[ПЕРЕКЛАД ЦЕНТРУ ДЕМОКРАТІЇ ТА ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА]
П’ЯТА СЕКЦІЯ
СПРАВА «ЦЕНТР ДЕМОКРАТІЇ ТА ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА ПРОТИ УКРАЇНИ»
(Заява № 10090/16)
РІШЕННЯ
| Стаття 10 • Свобода отримувати і розповсюджувати інформацію • ГО відмовлено у наданні доступу до інформації про освіту та трудову діяльність, що містилася в автобіографіях політичних лідерів, які брали участь у парламентських виборах; • Переконливе пояснення ГО, які слідкують за дотриманням законів та прав, про необхідність перевіряти оскаржувану інформацію, подану кандидатами, у зв’язку з занепокоєнням щодо її достовірності • Запитувана інформація готова, доступна та задовольняє вимоги тесту на наявність суспільного інтересу • Розкриття оскаржуваних персональних даних, що не призводить до непередбаченого оприлюднення інформації про політиків • Відмова національних судів провести належне балансування, оцінюючи ступінь потенційного шкідливого впливу, якщо такий є, на приватність політиків |
СТРАСБУРГ
26 березня 2020 р.
Це рішення стане остаточним за обставин, викладених у п. 2 статті 44 Конвенції. Воно може підлягати редакційним виправленням
У СПРАВІ «ЦЕНТР ДЕМОКРАТІЇ ТА ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА ПРОТИ УКРАЇНИ»
Європейський суд з прав людини (П’ята секція), засідаючи Палатою, до складу якої увійшли:
Сіофра О’Лірі (SíofraO’Leary), Голова,
Габріеле Кучско-Штадльмайєр (GabrieleKucsko-Stadlmayer),
Ганна Юдківська,
Андре Потоцький (André Potocki),
Йонко Грозев (Yonko Grozev),
Лятіф Гусейнов (Lәtif Hüseynov),
Аня Сайберт-Фор (Anja Seibert-Fohr), судді,
і Клаудія Вестердьєк (Claudia Westerdiek), Секретар секції,
Після обговорення в нарадчій кімнаті 11 лютого 2020 р.,
Постановляє таке рішення, винесене того самого дня:
ПРОЦЕДУРА
- Справу порушено за заявою (№ 10090/16), поданою проти України до Суду 8 лютого 2016 р. українською ГО «Центр демократії і верховенства права» (далі – «організація-заявник») відповідно до статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі – «Конвенція»).
- Організацію-заявника представляла п. В. Володовська, адвокат, що здійснює свою діяльність у м. Київ. Уряд України (далі – «Уряд») був представлений його Уповноваженим – п. І. Ліщиною.
- Організація-заявник стверджувала, що влада відмовила їй у наданні доступу до інформації, необхідної для її діяльності з порушенням статті 10 Конвенції.
- 11 вересня 2018 року повідомлення про заяву було скероване до Уряду.
ФАКТИ
I. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Організація-заявник в українській ГО. Вона здійснює свою діяльність з 2005 року і, коли заява була подана, мала назву «Інститут Медіа Права» Її офіс розташований у Києві.
А. Передумови: вибори 2014 року
6. 26 жовтня 2014 року в Україні відбулися парламентські вибори. Вони були проведені після президентських виборів у травні 2014 року.
7. За законом, у рамках реєстрації для участі у виборах усі кандидати до ВРУ повинні були подати свої автобіографії до Центральної виборчої комісії («ЦВК»). Стисла інформація про всіх кандидатів, отримана з автобіографій, була згодом опублікована на веб-сайті ЦВК (див. пункт 38 нижче).
8. 8 листопада 2014 року ЦВК закінчила підрахунок голосів і оголосила, що партійні списки шести партій подолали прохідний бар’єр і будуть представлені у ВРУ.
9. З шести осіб, що зайняли перші позиції у списках, п’ять раніше займали державні посади:
(i) п. Ю. Бойко, народний депутат з 2007 до 2010 року, Міністр енергетики та Віце-прем’єр-міністр з 2010 до початку 2014 року. Він був першим у списку Опозиційного блоку;
(ii) мер Києва п. В. Кличко, який до обрання мером у червні 2014 року був народним депутатом і лідером парламентської фракції з 2012 року – у списку Блоку Петра Порошенка;
(iii) п. О. Ляшко, народний депутат з 2006 року та кандидат у президенти в 2014 році – у списку Радикальної партії;
(iv) п. Ю. Тимошенко, колишній прем’єр-міністр та кандидат на президентських виборах 2010 та 2014 років – у списку партії «Батьківщина»;
(v) на той час чинний Прем’єр-міністр України п. А. Яценюк, який до вступу на посаду Прем’єр-міністра в лютому 2014 року був народним депутатом і був кандидатом у президенти в 2010 році, а до цього – спікером Парламенту та Міністром закордонних справ – у списку «Народного фронту»;
10. Шостою була п. Г. Гопко, яка була першою у списку партії «Самопоміч» і ніколи раніше не займала жодної державної посади.
В. Інформаційний запит і відмова
11. 10 листопада 2014 року організація-заявник попросила Центральну виборчу комісію надіслати їй електронною поштою копії автобіографій шести вищезазначених осіб. Вона посилалася на Закон «Про доступ до публічної інформації» та Закон «Про вибори народних депутатів України», стверджуючи, що автобіографії є публічною інформацією. Організація-заявник не зазначала, як будуть використовуватися документи.
12. 17 листопада 2014 року ЦВК відмовилася надати копії. Натомість вона надала лише ту інформацію, яка вже була опублікована на веб-сайті ЦВК. У рішенні на чотирьох сторінках ЦВК навела такі підстави для відмови:
(i) ЦВК послалася на широке визначення конфіденційної інформації, що стосується приватного життя, яке міститься в рішенні Конституційного Суду 2012 року щодо поваги до приватного життя (див. пункти 46-48 нижче);
(ii) у Законі «Про вибори народних депутатів України» у переліку інформації про кандидатів для публікації на веб-сайті ЦВК (див. пункт 38 нижче) зазначено, яка інформація про кандидатів є публічною;
(iii) згідно із Законом «Про доступ до публічної інформації» (див. пункти 32 та 33 нижче) ЦВК могла використовувати надані їй персональні дані лише з тією метою, з якою вони були надані, і могла розкривати конфіденційну інформацію лише за згодою осіб,яких ця інформація стосувалася;
(iv) ЦВК не мала згоди кандидатів на розголошення будь-якої іншої інформації про них, що міститься у їхніх автобіографіях, зокрема такої, як: (а) трудова діяльність, (б) громадська робота, у тому числі на виборних посадах, (в) склад сім’ї, (г) адреса місця проживання та (ґ) номер телефону (див. пункт 37 нижче);
(v) інформаційний запит організації-заявника не встановив необхідності розкривати цю інформацію без згоди кандидатів з міркувань національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
С. Судове провадження
13. Організація-заявник оскаржила це рішення у Київському окружному адміністративному суді. Її аргументи викладено в пунктах 14-19 нижче.
