Аналітичний звіт Інституту Медіа Права

Неконкурентні переваги державних і комунальних

друкованих засобів масової інформації

Звіт підготували: Алі Сафаров, Тарас Шевченко 

Завантажити:

у форматі .doc

у форматі .pdf

Відповідно до статті 42 Конституції України держава забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності. Не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція. Види і межі монополії визначаються законом.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції» передбачається, що економічна конкуренція (конкуренція) – це «змагання між суб’єктами господарювання з метою здобуття завдяки власним досягненням переваг над іншими суб’єктами господарювання, внаслідок чого споживачі, суб’єкти господарювання мають можливість вибирати між кількома продавцями, покупцями, а окремий суб’єкт господарювання не може визначати умови обороту товарів на ринку». При цьому статтею 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції» передбачається, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю не повинні створювати умов, які б обмежували економічну конкуренцію:

«Стаття 15. Антиконкурентні дії органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю

1. Антиконкурентними діями органів влади,  органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю (колегіального органу чи посадової особи), які призвели або можуть призвести  до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.

2. Антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, зокрема, визнаються:

…

надання окремим суб’єктам господарювання або групам суб’єктів господарювання пільг чи інших переваг, які ставлять їх у привілейоване становище стосовно конкурентів, що призводить або може призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції;

дія, внаслідок якої окремим суб’єктам господарювання або групам суб’єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами;»

Відповідно до статті 10 Закону України «Про державну підтримку засобів масової інформації і соціальний захист журналістів» в Україні в інформаційній сфері функціонують суб‘єкти всіх форм власності. Засоби масової інформації та підприємства різних форм власності, які забезпечують інформаційну діяльність, є рівноправними. Однак фактично рівноправності між державними і комунальними з одного боку, і всіма решта з іншого боку засобами масової інформації немає. Та сама стаття 10 Закону України «Про державну підтримку засобів масової інформації і соціальний захист журналістів» визначає:

«Економічною основою та гарантом спрямування інформаційної діяльності на сприяння розвитку суспільства і держави, захисту національних інтересів України,  розв’язанню соціально-економічних проблем, духовно-культурному збагаченню народу є державна і комунальна власність.»

Таким чином, на законодавчому рівні визначений особливий стан державної та комунальної преси, для забезпечення якого передбачені особливі юридичні норми. Незважаючи на декларування рівноправності між засобами масової інформації будь-якої форми власності державні і комунальні засоби масової інформації мають помітні переваги.

 

ПЕРЕВАГИ ЕКОНОМІЧНОГО ХАРАКТЕРУ

Стаття 6 Закону України «Про державну підтримку засобів масової інформації і соціальний захист журналістів» передбачає пільги для державних і комунальних засобів масової інформації з оплати оренди приміщення, в яких розміщено редакції цих видань:

«Державні та комунальні телерадіоорганізації, редакції державних і комунальних періодичних видань та періодичних видань, заснованих об’єднаннями громадян, державними науково-дослідними установами, навчальними закладами, трудовими і журналістськими колективами, підприємства зв’язку, що їх розповсюджують, користуються орендою та послугами поштового, телеграфного і телефонного зв’язку в порядку та за тарифами, встановленими для бюджетних організацій.»

Закон України «Про оренду державного і комунального майна» у частині другій статті 19 передбачає:

«2. Методика розрахунку, пропорції розподілу між відповідним бюджетом, орендодавцем і балансоутримувачем та порядок використання орендної плати визначаються: Кабінетом Міністрів України – для об’єктів, що перебувають у державній власності; органами, уповноваженими Верховною Радою Автономної Республіки Крим, – для об’єктів, що належать Автономній Республіці Крим; органами місцевого самоврядування – для об’єктів, що перебувають у комунальній власності.»

