа, тим меншою – у більшості випадків – є потенційна шкода в розголошенні і, відповідно, тим більша перевага надається розкриттю інформації.

7) Чим більшої кількості осіб (фізичних чи юридичних) стосується запитувана інформація (наприклад, може бути корисною для них або запобігти завданню їм шкоди), тим більша перевага надається розкриттю інформації.

8) Якщо інформація стосується публічного діяча, то це додатковий довід на користь розкриття інформації; така інформація може бути обмежена в доступі лише через серйозні обставини та високу ймовірність завдання істотної шкоди. Публічними діячами є особи, які обіймають посади публічної служби (посади в державних органах, органах місцевого самоврядування) або користуються державними ресурсами, а також усі ті, хто відіграє певну роль у суспільному житті (у галузі політики, економіки, мистецтва, соціальній сфері, спорті чи в будь-якій іншій галузі). Чим вищою є посада публічної служби, яку займає особа, тим меншою є можливість обмеження доступу до інформації про неї. Особливо вузькі можливості для обмеження доступу застосовуються до політиків (керівників політичних партій, членів парламенту, членів Кабінету Міністрів тощо).

9) Лише дуже серйозні доводи на користь суспільного інтересу в розголошенні інформації можуть переважити можливу шкоду інтересам захисту права на невтручання в особисте життя та захисту персональних даних, коли йдеться про так звані вразливі персональні дані (дані про расове або етнічне походження, політичні, релігійні або світоглядні переконання, членство в політичних партіях та професійних спілках, засудження до кримінального покарання, а також дані, що стосуються здоров`я, статевого життя, біометричних або генетичних даних).

10) Обмеження доступу повинно бути пропорційним (ненадмірним) стосовно правомірного інтересу, який захищається, – тобто обмеження не повинно йти далі, ніж це мінімально необхідно для захисту зазначеного інтересу.

Відповідно, «трискладовий тест» застосовується до різних частин запитуваної інформації (документа) – якщо істотна шкода правомірному інтересу переважає суспільний інтерес стосовно лише частини документа (частини запитуваної інформації), то решта документа повинна бути надана на запит. Іншими словами – інформація може бути обмежена в доступі лише в тій частині, яка пройшла «трискладовий тест».

11) У разі рівної ваги доводів на користь обмеження доступу і доводів на користь розкриття інформація, перевага надається розкриттю з огляду на презумпцію відкритості публічної інформації.