14. Організація-заявник стверджувала, що автобіографії є публічною інформацією, яка підлягає розголошенню згідно із Законом «Про доступ до публічної інформації». Зокрема, вона спиралася на статтю 63 Закону «Про вибори народних депутатів України», який визначав усю інформацію, подану кандидатами в ЦВК як «відкриту» (див. пункт 38 нижче). Вона також стверджувала, що той факт, що не вся інформація, надана кандидатами до ЦВК, повинна бути опублікована на її веб-сайті, не означає, що вона не повинна розкриватися за запитом, як публічна інформація.
15. Законом «Про доступ до публічної інформації» та Законом «Про захист персональних даних» визначено, що інформація щодо виконання функцій державними службовцями не може бути визнана конфіденційною (див. пункти 31 і 40 нижче). Запитана інформація, що стосується освіти, трудової діяльності, громадської роботи та сім’ї відповідних осіб, мала вирішальне значення для оцінки рівня їхньої компетентності та потенційних конфліктів інтересів як народних депутатів, і тому підпадала під визначення інформації, яку Закон «Про захист персональних даних» виключає з поняття конфіденційної (див. пункт 40 нижче).
16. Ця інформація також становила суспільний інтерес, оскільки стосувалася лідерів найпопулярніших політичних партій. Організація-заявник, як засновник громадянського руху «Чесно», зосередилась на прозорості та доброчесності виборчого процесу і зацікавилася цими даними, оскільки вона займалася постійним наглядом за виборчим процесом, а також збором та розповсюдженням інформації про кандидатів на виборні посади.
17. Організація-заявник зазначила, що в будь-якому разі перед виборами п. Кличко та п. Гопко самі опублікували свої повні автобіографії на веб-сайтах своїх партій, демонструючи, що вони не заперечували проти їхнього розголошення.
18. Організація-заявник також зазначила, що намагалася отримати цю інформацію про кандидатів ще до виборів, але її запити електронною поштою були проігноровані, тому їй довелося поновити свій запит після виборів.
19. ЦВК не застосувала трискладовий тест, передбачений Законом «Про доступ до публічної інформації» для балансування інтересів, і необхідний для обґрунтування відмови в запиті на інформацію (див. пункт 30 нижче).
20. ЦВК відповіла, що застосовуване нею право стало результатом імплементації в національне законодавство статей 8 і 10 Конвенції. Вивчаючи інформаційний запит, ЦВК зробила висновок, що організація-заявник була зацікавлена у всій інформації, що міститься в автобіографії, включно з конфіденційними елементами, а саме адресами місця проживання, номерами телефонів, складом сім’ї, датою і місцем народження та трудовою діяльністю.
21. 8 червня 2015 року Окружний суд відхилив позов організації-заявника з причин, викладених у пунктах 22-24 нижче.
22. Посилаючись на статтю 11 Закону «Про інформацію» (див. пункт 41 нижче), суд постановив, що інформація, що міститься в автобіографіях, є, як правило, конфіденційною і може бути розкрита лише у випадках, коли це спеціально передбачено законом. Закон «Про інформацію» дозволяє оприлюднення інформації, яка відповідає суспільним інтересам, особливо у випадках, коли це необхідно громадянам для реалізації своїх прав (див. пункт 42 нижче).
23. Щодо фактів, організація-заявник не змогла довести, що запитувана інформація була необхідною виборцям для ефективної реалізації їхнього права голосу. Зокрема, інформація про кандидатів була опублікована на веб-сайті ЦВК відповідно до вимог Закону «Про вибори народних депутатів України». Після розгляду цього Закону у контексті (див. пункти 37 і 38 нижче), було очевидно, що кандидати дали згоду лише на розголошення інформації, яка відповідно до Закону мала бути опублікована на веб-сайті ЦВК. Це передбачало, що жодної згоди на розголошення іншої інформації не було або вона не може бути розголошена без згоди.
24. Суд додав, що стаття 10 Конвенції, як пояснив Суд у справі Фон Ганновер (№ 2) проти Німеччини (№ 59320/00, п.п. 63-64, 24 червня 2004 р.), допускає обмеження свободи слова з метою забезпечення дотримання прав, що охороняються статтею 8. Безумовно, існувало більше підстав для обмеження права політиків на приватне життя з метою забезпечення того, щоб преса могла слідкувати за дотриманням законів та прав, але кількість таких підстав не була невичерпною, і тому ЦВК, як розпоряднику інформації, довелося враховувати обмеження щодо розкриття приватної інформації, встановлені законом. Той факт, що двоє з вищезазначених осіб оприлюднили свої автобіографії іншим способом, не змінило висновків суду, оскільки не було жодних доказів того, що ці особи дали згоду на розкриття своїх автобіографій, поданих до ЦВК.
25. Організація-заявник подала апеляцію, підтримуючи по суті ті самі аргументи. Вона також стверджувала, що, хоча Закон «Про інформацію» (див. пункт 41 нижче) дійсно класифікує інформацію про освіту як конфіденційну, жоден закон не визнає інформацію про трудову діяльність, включно з громадською роботою, як конфіденційну інформацію. Що стосується складу сім’ї, то ця інформація мала бути оприлюднена в будь-якому разі в рамках декларації про доходи та майно, передбаченої антикорупційним законодавством (див. пункт 44 нижче). Не погоджуючись з оцінкою суду першої інстанції про те, що така інформація не була потрібною для реалізації конституційних прав громадян, організація-заявник вказала, що відповідні особи є лідерами ключових партій, які, висуваючи себе як кандидатів, відкрили інформацію про себе для ретельної перевірки.
26. В останньому зверненні організація-заявник посилалася на резолюцію Парламентської асамблеї Ради Європи від 25 грудня 2008 року № 1165 «Право на приватність» (див. пункт 53 нижче). Помилкою суду було те, що він опирався на рішення у справі Фон Ганновер, оскільки інформація, яку запитувала організація-заявник, стосувалася не приватного та сімейного життя відповідних осіб, а їхньої освіти, досвіду роботи та державницького досвіду, а також їхніх сімей, і така інформація була необхідною для оцінки їхньої компетентності на посаді та можливих конфліктів інтересів.
27. 17 серпня 2015 року Київський апеляційний адміністративний суд залишив у силі рішення суду першої інстанції. Посилаючись на рішення Конституційного суду 2012 року (див. пункти 46-48 нижче), він постановив, що інформація, яка міститься в автобіографії, є конфіденційною. Згоди на її розголошення не було. Відповідно до Закону «Про доступ до публічної інформації» (див. пункт 32 нижче) така інформація може бути розкрита лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини. Організація-заявник не змогла довести, що розголошення інформації було необхідним для реалізації її власних конституційних прав або конституційних прав виборців.
28. Організація-заявник подала апеляцію з питань права, наводячи по суті ті самі аргументи.
29. 8 вересня 2015 року Вищий адміністративний суд відмовив у відкритті провадження щодо перегляду рішень судів нижчої інстанції з питань права, вважаючи, що без чіткої мотивувальної частини вони не мали ніяких ознак правової помилки.