Відповідно до пункту 10 Постанови Кабінету Міністрів № 786 від 4 жовтня 1995 р. «Про Методику розрахунку і порядок використання плати за оренду державного майна», яка власне і визначає розмір орендної плати, розмір річної орендної плати для редакцій державних і комунальних друкованих видань дорівнює 1 грн.:

«10. Розмір річної орендної плати за оренду  нерухомого майна бюджетними організаціями, які утримуються за рахунок державного бюджету, державними та комунальними телерадіоорганізаціями, редакціями державних і комунальних періодичних видань та періодичних видань, заснованих об‘єднаннями громадян, державними науково-дослідними установами, навчальними закладами, трудовими і журналістськими колективами, підприємствами зв’язку, що їх розповсюджують, Товариством Червоного Хреста України та  його місцевими організаціями, асоціаціями органів місцевого самоврядування  із всеукраїнським статусом, а також інвалідами з метою використання під гаражі для спеціальних засобів пересування становить 1 гривню.»

Необхідно зауважити, що у структурі будь-якого господарюючого суб’єкта орендна плата за використання об’єктів нерухомості становить дуже вагому частину витрат. Ці витрати впливають на собівартість видання, вартість рекламної площі тощо. Тобто, державні та комунальні ЗМІ маючи нижчу собівартість виробництва через меншу ціну за оренду, можуть встановлювати меншу ціну передплати або меншу вартість рекламної площі, що є порушенням вільної конкуренції.

Також друковані засоби масової інформації державної та комунальної форми власності фінансуються, повністю або частково, з державного бюджету України або відповідних місцевих бюджетів. Статтею 8 Закону України «Про державну підтримку засобів масової інформації і соціальний захист журналістів» передбачається обов’язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування утримувати фінансово створені ними друковані засоби масової інформації:

«Стаття 8. Інші форми підтримки районних, міських та міськрайонних газет, районного, міського, міськрайонного телерадіомовлення

Органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації відповідно до законодавства забезпечують:

повне виконання власних фінансових зобов’язань як засновників (співзасновників) засобів масової інформації перед їх редакціями (юридичними особами);

проведення заходів, спрямованих на повне виконання фінансових зобов’язань іншими засновниками (співзасновниками) районних, міських та міськрайонних засобів масової інформації.

Невиконання фінансових зобов’язань будь-ким із засновників (співзасновників) є підставою для судового розгляду.

За будь-яких умов структурної перебудови економіки та в процесі приватизації приміщення і майно друкарень, телерадіообладнання, інша матеріально-технічна база районних, міських та міськрайонних газет і телерадіоорганізацій, діючих інформаційно-виробничих комплексів (центрів) використовуються виключно за прямим призначенням. Перепрофілювання цих об’єктів інформаційної діяльності забороняється.»

Відповідно до Додатку № 3 «Розподіл видатків Державного бюджету України на 2010 рік» Закону України «Про державний бюджет України на 2010 рік» фінансова підтримка видання друкованих видань, засновником яких є Верховна Рада України – газети «Голос України» та журналу «Віче», складає 13 048 000,00 грн. Фінансова підтримка видання інформаційного бюлетеня «Офіційний вісник Президента України» складає 1 772 000,00 грн. Фінансова підтримка друкованого видання Кабінету Міністрів України – видання «Урядовий кур’єр», складає 9 567 800,00 грн. Фінансова підтримка видання Міністерства економіки України – журналу «Економіка України», складає 1 116 900,00 грн. На забезпечення видання інформаційного бюлетеня “Вісник державних закупівель” та створення і забезпечення функціонування веб-порталу з питань державних закупівель виділено 2 662 400,00 грн. На фінансову підтримку преси, що перебуває у сфері управління Державного комітету з питань телебачення та радіомовлення, передбачено 320 000 грн.