II. РЕЛЕВАНТНЕ НАЦІОНАЛЬНЕ ЗАКОНОДАВСТВО І ПРАКТИКА
А. Закон «Про доступ до публічної інформації» 2011 року
30. Стаття 6(2) передбачає, що доступ до інформації може бути обмежений за умови поєднання трьох обставин:
(i) обмеження в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі, для захисту репутації або прав інших осіб, для запобігання розголошення інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету та неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає над суспільним інтересом в її отриманні.
Стаття 6(7) передбачає, що обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
31. Статті 7(1) та 13(2) передбачають, що інформація, яка становить суспільний інтерес, не може бути визначена як конфіденційна.
32. Стаття 7(2) передбачає, що конфіденційна інформація може бути розкрита лише за згодою відповідних осіб або, за відсутності такої згоди лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
33. Стаття 10 передбачає, що розпорядники інформації про фізичних осіб мають використовувати її лише для цілей та у спосіб, передбачені законодавством.
34. Стаття 19 встановлює порядок запиту інформації. Відповідно до статті 19(5) інформаційний запит повинен містити таку інформацію:
(i) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо;
(ii) ім’я (найменування) запитувача, її або його контактні дані та підпис.
В. Закон «Про вибори народних депутатів України» 2011 року
35. У статті 9 зазначається, що кандидатом може виступати будь-який громадянин України, який досяг 21 року і проживає в Україні протягом останніх п’яти років та немає непогашеної судимості за умисний злочин.
36. Стаття 13 гарантує доступність інформації щодо виборів, включно з правом виборців переглядати інформацію про кандидатів.
37. Стаття 54 передбачає, що ЦВК повинна реєструвати кандидатів за умови подання ними зокрема таких документів:
(i) автобіографія в паперовій та електронній формах;
(ii) згода на оприлюднення біографічних відомостей у зв’язку з участю у виборах;
(iii) декларація про доходи, майно та зобов’язання відповідно до Закону «Про запобігання корупції» (див. пункт 44 нижче).
Автобіографія повинна містити інформацію, яка потім публікується на веб-сайті ЦВК (див. пункт 38 нижче). Крім того, вона повинна містити таку інформацію про заявника:
(i) освіта;
(ii) трудова діяльність;
(iii) громадська робота (зокрема на виборних посадах);
(iv) склад сім’ї;
(v) адреса місця проживання;
(vi) номер телефону.
38. Стаття 63(2) передбачає, що інформація, яка міститься у документах, поданих до Центральної виборчої комісії для реєстрації кандидатів, є «відкритою» (доступною) та що наведені нижче біографічні відомості повинні бути опубліковані на веб-сайті ЦВК:
(i) прізвище, власне ім’я (всі власні імена) та по батькові (за наявності),
(ii) дата народження,
(iii) громадянство із зазначенням часу проживання на території України,
(iv) відомості про посаду (заняття), місце роботи,
(v) партійність,
(vi) місце проживання,
(vii) наявність чи відсутність судимості,
(viii) суб’єкт висування кандидата (самовисування або партія, що його висунула).
С. Закон «Про вибори президента України» 1999 року
39. На той момент стаття 50 Закону вимагала, щоб кандидати в президенти надали декларації, що розкривають їхні доходи та майно, а також доходи та майно членів їхніх сімей (див. пункт 44 нижче), які ЦВК повинна була опублікувати у виданнях центральних органів виконавчої влади та на своєму веб-сайті.
D. Закон «Про захист персональних даних» 2010 року
40. Стаття 5 передбачає, що особисті дані можуть бути визначені як конфіденційні законом або відповідною особою. Однак дані щодо виконання функцій державними службовцями не можуть бути визначені як конфіденційні.
E. Закон «Про інформацію» 1992 року
41. У статті 11 Закону в редакції, яка діяла на відповідну дату, був визначений такий неповний перелік категорій інформації про осіб, що вважається конфіденційною: етнічне походження, освіта, громадянський статус, релігійні переконання, стан здоров’я, адреса, дата та місце народження. Він також передбачав, що конфіденційна інформація не може бути розкрита без згоди відповідних осіб за винятком випадків, передбачених законом в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини.
42. Стаття 29 передбачала, що інформація з обмеженим доступом може бути поширена, якщо вона є суспільно необхідною, тобто є предметом суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну шкоду від її поширення.
43. Стаття 38 Закону передбачала, що інформація може повністю належати фізичним, юридичним особам та державі або використовуватися ними. Власник інформації щодо об’єктів своєї власності має право здійснювати будь-які законні дії. Однією з підстав, за якими права власності на інформаційні права належать власнику, є створення інформації.
F. Закон «Про запобігання корупції» 2011 року (набрав чинності у відповідний час)
44. Згідно зі статтями 4 та 12 Закону широке коло державних службовців, включно з народними депутатами, державними службовцями та муніципальними службовцями, щорічно, до 1 квітня повинні декларувати свої доходи, майно та зобов’язання у формі, затвердженій Законом. Інформація, що містилася в деклараціях низки високопосадовців, включно з членами уряду та парламенту, мала бути опублікована в мережіІнтернет.
45. Додаток до Закону містив форму декларації про доходи, майно та зобов’язання. Окрім полів для фінансової інформації (доходи з різних джерел, нерухоме та рухоме майно тощо), форма містила поля для таких даних:
(i) ПІБ;
(ii) адреса місця проживання;
(iii) займана посада;
(iv) інформація про членів сім’ї: повне ім’я, індивідуальний податковий номер і серія та номер паспорта громадянина України кожного члена сім’ї.
G. Конституційний суд
46. У своєму рішенні від 20 січня 2012 року Конституційний Суд надав офіційне тлумачення статей 32 та 34 Конституції, які гарантували відповідно право на повагу до приватного життя та свободу слова.
47. Суд постановив, що вся інформація про приватне та сімейне життя була конфіденційною. Інформація про приватне та сімейне життя охоплювала всю інформацію про відносини грошового та негрошового характеру, події, відносини, пов’язані з особою та її сім’єю, окрім інформації про виконання державними посадовими особами своїх функцій. Зокрема, вона охоплювала інформацію про етнічну приналежність, освіту, громадянський статус, релігійні переконання, здоров’я, майно, адресу місця проживання, дату та місце народження, інформацію про події у щоденному, інтимному, професійному, діловому та інших аспектах життя.
48. Далі суд зазначив, що органи державної влади можуть використовувати та розголошувати таку інформацію лише у випадках, передбачених законами, прийнятими ВРУ в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
H. Рекомендації Вищого адміністративного суду щодо доступу до публічної інформації
49. Постанова Пленуму ВАС від 29 вересня 2016 року № 10 містить рекомендації, якими повинні керуватися адміністративні суди при вирішенні спорів, пов’язаних із доступом до публічної інформації. Відповідні частини рекомендацій коротко викладені у пунктах 50-52 нижче.