Додатково до прямої фінансової підтримки засобів масової інформації державної і комунальної форми власності законодавство України передбачає оплату з державного або місцевого бюджету розповсюдження інформації про діяльність органів державної влади або місцевого самоврядування. Стаття 5 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» передбачає:

«Стаття 5. Порядок фінансування засобів масової інформації по висвітленню діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування

Порядок фінансування засобів масової інформації по висвітленню діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, засновниками чи співзасновниками яких є ці органи, визначається в договорах між органами державної влади та органами місцевого самоврядування і редакціями засобів масової інформації, а також у статутах редакцій цих  засобів масової інформації.

Недержавні засоби масової інформації висвітлюють діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування на умовах, передбачених в укладеній між цими органами і редакціями засобів масової інформації угоді. Якщо така угода не укладена, то редакція недержавного засобу масової інформації має право самостійно, відповідно до законодавства України, висвітлювати діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, визначаючи у своєму статуті джерела фінансування витрат на це висвітлення.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах коштів, передбачених у державному або місцевих бюджетах на висвітлення їх діяльності, формують замовлення засобам масової інформації на:

створення спеціальних звітів і репортажів про важливі події, що відбуваються в державі, про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

проведення прямих теле- і радіотрансляцій про їх діяльність;

організацію систематичних  (проблемних,  тематичних)  теле- і радіопередач та сторінок (рубрик) у друкованих засобах масової інформації;

створення та поширення інформації, авторських матеріалів про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування роз’яснювального  характеру;

запис і зберігання відео- і аудіоматеріалів про висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Видатки на  фінансування засобів масової інформації  щодо висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування передбачаються у Державному бюджеті України та в місцевих бюджетах окремо.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування у своїх кошторисах зобов’язані передбачати витрати на висвітлення своєї діяльності засобами масової інформації.»

Необхідно зауважити, що певну інформацію про діяльність органів державної влади і органів місцевого самоврядування, а також іншу обов’язкову до розповсюдження інформацію законодавство України уповноважує публікувати виключно або переважно засоби масової інформації органів державної влади і органів місцевого самоврядування. При цьому публікація такої інформації здійснюється на оплатній основі.

Окрім вищезазначених заходів щодо фінансування державних і комунальних засобів масової інформації законодавство України передбачає обов’язок органів державної влади і органів місцевого самоврядування брати на себе боргові зобов’язання друкованих видань, засновниками яких вони є, по орендних зобов’язаннях таких видань. Стаття 6 Закону України «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів» передбачає:

«За несплату редакцією державного або комунального друкованого засобу масової інформації орендної плати та плати за комунальні послуги відповідальність бере на себе орган  державної  влади  або місцевого самоврядування – засновник (співзасновник) цього засобу масової інформації, який може:

сплатити заборгованість самостійно чи спільно з іншими співзасновниками та редакцією;

передати відповідно до визначеного законодавством порядку приватизації у власність трудового колективу редакції за  його згодою займані нею приміщення, наявне обладнання і технічні засоби.» 

Також необхідно зазначити, що незалежно від результатів господарської діяльності, незалежно від рівня збитковості редакція державних або комунальних засобів масової інформації не може бути визнана банкрутом і ліквідована, на відміну від недержавних засобів масової інформації.

Щодо джерел фінансування державних і комунальних засобів масової інформації необхідно зауважити, що редакції цих друкованих видань не є органами державної влади або органами місцевого самоврядування (за винятком випадків, коли функції редакції виконує сам орган державної влади або місцевого самоврядування), а отже на редакції друкованих засобів масової інформації не розповсюджуються положення частини другої статті 19 Конституції України:

«Органи державної влади та  органи  місцевого  самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.»