50. У пункті 5.8 постанови зазначалось, що якщо законом встановлені певні мінімальні вимоги до осіб, які прагнуть обіймати певні державні посади, щодо освіти, досвіду роботи, володіння іноземними мовами або відсутності судимості, то така інформація не може бути визначена як конфіденційна (цитувався Закон «Про захист персональних даних», див. пункт 40 вище).
51. У пункті 9.3 ВАС проілюстрував значення розділу 6(7) Закону «Про доступ до публічної інформації» (див. пункт 30 вище) на наведеному нижче прикладі. Оскільки декларації згідно із Законом «Про запобігання корупції» (див. пункт 45 вище) містять конфіденційну інформацію, запитувачу має надаватися копія декларації, з якої шляхом ретушування вилучено відомості, доступ до яких обмежено відповідно до закону.
52. У пункті 4 ВАС пояснив, що під час запиту копії документа, особа не зобов’язана наводити конкретну інформацію, яку вона має намір з його допомогою отримати. Такий документ або його частина, доступ до якої не обмежений, є самостійним предметом запиту на інформацію. Відповідно до Закону «Про доступ до публічної інформації» (див. пункт 34 вище), запитуючій стороні було достатньою вказати документ, який вона просила.
III. ВІДПОВІДНІ МІЖНАРОДНІ МАТЕРІАЛИ
53. Постанова Парламентської асамблеї Ради Європи від 25 грудня 2008 року № 1165 «Право на приватність» у відповідній частині:
«6. Асамблея усвідомлює, що приватне життя часто є об’єктом посягань, навіть у країнах, де є спеціальне законодавство для його захисту, оскільки приватне життя людей стало надзвичайно вигідним товаром для певних секторів ЗМІ. Жертвами, в основному, стають публічні особи, оскільки подробиці їхнього приватного життя слугують чинником росту продажів. Водночас, публічні особи повинні визнати, що особливе становище, яке вони, часто за власним вибором обіймають у суспільстві, автоматично тягне посилення тиску на їхнє приватне життя.
Публічними особами є люди, які займають державні посади та/або використовують державні ресурси, і, в більш широкому сенсі, всі особи, які відіграють певну роль у суспільному житті, чи то в політиці, економіці, мистецтві, соціальній сфері, спорті чи то в будь-якій іншій області.
Часто засоби масової інформації втручаються в приватне життя людей, використовуючи однобічне тлумачення права на свободу вираження поглядів, гарантоване статтею 10 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, і заявляючи при цьому, що їхні читачі мають право знати все про публічних осіб.
Певні факти, пов’язані з приватним життям публічних осіб, зокрема політичних діячів, дійсно можуть становити інтерес для громадян, і отже, отримання інформації про подібні факти читачами, які також є і виборцями, може бути цілком законним.
Відтак, необхідно знайти спосіб встановлення рівноваги між здійсненням двох основоположних прав, які обидва гарантуються Європейською конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод: права на повагу до приватного життя і права на свободу вираження поглядів.»
ПРАВО
І. СТВЕРДЖУВАНЕ ПОРУШЕННЯ СТАТТІ 10 КОНВЕНЦІЇ
54. Організація-заявник скаржилася, що влада відмовила їй у наданні доступу до інформації, необхідної для ефективної реалізації її свободи вираження поглядів з порушенням статті 10 Конвенції, яка передбачає:
«1. Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.
Здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.»
А. Прийнятність
55. Хоча Уряд не висловив заперечень щодо застосування статті 10 Конвенції, Суд вважає, що він повинен вирішувати це питання за власною ініціативою. Питання, що стосуються застосовності статті 10 та наявності втручань, що є частиною суті відповідних скарг, часто нерозривно пов’язані (див. Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини [ВП], № 18030/11, п.п. 71 та 117, 8 листопада 2016 року, а також щодо застосовності статті 8 Конвенції, див. Денісов проти України [ВП], № 76639/11, п. 92, 25 вересня 2018 року). Як раніше було пояснено, в останньому випадку, що стосувався статті 8, оскільки питання застосовності є питанням предметної компетенції Суду, як правило, відповідний аналіз повинен проводитися на етапі прийнятності, якщо немає конкретної причини аналізувати це питання під час розгляду справи по суті (з того самого джерела, п. 93).
У цій справі питання про те, чи підпадає скарга, яку висувала організація-заявник, під дію статті 10, тісно пов’язане із суттю її скарги. Ця справа також порушує нове питання на національному рівні і є одним з перших випадків, після рішення Великої палати по справі Угорського Гельсінського Комітету, вивчення питань застосовності статті 10 Конвенції в контексті доступу до інформації та обставин, за яких відмова в доступі до певної інформації може вважатися втручанням у право на свободу вираження поглядів, гарантоване цим положенням.
Відповідно, Суд вирішує розглянути питання про застосовність статті 10 Конвенції разом з питанням щодо наявності втручання відповідно до цього положення, по суті цієї справи.
56. Суд зазначає, що заява не є очевидно необґрунтованою у розумінні п. 3(а) статті 35 Конвенції. Він також зазначає, що вона не є неприйнятною на будь-яких інших підставах. Тому вона має бути визнана прийнятною.
B. Суть
1. Доводи організації-заявника
(a) Наявність перешкод
(i) Характер запитуваної інформації
57. Оскільки автобіографії були подані самими кандидатами, вони містили вичерпну інформацію з перших рук, яка могла б дати громадськості широке розуміння про освіту і професійний досвід керівників партії, їхні сімейні та робочі зв’язки. Проте, інформація, доступна на веб-сайті ЦВК та надана організації-заявнику, обмежувалася інформацією, що свідчить про те, що відповідні особи відповідали мінімальним законодавчим вимогам для висування у кандидати: мінімальний вік (21 рік), проживання в Україні (п’ять років) та відсутність судимості (див. пункт 35 вище). Оприлюднена інформація розкрила лише їхнє поточне становище на момент реєстрації у кандидати, але не інформацію про їхню трудову діяльність. У цих документах було вказано, що вони мали вищу освіту, але в них не було вказано ні назви вищого навчального закладу, ні спеціальності. Таким чином, найцінніша інформація, що стосується освіти та трудової діяльності, була обмеженою.
58. Період одразу після виборів був все ще неспокійним і це привернуло велику увагу громадськості. Лідери партійних списків, переважно, займали керівні посади. Вибори 2014 року відбулися після подій Євромайдану, в яких Парламент відіграв певну роль. Тому новообрані народні депутати привернули особливу увагу. Тож інформація пройшла перевірку на відповідність суспільним інтересам.
(ii) Роль організації-заявника
59. Організація-заявник була заснована в 2005 році, як аналітично-адвокаційний центр, що спрямовував свої зусилля на «розвиток незалежних ЗМІ, підтримку громадських платформ і рухів», розроблення та впровадження законів, захист свободи слова та забезпечення підзвітності влади. У 2011 році організація-заявник стала співзасновником руху Чесно [1] – коаліції громадських організацій, мета якої – підвищення відповідальності українських політиків. Перша кампанія руху розпочалася в 2011 році і мала на меті очищення парламенту від недоброчесних депутатів шляхом виявлення розбіжностей між задекларованими доходами та способом життя. У 2014 році метою руху була оцінка того, як змінився парламент на перших парламентських виборах після Євромайдану. Роблячи інформацію про політиків загальнодоступною, організація-заявник хотіла «привернути увагу до питань, що становлять суспільний інтерес, а також створити та підтримати платформу для публічних дебатів з політичних питань», виконуючи таким чином свою роль «сторожового пса».