Редакції друкованих засобів масової інформації, засновником яких є органи державної влади і органи місцевого самоврядування, мають всі права звичайних господарюючих суб’єктів, зокрема всі права, передбачені для недержавних засобів масової інформації. Інформація, розміщена у державних та комунальних засобах масової інформації це не лише висвітлення діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Державні і комунальні видання, хоча вони й фінансуються з державного або місцевого бюджету, так само мають право і реалізують площі для розміщення комерційної реклами приватних господарюючих суб’єктів. Державні і комунальні засоби масової інформації також можуть розповсюджувати програми передач телерадіоорганізацій будь-якої форми власності, статті, репортажі, іншу новинну інформацію звичайного характеру, не пов’язану з діяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування. Державні і комунальні засоби масової інформації розповсюджуються на оплатній основі за грошові кошти за передплатою або шляхом продажу через мережі розповсюдження – так само, як недержавні засоби масової інформації. Законодавство України жодним чином не обмежує джерела доходів друкованих засобів масової інформації, засновниками яких є органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Рекомендації щодо покращення ситуації:

Для того, щоб зрівняти умови здійснення економічної діяльності між державними і комунальними з одного боку, та недержавними засобами масової інформації з іншого боку, у законодавство України можуть бути внесені зміни, які б передбачали:

– враховуючи особливий економічний статус державних і комунальних засобів масової інформації – заборону для таких видань на розміщення комерційної реклами суб’єктів господарювання;

– встановлення для державних і комунальних засобів масової інформації статусу казених підприємств або аналогічного статусу, який би розглядав економічну діяльність таких видань саме як діяльність держави, а не як діяльність звичайних суб’єктів господарювання.

 

ПЕРЕВАГИ ІНФОРМАЦІЙНОГО ХАРАКТЕРУ

Законодавство України передбачає для друкованих засобів масової інформації, засновниками яких є органи державної влади або органи місцевого самоврядування, також переваги інформаційного характеру.

Стаття 21 Закону України «Про інформацію» визначає:

«Інформація державних органів та органів місцевого самоврядування доводиться до відома заінтересованих осіб шляхом:

опублікування її в офіційних друкованих виданнях, розміщення на офіційних сторінках відповідних органів влади у мережі Інтернет або поширення інформаційними службами відповідних державних органів і організацій;

опублікування її в друкованих засобах масової інформації  або публічного  оголошення через аудіо-  та  аудіовізуальні засоби масової інформації;

безпосереднього доведення її до заінтересованих осіб (усно, письмово чи іншими способами);

надання можливості ознайомлення з архівними матеріалами;

оголошення її під час публічних виступів посадових осіб.»

Статтею 2 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» визначено загальні засади отримання і розповсюдження інформації про діяльність органів державної влади і органів місцевого самоврядування засобами масової інформації – державних і комунальних, а також недержавних:

«Стаття 2. Загальні засади висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування засобами масової інформації

Засоби масової інформації України відповідно до законодавства України  мають право висвітлювати всі аспекти діяльності органів державної  влади  та  органів  місцевого  самоврядування. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов’язані надавати засобам масової інформації  повну  інформацію про свою діяльність через відповідні інформаційні служби органів державної влади та органів місцевого самоврядування, забезпечувати журналістам вільний доступ до неї, крім випадків, передбачених Законом України “Про державну таємницю”, не чинити на них будь-якого тиску і  не втручатися в їх виробничий процес.

Засоби масової інформації можуть проводити  власне  дослідження і аналіз діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, давати їй оцінку, коментувати.

Розрив чи змішування змісту офіційної інформації, що оприлюднюється, коментарями засобу масової інформації або журналістом не допускається.

Право висвітлення і коментування діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, подій державного життя в Україні гарантується Конституцією,  цим Законом, іншими законами України.»

При цьому відповідно до статті 20 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» висвітлення діяльності органів державної влади повинно відбуватись на підставі договорів із засобами масової інформації:

«Стаття 20. Висвітлення діяльності  органів державної влади друкованими засобами масової інформації

Діяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Верховного Суду України, Конституційного Суду України висвітлюється в друкованих засобах масової інформації загальнодержавної та зарубіжної сфери  розповсюдження  на  умовах, визначених у договорах між органами державної влади і редакціями цих друкованих засобів масової інформації.

У друкованих засобах масової інформації регіональної і місцевої (обласні, міські, районні) сфери розповсюдження оприлюднюються відомості про діяльність органів державної влади, що спеціально готує і надсилає їм державне інформаційне  агентство (ДІНАУ) за рахунок коштів, виділених у державному бюджеті на зазначені цілі.»

Стаття 22 того ж Закону передбачає, що нормативні акти органів влади та органів місцевого самоврядування можуть буди опубліковані або у державних і комунальних друкованих засобах масової інформації, або у недержавному засобі масової інформації за умови укладання з ним договору:

«Стаття 22. Опублікування офіційних документів органів державної влади та органів місцевого самоврядування

Закони України, постанови Верховної Ради України, укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, постанови Верховного Суду України та Конституційного Суду України, рішення органів місцевого самоврядування, інші нормативно-правові акти публікуються в офіційних виданнях (відомостях, бюлетенях, збірниках, інформаційних листках тощо) та друкованих засобах масової інформації відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Недержавні друковані засоби масової інформації мають право оприлюднювати офіційні документи органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до законодавства України і на засадах, передбачених укладеною угодою між цими органами та редакціями друкованих засобів масової інформації.»

Необхідно зазначити, що законодавство України не містить жодної норми щодо обов’язку органів державної влади, органів місцевого самоврядування укладати договори з недержавними засобами масової інформації на висвітлення власної діяльності. Натомість чинне законодавство України, зокрема стаття 6 Цивільного кодексу України, передбачає свободу укладання договору, у тому числі, якщо інше не обумовлено спеціально законодавством України, і органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Це створює умови, коли недержавним засобам масової інформації не надають інформацію про діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, мотивуючи таке ненадання відсутністю укладеного з засобом масової інформації договору, а також відмовляються укласти відповідний договір із засобом масової інформації. Наразі немає чітких статистичних даних щодо кількості і процентного співвідношення таких преференцій. Проте регіональні засоби масової інформації недержавної форми власності в непоодиноких випадках стикаються з наступними проблемами у доступі до інформації органів державної влади та органів місцевого самоврядування:

– відмова в акредитації журналістів засобів масової інформації недержавної форми власності на важливі заходи органів державної влади, органів місцевого самоврядування, з мотивацією про обмеження кількості наявних місць, які вже використані журналістами державних і комунальних засобів масової інформації;

– неповідомлення недержавних засобів масової інформації (як правило опозиційних) про важливі події, заходи органів державної влади, органів місцевого самоврядування з мотивацією (у разі запиту) про відсутність договору на розповсюдження інформації про діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування з таким засобом масової інформації;

– відмова посадових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування від зустрічі з журналістами недержавних засобів масової інформації із зазначенням, що всю інформацію про діяльність цих посадових осіб можна отримати із офіційних джерел – видань відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування. 

Обмеження розповсюдження інформації про діяльність органів державної влади міститься також в інших нормативно-правових актах. Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» у статтях 9, 12-14 передбачається обов’язок органів державної влади, органів місцевого самоврядування публікувати проекти регуляторних актів, а також здійснювати офіційну публікацію регуляторних актів. При цьому, такий обов’язок стосується засобів масової інформації відповідних органів державної влади або органів місцевого самоврядування. Зокрема статті 12-13 зазначеного Закону передбачають:

«Стаття 12. Офіційне оприлюднення регуляторних актів

Регуляторні акти, прийняті Верховною Радою України, Президентом України та Кабінетом Міністрів України, офіційно оприлюднюються відповідно до Конституції України  та інших законодавчих актів.