(iii) Мета запиту та доступність інформації
60. Організація-заявник хотіла надати громадськості інформацію про біографію політиків, які керували партіями, що здобули перемогу на парламентських виборах 2014 року. Організація-заявник хотіла покластися у своєму аналізі на офіційну інформацію з перших рук, надану самими кандидатами, яка, відповідно, могла б бути з впевненістю сприйнята громадськістю.
61. Додатковою метою було створення загального прецеденту, який би забезпечив вільний доступ до автобіографій усіх кандидатів на політичні чи інші державні посади. Організація-заявник не хотіла створювати надмірне навантаження і попросила лише автобіографії лідерів парламентських партій, а не усіх 450 депутатів.
62. Хоча більшість відповідних політиків раніше займали високі посади, їхні автобіографії ніколи не публікувалися, що ускладнювало перевірку інформації, розповсюдженої про них засобами масової інформації, та оцінку того, чи були якісь факти в їхніх біографіях, які раніше не привертали уваги громадськості.
63. Організація-заявник була особливо зацікавлена в освіті народних депутатів. Це було викликано попередніми скандалами, пов’язаними з можливою фальсифікацією документів про освіту колишніми міністрами соціальної політики, юстиції, транспорту, колишнім керівником офісу президента та іншими.
64. Точна інформація про трудову діяльність також була важливою, оскільки вона була необхідною для перевірки джерела походження майна політиків, яке вони задекларували та опублікували відповідно до Закону «Про запобігання корупції» та Закону «Про вибори президента України» (див. пункти 44 і 39 вище) в рамках президентських виборів, в яких п. Бойко, п. Кличко, п. Ляшко, п. Тимошенко та п. Яценюк раніше брали участь.
65. Нарешті, організація-заявник зазначила, що запитувана інформація була готова та доступна.
(b) Передбаченість законом
66. Щодо освіти та номерів телефонів, розділ 11 Закону «Про інформацію» та стаття 34 Закону «Про телекомунікації» дійсно визначили цю інформацію конфіденційною.
67. Однак організація-заявник стверджувала, що в національному законодавстві не було жодних підстав для обмеження доступу до інформації про трудову діяльність або членів сім’ї.
68. Зокрема, в національному законодавстві не було положень, які б визначали інформацію про трудову діяльність як конфіденційну.
69. Інформація про членів сім’ї мала бути розкрита в деклараціях, передбачених Законом «Про запобігання корупції» (див. пункти 44 і 45 вище). Оскільки більшість відповідних осіб раніше займали державні посади, їхні декларації, включно з частинами, що стосуються членів їхніх сімей, мали бути розголошені, і таким чином декларації п. Бойка, п. Ляшка та п. Тимошенко мали бути розкриті ЦВК на її веб-сайті в рамках президентських виборів 2014 року відповідно до Закону «Про вибори президента України» (див. пункт 39 вище).
(c) Необхідність у демократичному суспільстві
70. Гострої соціальної потреби обмежувати доступ до автобіографій, зокрема до інформації про освіту, трудову діяльність та членів сім’ї політиків, не було. Зважаючи на їхній статус публічних осіб та лідерів політичних партій, які планують стати народними депутатами, ці особи повинні були бути більш толерантними до публічності. Національна влада не оцінила цей аспект ситуації. Той факт, що інформація була офіційно запитана лише після виборів, не міняв ситуації, оскільки відповідні особи були лідерами політичних партій, яким вдалося пройти до парламенту і, таким чином, вони могли брати участь у формуванні правлячої коаліції та уряду. Інформація про їхню освіту та трудову діяльність була безпосередньо пов’язана з їхньою готовністю виконувати політичні функції. Більше того, інформація про членів їхніх сімей вже була розголошена.
71. Організація-заявник могла б погодитися з необхідністю захисту адрес і номерів телефонів, які містилися в автобіографіях, але цього можна було досягти лише шляхом редагування цієї інформації. Стаття 6(7) Закону «Про доступ до публічної інформації» та рекомендації ВАСУ від 29 вересня 2016 року передбачали таку можливість (див. пункти 30 і 51 вище).
72. Національні суди не провели належного аналізу суспільних інтересів щодо розголошення запитуваної інформації, а також аналізу того, чи існували підстави вважати, що її розголошення могло завдати істотної шкоди законним інтересам інших осіб, навіть якщо це передбачалося Законом «Про доступ до публічної інформації» (див. пункт 30 вище). Замість проведення цього аналізу, національні суди обмежилися перевіркою наявності законних підстав для визначення інформації як конфіденційної.
73. Відповідно, гострої соціальної потреби втручання не було, воно не було пропорційним і національна влада не надала відповідних та достатніх підстав для такого втручання.
2. Доводи Уряду
(a) Наявність перешкод
74. Жодних втручань у свободу вираження поглядів організації-заявника не було.
75. Безумовно, інформація про кандидатів до ВРУ мала велике суспільне значення. Однак організація-заявник запитувала не інформацію про них, а фактично копії їхніх автобіографії. Однак ці копії містили конфіденційну інформацію. ЦВК фактично надала організації-заявнику інформацію з автобіографій, яка не була конфіденційною (див. пункт 12 вище).
76. Зважаючи на те, що ця інформація була опублікована, а запит щодо неї був надісланий після проведення виборів, це означало, що організація-заявник перебільшувала важливість інформації, яку вона запитувала. Наявна інформація була достатньою для інформування громадськості.
(b) Як передбачено законом і законна мета
77. Втручання було передбачено законом, що забороняв розголошувати конфіденційну інформацію, запитувану організацією-заявником. Організація-заявник, як організація, яка брала участь у розробці Закону «Про доступ до публічної інформації», мала знати про обмеження щодо розкриття конфіденційної інформації.
78. Відповідно до судової практики Суду (посилаючись на справу Лінгенс проти Австрії, 8 липня 1986 р., § 42., серія A № 103), навіть політики, які не виступають, як приватні особи, мали право на повагу до своєї репутації. Таким чином, відмова у відповідь на запит організації-заявника мала на меті забезпечення прав політиків на захист їхньої особистої та конфіденційної інформації відповідно до статті 8 Конвенції.
(c) Необхідність у демократичному суспільстві
79. Організація-заявник запитувала конфіденційну особисту інформацію осіб. На той час вони ще не стали народними депутатами. Вони не надали згоди на розголошення інформації. Організація-заявник стверджувала, що її метою було інформування громадськості про кандидатів, але на момент, коли вона запитувала інформацію, вибори вже відбулися. Жодних підстав вважати, що розголошення було б в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи захисту прав людини, не було.