Регуляторні акти, прийняті Верховною Радою Автономної Республіки Крим, офіційно оприлюднюються у визначених нею друкованих засобах масової інформації не пізніш як у десятиденний строк з дня їх підписання Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Регуляторні акти, прийняті Національним банком України, Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення, іншими державними органами, центральними органами виконавчої влади, державними спеціалізованими установами та організаціями, некомерційними самоврядними організаціями, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов’язкового державного соціального страхування, а також їх посадовими особами, офіційно оприлюднюються  в  “Офіційному  віснику” та у газеті “Урядовий кур’єр” не пізніш як у десятиденний строк після  їх державної реєстрації або прийняття та підписання, у випадку, якщо ці регуляторні акти не підлягають державній реєстрації.

Регуляторні акти, прийняті Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої  влади, а також їх посадовими особами, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації, визначених Кабінетом Міністрів України, не пізніш як у десятиденний строк після їх державної реєстрації або прийняття та підписання, у випадку, якщо ці регуляторні акти не підлягають державній реєстрації.

Регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування,  офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності – у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Стаття 13. Способи оприлюднення документів, підготовлених у процесі здійснення регуляторної діяльності

План діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності – у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій,  проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації  розробника цього проекту, а у разі їх відсутності – у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту,  та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Звіт про відстеження результативності регуляторного акта оприлюднюється шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації регуляторного органу, який прийняв цей регуляторний акт, а у разі їх відсутності – у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці цього регуляторного органу в мережі Інтернет.

При визначенні регуляторними органами друкованих засобів масової інформації, в яких публікуються документи,  зазначені у частинах першій – третій цієї статті:

надається перевага офіційним друкованим засобам масової інформації;

…»

Указом Президента України від 10 червня 1997 року  N 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» передбачено, що публікація у недержавних засобах масової інформації нормативно-правових актів центральних органів державної влади можлива виключно після їх публікації в офіційних друкованих виданнях органів державної влади:

«1. Установити,  що закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п’ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях.

Офіційними друкованими виданнями є:

“Офіційний вісник України”;

газета “Урядовий кур’єр”.

Офіційними друкованими виданнями, в яких здійснюється офіційне оприлюднення законів та інших актів Верховної Ради України, є також газета “Голос України”, “Відомості Верховної Ради України”.  

Офіційним друкованим виданням, в якому здійснюється офіційне оприлюднення законів, актів Президента України, є також інформаційний бюлетень “Офіційний вісник Президента України” (далі – “Офіційний вісник Президента України”).

Акти Верховної Ради України, Президента України,  Кабінету Міністрів України можуть бути  в окремих випадках офіційно оприлюднені через телебачення і радіо.

2. Нормативно-правові акти можуть бути опубліковані в інших друкованих виданнях лише після їх офіційного оприлюднення відповідно до статті 1 цього Указу.

Нормативно-правові акти, опубліковані в інших друкованих виданнях, мають інформаційний характер і не можуть бути використані для офіційного застосування.

3. Громадяни, державні органи, підприємства, установи, організації під час здійснення своїх прав і обов’язків повинні застосовувати закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України і Кабінету Міністрів України, опубліковані в офіційних друкованих виданнях або одержані у встановленому порядку від органу, який їх видав.»

Окрім зазначених вище нормативних актів, що обмежують публікацію офіційної інформації, оприлюднення актів органів місцевого самоврядування також обмежується Постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2004 р. № 150 «Про офіційне оприлюднення регуляторних актів, прийнятих місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади та їх посадовими особами, і внесення змін до Порядку оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади». Цією Постановою зокрема передбачається:

«Установити, що регуляторні акти, прийняті Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими,  районними, районними у мм. Києві та Севастополі державними адміністраціями, а також територіальними органами центральних органів виконавчої влади в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі, районах, районах у мм. Києві та Севастополі та їх посадовими особами, офіційно оприлюднюються в офіційних друкованих виданнях або друкованих засобах масової інформації відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних, районних у мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій.» 

Окрім нормативно-правових актів, що видаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, існує велика кількість обов’язкової до розповсюдження інформації за різними нормативними актами в різних галузях діяльності. При цьому, такі публікації повинні відбуватися в офіційних друкованих виданнях навіть тоді, коли вони стосуються недержавних суб’єктів господарювання. Зокрема відповідно до статті 70 Закону України «Про банки і банківську діяльність» банківські установи, незалежно від форми власності, зобов’язані публікувати звіти про свою діяльність виключно у державних засобах масової інформації:

«Стаття 70. Публікація фінансового звіту

Банк зобов’язаний публікувати квартальні баланси, а також звіт про прибутки (збитки) в газеті “Урядовий кур’єр” чи “Голос України” протягом місяця, наступного за звітним кварталом.

Банк зобов’язаний публікувати річну фінансову звітність, підтверджену аудитором, не пізніше 1 червня наступного за звітним року в газеті “Урядовий кур’єр” чи “Голос України”.»

Відповідно до статей 40-41 Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок», інформація про емітента цінних паперів – загальна та спеціальна, – має бути опублікована в одному з офіційних друкованих видань Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України або Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку.

У спеціалізованих державних або комунальних засобах масової інформації відповідно до низки нормативних актів публікується інформація про припинення юридичної особи або фізичної особи-підприємця, про банкрутство, про тендери і державні закупівлі, публікуються виклики до суду у випадках, коли місцезнаходження учасника судового процесу невідомо, тощо.

Рекомендації щодо покращення ситуації:

Для забезпечення реального і максимально широкого доступу громадськості до інформації про діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також для забезпечення рівних можливостей приватних ЗМІ висвітлювати діяльність органів державної влади доцільно внести низку змін до законодавства України.

1. Ввести до законодавства України чітке і зрозуміле визначення «офіційний бюлетень» («офіційне видання»), яке б не мало статусу засобу масової інформації, не мало б права розповсюджувати звичайну новинну інформацію, комерційну рекламу, програму телепередач, кухарські рецепти тощо, і розповсюджувало б виключно інформацію органів державної влади, органів місцевого самоврядування. При цьому періодичність таких бюлетенів повинна збігатись з нормотворчою діяльністю відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування. У діяльності таких видань не повинна застосовуватись творча праця журналістів, інших творчих працівників.

2. Визначити, що обов’язкові повідомлення приватних суб’єктів (зокрема звітна інформація банківських установ, повідомлення суб‘єктів ринку цінних паперів тощо), а у окремих випадках і державних органів, здійснюється в уповноважених приватних друкованих засобах масової інформації. Встановити на рівні закону, який державний орган на конкурсних засадах визначатиме уповноважений приватний друкований ЗМІ, в якому публікуватиметься інформація (наприклад, уповноважити Національний Банк України щорічно визначити приватний ЗМІ, в якому публікуватимуться звіти банків).

3. Виключити норми щодо розповсюдження інформації про діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, публікації регуляторних актів і проектів регуляторних актів переважно у державних та комунальних засобах масової інформації.

4. Відмінити заборону для недержавних засобів масової інформації на публікацію нормативно-правових актів, у тому числі заборону на переклад таких нормативно-правових актів. Доцільно при цьому визначати, що текст цих документів є неофіційною публікацією, і у випадку виникнення сумнівів щодо достовірності такого тексту повинен бути звірений з текстом офіційної публікації.

5. Виключити з законодавства України згадування про укладання договорів, угод із недержавними засобами масової інформації для отримання інформації про діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

 

ПЕРЕВАГИ ПРАЦІВНИКІВ ДЕРЖАВНИХ І КОМУНАЛЬНИХ ЗМІ

Журналісти та інші працівники державних і комунальних друкованих засобів масової інформації також мають преференції порівняно з журналістами, іншими працівниками недержавних засобів масової інформації. Частиною третьою статті 12 Закону України «Про державну підтримку засобів масової інформації і соціальний захист журналістів» передбачається:

«Стаж роботи журналіста в державних та комунальних засобах масової інформації зараховується до стажу державної служби, а стаж державної служби зараховується до стажу роботи журналіста в державному або комунальному засобі масової інформації.»