80. Неконфіденційна інформація фактично була надана організації-заявнику, що дозволило їй поширювати цю інформацію. Не було жодних підстав вважати, що в результаті організація-заявник опинилася в гіршому становищі з точки зору можливості інформувати громадськість з питань, що становлять загальний інтерес.
3. Оцінка Суду
(a) Відповідні загальні принципи
(i) Наявність перешкод
81. Суд роз’яснив та узагальнив принципи, які слід застосовувати при оцінці того, чи є відмова в доступі до інформації втручанням у свободу вираження поглядів у справі Угорського Гельсінського Комітету, наведеній вище, §§ 149-80).
82. Відповідно до цього рішення, питання щодо того, чи є відмова у доступі до інформації втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати в кожному окремому випадку та з огляду на конкретні обставини (з того самого джерела, § 158). У цій оцінці важливими є чотири критерії:
(i) мета запиту інформації;
(ii) характер інформації, що запитується;
(iii) певна роль шукача інформації в «отриманні та розповсюдженні» її серед громадськості; а також
(iv) чи готова та доступна інформація, що запитується.
83. Щоб використати статтю 10, слід з’ясувати, чи дійсно запитувана інформація була необхідною для реалізації свободи вираження поглядів (з того самого джерела, § 158).
84. Інформація, дані або документи, до яких запитується доступ, як правило, повинні задовольняти критерії тесту на наявність суспільного інтересу, щоб підтвердити необхідність розкриття такої інформації відповідно до Конвенції. Така потреба може існувати в тих випадках, коли, зокрема, розкриття забезпечує прозорість у питанні ведення державних справ і питаннях, що становлять інтерес для суспільства в цілому, і тим самим загалом дозволяє громадськості брати участь у державному управлінні (з того самого джерела, § 161).
85. Суд підкреслив, що визначення того, що може бути предметом суспільного інтересу, буде залежати від обставин кожного конкретного випадку. Суспільний інтерес відноситься до питань, які впливають на громадськість настільки, що вона може законно проявляти зацікавленість у них, які привертають увагу або які стосуються її значною мірою, особливо в тій частині, в якій вони впливають на добробут громадян або життя громади. Це також стосується питань, які здатні породжувати значні суперечки, які стосуються важливої соціальної проблеми або які пов’язані з проблемою, до якої громадськість мала б інтерес, якщо б володіла такою інформацією. Суспільний інтерес не може бути зведений до бажання громадськості отримати інформацію про приватне життя інших людей або бажання аудиторії дізнатися про сенсації чи, навіть, вуайєризм. Для того, щоб з’ясувати, чи стосується документ теми загального значення, необхідно оцінити документ у цілому з урахуванням контексту, в якому він з’являється (з того самого джерела, § 162).
86. У зв’язку з цим, привілейоване становище, що надається Судом у його прецедентному праві політичній промові та дискусії з питань, які становлять суспільний інтерес, має вагоме значення. Підставою для надання незначної можливості застосування відповідно до статті 10 § 2 Конвенції для обмежень на такі вирази, так само говорить на користь надання права доступу відповідно до статті 10 § 1 до такої інформації, що є у розпорядженні державних органів (з того самого джерела, § 163).
87. Важливим фактором є те, чи виступає особа, що прагне отримати доступ до інформації, про яку йдеться мова, в ролі суспільного «сторожового пса» з метою інформування громадськості. Однак це не означає, що право на доступ до інформації повинно поширюватися виключно на ГО та пресу. Високий рівень захисту поширюється також на наукових працівників та авторів праць з питань, що становлять суспільний інтерес. Зважаючи на важливу роль, яку відіграє Інтернет у розширенні доступу громадськості до новин та сприянні поширенню інформації, функція блогерів і популярних користувачів соціальних медіа може бути також віднесена до таких суспільних «сторожових псів» в частині захисту, що надається статтею 10 (з того самого джерела, § 168).
88. Той факт, що запитувана інформація є готовою та доступною, є важливим критерієм у загальній оцінці того, чи можна розглядати відмову в наданні інформації як «порушення» свободи «отримувати та поширювати інформацію», захищену цим положенням (з того самого джерела, § 170).
(ii) Інші принципи
89. Принципи, що стосуються оцінки того, чи було втручання у свободу вираження поглядів «передбаченим законом», нещодавно були узагальнені у справі Сатакуннан Марккінапьорссі Ой та Сатамедіа Ой проти Фінляндії ([ВП], № 931/13, §§ 142-45, 27 червня 2017 року).
90. Принципи, що стосуються питання про те, чи є втручання у свободу вираження поглядів «необхідним у демократичному суспільстві», узагальнені у справі Угорського Гельсінського Комітету (наведеної вище, § 187).
(b) Застосування вищезазначених принципів у цій справі
(i) Підхід Суду
91. Перш за все, Суд зазначає, що національна організація-заявник запитувала копії автобіографій, про які йшлася мова, а не лише інформацію з цих автобіографій. Окрім інформації, вже опублікованої ЦВК, автобіографії містили таку інформацію про кандидатів (див. пункт 37 вище):
(i) освіта;
(ii) трудова діяльність;
(iii) громадська робота (зокрема на виборних посадах);
(iv) склад сім’ї;
(iv) адреса місця проживання;
(v) номер телефону.
92. У своїх доводах Суду організація-заявник визнала, що адреси та номери телефонів кандидатів не можна було розголошувати (див. пункти 66 і 71 вище). Щодо складу сім’ї, організація-заявник сама вказала, що ця інформація була доступна з альтернативних джерел (див. пункт 69 вище) і не пояснила, чому вона не змогла отримати її з цих джерел. Відповідно, Суд не вважає, що організація-заявник надала аргументований виклад справи про те, що у цьому випадку мало місце втручання у її права згідно зі статтею 10.
93. Відповідно, питання, яке належить вирішити Суду, полягає в тому, чи не була розкрита організації-заявнику інформація про освіту та трудову діяльність (включно з трудовою діяльністю в державних установах), яку політичні лідери включили до своїх офіційних автобіографій, наданих ЦВК у рамках виборчого процесу, що спричинило втручання у права та порушення прав організації-заявника відповідно до статті 10 Конвенції.
94. У цьому контексті Суд зазначає, що на національному рівні організація-заявник запитувала не лише конкретну інформацію, що міститься в автобіографіях, але й копії самих автобіографій (див. пункт 11 вище). Однак національне законодавство, зокрема стаття 6(7) Закону «Про доступ до публічної інформації» (див. пункт 30 вище), що згодом підтвердив ВАСУ, передбачало, що в таких випадках державні органи власноруч мали зробити вибірку між різними частинами інформації, що міститься в запитуваному документі, і розкривати лише ту інформацію, яка могла бути розкрита: або шляхом редагування запитуваного документа та надання його відредагованої копії (як запропонував ВАСУ, див. пункт 51 вище), або шляхом вилучення відповідної інформації з документів, як ЦВК і зробила, та наданням витягу з інформації (див. пункт 12 вище).