Частинами четвертою-шостою статті 14 цього ж Закону передбачаються умови оплати працівників державних і комунальних засобів масової інформації:

«Журналісти державних та комунальних засобів масової інформації отримують надбавки, користуються пільгами, передбаченими для державних службовців відповідних категорій посад. 

Заробітна плата керівника редакції друкованого засобу масової інформації, керівника телерадіоорганізації не може бути нижчою від заробітної плати заступника керівника органу державної влади, який є засновником (співзасновником) цього засобу масової інформації. У випадках, коли засновником (співзасновником) засобу масової інформації є орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування, заробітна плата керівника редакції друкованого засобу масової інформації, керівника телерадіоорганізації не може бути нижчою від заробітної плати заступника керівника секретаріату (апарату) відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування. В разі відсутності посади заступника керівника секретаріату (апарату) відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування заробітна плата керівника редакції друкованого засобу масової інформації, керівника телерадіоорганізації не може бути нижчою від заробітної плати керівника секретаріату (апарату) органу державної влади, який є засновником (співзасновником) засобу масової інформації.

Прирівняння розміру заробітної плати журналіста державного або комунального засобу масової інформації до середньої заробітної плати працівника відповідної кваліфікації та посадового рівня органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, який є засновником (співзасновником) засобу масової інформації, здійснюється за методикою та в порядку, які визначаються Кабінетом Міністрів  України.» 

Частиною другою статті 16 цього ж Закону передбачаються додаткові пільги щодо пенсійного забезпечення працівників державних і комунальних засобів масової інформації:

«При нарахуванні пенсії журналісту державного або комунального засобу масової інформації застосовуються норми, методика та порядок нарахування пенсії державному службовцю.»

Окрім іншого, відповідно до частини другої статті 18 цього ж Закону працівники державних і комунальних засобів масової інформації мають додаткові пільги:

«Засновники (співзасновники) державних та комунальних  засобів масової інформації для виконання журналістами службових обов’язків забезпечують  за  свій  рахунок  їх  безплатний  проїзд міським та приміським транспортом (крім таксі).» 

Такі преференції створюють нерівне становище на ринку праці журналістів та інших творчих працівників засобів масової інформації. Враховуючи інші передбачені законодавством преференції для державних і комунальних засобів масової інформації, встановлення переваг для журналістів і творчих працівників таких засобів масової інформації робить їх підконтрольними державі, заважає неупередженому погляду на події і явища, що відбуваються у державі і суспільстві, підштовхують журналістів таких засобів масової інформації висвітлювати лише одну – державну, – точку зору на зазначені події і явища, сприяють приховуванню негативної інформації про діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. Творча праця журналістів та інших творчих працівників таких видань відбувається з порушенням принципу вільного і неупередженого висвітлення інформації. Фактично журналісти державних і комунальних засобів масової інформації, не бажаючи втратити передбачені законодавством пільги, вдаються до самоцензури при висвітленні тих чи інших аспектів діяльності органів державної влади або органів місцевого самоврядування.

Рекомендації щодо покращення ситуації:

Журналісти державних і комунальних засобів масової інформації є такими ж творчими працівниками, як і журналісти недержавних засобів масової інформації – тому для покращення ситуації, створення умов для об’єктивності у висвітленні інформації про події і явища, що відбуваються у суспільстві і державі, необхідно зрівняти у статусі журналістів державних і комунальних засобів масової інформації з одного боку та недержавних з іншого боку. При цьому у випадку, коли видання є офіційним бюлетенем, що друкує виключно офіційну інформацію органів державної влади, органів місцевого самоврядування, працівники такого видання є державними службовцями, проте не повинні мати статусу журналістів, враховуючи відсутність основної риси журналістської діяльності – самостійного пошуку інформації.