95. Таким чином, відповідне питання перед Судом полягає в тому, чи держава-відповідач порушила її право на свободу вираження поглядів, відмовившись надавати організації-заявнику інформацію про освіту та трудову діяльність, що міститься в автобіографіях кандидатів до ВРУ.
(ii) Наявність перешкод
96. Суд перш за все наголошує, що стаття 10 не надає особам право доступу до інформації, що є в розпорядженні держави, але таке право може виникнути, перш за все, коли розкриття інформації вимагається розпорядженням суду (якого у цій справі не було) і, по-друге, в тих випадках, коли доступ до інформації є інструментом для реалізації права на свободу вираження поглядів і коли його заперечення є втручанням у це право (див. справу Угорського Гельсінського Комітету, наведену вище, § 156). Суд, посилаючись на критерії, викладені в справі Угорського Гельсінського Комітету та коротко узагальнені в пункті 82 вище, перейде до розгляду того, чи мало місце таке втручання у цій справі.
97. У питанні мети інформаційного запиту, Суд бере до уваги пояснення організації-заявника у зв’язку з цим: зокрема, її стурбованість щодо доброчесності кандидатів на високі посади, з огляду на попередні скандали, пов’язані з отриманням освіти вищими посадовими особами та необхідності порівняти інформацію про майно кандидатів з інформацією з перших рук, наданою самими кандидатами, про їхню трудову діяльність (див. пункти 59-64 вище). Вона визнає, що ця мета була чітко роз’яснена лише під час розгляду справи в національних судах, а не після першого запиту на інформацію.
98. Враховуючи широку публічність відповідних осіб, Суд вважає, що значна інформація про їхню освіту та трудову діяльність вже була у відкритому доступі. Однак організація-заявник пояснила досить переконливо, що їй потрібна саме ця інформація, яка надана з перших рук самими кандидатами в народні депутати. Уряд не заперечував, що ця конкретна інформація на той час була доступна з інших джерел.
99. Суд також вважає, з тих же причин, що інформація, яку запитувала організація, пройшла перевірку на відповідність суспільним інтересам. Відповідні особи – провідні політики – були публічними особами особливого значення. Суд визнає, що громадськість була зацікавлена в їхньому досвіді та доброчесності безпосередньо після проведення виборів.
100. Роль організації-заявника як ГО, яка відіграє важливу функцію «сторожового пса» (тобто слідкує за дотриманням законів та прав), не оскаржувалася.
101. Також не оскаржується той факт, що запитувана нею інформація була готова та доступна.
102. Тому, відмовившись розголошувати організації-заявнику інформацію про освіту та трудову діяльність ключових кандидатів, що міститься в їхніх офіційних автобіографіях, поданих до ЦВК у рамках їхнього висування як кандидатів до ВРУ, національні органи влади перешкоджали реалізації цієї свободи отримувати та поширювати інформацію, таким чином завдаючи удару по самій суті прав, передбачених статтею 10.
103. Суд наголошує, що втручання у права заявника відповідно до пункту 1 статті 10, порушуватиме Конвенцію, якщо воно не відповідає вимогам пункту 2 статті 10. Отже, слід визначити, чи було воно «передбачено законом», чи переслідувало воно одну чи більше законних цілей, викладених у цьому пункті, і чи було воно «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення цих цілей (див., наприклад, справу Австрійська асоціація за збереження, зміцнення і створення економічно здорової сільськогосподарської і лісової власності проти Австрії, № 39534/07, § 37, 28 листопада 2013 року).
(iii) «Передбачено законом»
104. Організація-заявник визнала (див. пункт 66 вище), що обмеження щодо розкриття інформації, яке стосується освіти, було «передбачено законом», а саме статтею 11 Закону «Про інформацію» (див. пункти 21-22 і 41 вище). Суд не бачить жодних підстав вважати інакше.
105. Що стосується трудової діяльності, внутрішньодержавні рішення не містять жодних конкретних вказівок, чому ЦВК та національні суди вважають цю інформацію обмеженою. Це випливало з того, що вони розглядали автобіографії значною мірою як сукупність даних, не обов’язково розрізняючи окремі елементи. Однак, відхиляючи інформаційний запит, ЦВК по суті спиралася на два аргументи, застосовні до інформації про трудову діяльність так само легко, як і до інших елементів автобіографій (див. пункт 12 (i) та (ii) вище):
(i) ЦВК дійшла висновку, що вся інформація в автобіографіях, які Закон «Про вибори народних депутатів України» не зобов’язував публікувати на веб-сайті ЦВК, не була публічною і не могла бути оприлюднена, а також
(ii) ЦВК послалася на широке визначення конфіденційної інформації, що стосується приватного життя, яке міститься в рішенні Конституційного Суду 2012 року (див. пункти 46-48 нижче).
106. Національні суди в основному виходили з тих самих міркувань (див. пункти 21-24 і 27 вище). Вони також постановили, що відкрите визначення конфіденційної інформації в статті 11 Закону «Про інформацію» охоплює всю інформацію в автобіографіях, яка згідно з законодавством не була оприлюднена на веб-сайті ЦВК (див. пункти 21-24 і 41 вище).
107. Дійсно, можна запитати, чи було національне законодавство в інтерпретації судів «передбачуваним». Ні у статті 11 Закону «Про інформацію», ні в іншому законі прямо не було визначено інформацію про трудову діяльність як конфіденційну інформацію. Визначення, викладене в рішенні Конституційного Суду, має настільки загальний характер, що охоплює всю можливу інформацію про осіб (див. пункти 41 та 46-48 вище). У той же час, у Законі «Про вибори народних депутатів України» вся інформація, надана ЦВК під час реєстрації кандидатів, була позначена як «відкрита» (див. пункт 38 вище). На перший погляд, вона може включати автобіографії і, для людини, яка не є спеціалістом, може означати, що інформація може бути у вільному доступі для суспільства.
108. У той же час Суд наголошує, що багато законів неодмінно формулюються більшою чи меншою мірою нечіткими термінами, а їх тлумачення та застосування є питаннями практики (див. справу Сатакуннан Марккінапьорссі Ой та Сатамедіа Ой, наведену вище, § 143). Роль судового рішення, яке виносять національні суди, полягає саме в тому, щоб розвіювати такі сумніви щодо інтерпретації, якщо вони є. Таким чином, повноваження Суду щодо контролю за дотриманням національного законодавства обмежені, оскільки саме національні органи влади, особливо суди, тлумачать та застосовують національне законодавство (з того самого джерела, § 144). Якщо тлумачення не є довільним або явно необґрунтованим, роль Суду обмежується лише перевіркою того, чи це тлумачення відповідає Конвенції (див. Радомілья та інші проти Хорватії [ВП], заяви № 37685/10 і 22768/12, § 149, 20 березня 2018 р.).
109. Тлумачення національних судів про те, що вимагаючи оприлюднення лише певної інформації, наданої кандидатами, Закон «Про вибори народних депутатів України» непрямо забороняв розкриття будь-якої іншої інформації, не можна вважати явно необґрунтованим. Аналогічним чином, відкритий характер списку конфіденційної інформації, що міститься у статті 11 Закону «Про інформацію», не обов’язково сам по собі підіймає питання законності. Дійсно, трудова діяльність, на відміну від освіти, в цьому положенні прямо не згадується. Однак це положення має загальний характер. Цілком можливо, що існують певні ситуації, в яких може бути доцільним і, власне, навіть обов’язковим тлумачити таке загальне положення – як запобігання розголошенню інформації про трудову діяльність особи, з метою поваги до її права на приватне життя.
110. Що викликає найбільше сумнівів щодо передбачуваності тлумачення національних судів – це саме той факт, що ця інформація стосувалася відомих політиків та була надана ними ЦВК в рамках парламентської виборчої кампанії. Ці питання більш доцільно розглядати, як питання «необхідності в демократичному суспільстві» (див. Інститут економічних реформ проти України, № 61561/08, § 39, 2 червня 2016 р.).
111. Те ж саме стосується аргументу організації-заявника (див. пункт 72 вище) про те, що ЦВК та національні суди не провели належного балансування, незважаючи на вимоги національного законодавства щодо цього (див. пункт 30 вище).
112. Відповідно, Суд відкидає аргумент організації-заявника про те, що втручання не було передбачено законодавством.
(iv) Законна мета
113. Суд також готовий прийняти доводи Уряду (див. пункт 78 вище), які не були прямо оскаржені з цього приводу організацією-заявником, про те, що втручання переслідувало законну мету захисту прав на недоторканність приватного життя інших осіб (див. справи Угорського Гельсінського Комітету, § 186, та Австрійської асоціації за збереження, зміцнення і створення економічно здорової сільськогосподарської і лісової власності, § 39, обидві наведені вище).
(v) «Необхідність у демократичному суспільстві»
114. Спочатку Суд повинен визначити, чи розкриття інформації про освіту та трудову діяльність політичних лідерів, яку запитувала організація-заявник, торкалося «приватного життя» цих осіб у значенні статті 8 Конвенції.
115. У цьому контексті Суд зазначає, що ця інформація, хоч і містила особисті дані, пов’язані з освітою та професійною діяльністю політичних лідерів, значна частина цих даних є у загальному доступі (див. справу Угорського Гельсінського Комітету, § 194). З причин, викладених у пункті 117(старому) нижче, розкриття цієї інформації не призвело б до того, що ступінь розкриття інформації про політичних лідерів був би вищим, ніж той рівень, який вони могли б передбачити під час їхньої реєстрації як перших кандидатів у списках партій, які змагаються на парламентських виборах (порівняйте те саме джерело, § 195).
116. Відповідно, Суд вважає, що уряд не довів, що інтереси політичних лідерів були такого характеру та ступеня, які могли б бути підставою для застосування статті 8 на противагу ефективній реалізації права організації-заявника, захищеного пунктом 1 статті 10. Тим не менш, захист особистої інформації політичних лідерів є законною метою, що дозволяє обмежити свободу вираження поглядів згідно з пунктом 2 цього положення. Таким чином, основне питання полягає в тому, чи були засоби, використані для захисту цих інтересів, пропорційними переслідуваній меті (порівняйте з тим самим джерелом, § 196).
117. Як зазначив Суд вище, відповідні особи були публічними особами особливого значення (див. пункт 99 вище). Вони подали свої автобіографії в рамках висування своїх кандидатур на національних парламентських виборах, тим самим неминуче піддаючи свою кваліфікацію та репутацію суворому громадському контролю. Більше того, вони зробили це в умовах, коли національне законодавство в той час визначало інформацію, яку вони подавали до ЦВК, як «відкриту» (див. пункт 38 вище), навіть якщо національні суди тлумачили це положення обмежувально (див. пункти 107 і 109 відповідно вище).
118. Суд вважає, що щодо інформації, яка стосується освіти та трудової діяльності кандидатів, національні суди не провели належного балансування, порівнюючи шкоду, яку будь-яке розкриття може завдати інтересу політиків у нерозголошенні цієї інформації, з наслідками для ефективного здійснення свободи вираження поглядів організації-заявника. Вони, очевидно, намагалися врахувати останній аспект балансування, зробивши висновок, що з точки зору ефективної реалізації виборчих прав у розкритті інформації не було необхідності. Однак не було зробленоспроб оцінити попередній аспект балансування: ступінь потенційного шкідливого впливу на конфіденційність політиків. Навіть не було надано пояснення того, як конфіденційність цих двох політиків, які за власним бажанням опублікували свої автобіографії, могла бути порушена за цих обставин (див. пункт 24 вище).
119. Зрозуміло, організація-заявник дещо ускладнила завдання влади щодо балансування інтересів, оскільки від самого початку не зазначила причин свого запиту (див. пункти 11 та 12 (v) вище). Однак слід враховувати, що причини не були обов’язковим елементом запиту на інформацію відповідно до національного законодавства (див. пункт 34 вище), і, отримавши відмову, організація-заявник пояснила свої причини в процесі розгляду справи в національних судах ( див. пункти 16 і 97 вище). Немає жодних ознак того, що національним судам будь-які норми національного законодавства чи інші міркування заважали враховувати цю додаткову інформацію та, можливо, переглянути висновки ЦВК щодо цього (для порівняння, з урахуванням необхідних змін, справу Лес Аутентікс та Супрас Отай 91 проти Франції, заяви № 4696/11 і 4703/11, § 51, 27 жовтня 2016 р.).
120. Тому рішення про заборону організації-заявнику у доступі до інформації про освіту та трудову діяльність політичних лідерів, що міститься в їхніх автобіографіях, які вони подали до ЦВК у рамках парламентської виборчої кампанії, не було «необхідним у демократичному суспільстві».
121. Відповідно, мало місце порушення статті 10 Конвенції.
ІІ. ЗАСТОСУВАННЯ СТАТТІ 41 КОНВЕНЦІЇ
122. Стаття 41 Конвенції передбачає:
«Якщо Суд визнає факт порушення Конвенції або протоколів до неї і якщо національне право відповідної Високої Договірної Сторони передбачає лише часткове відшкодування наслідків такого порушення, Суд, у разі необхідності, надає потерпілій стороні справедливу сатисфакцію».
123. Організація-заявник вважала, що встановлення порушення буде достатньою справедливою компенсацією завданої їй моральної шкоди.
124. Суд не бачить підстав для непогодження і вважає, що встановлення порушення саме по собі є достатньо справедливою компенсацією моральної шкоди, якої зазнала організація-заявник.
З ЦИХ ПІДСТАВ СУД ОДНОГОЛОСНО:
Оголошує заяву прийнятною;
Постановляє, що було порушення статті 10 Конвенції через рішення відмовити організації-заявнику в доступі до інформації про освіту та трудову діяльність політичних лідерів, що міститься в їхніх автобіографіях, поданих до виборчих органів;
Постановляє, що встановлення порушення саме по собі є достатньо справедливою компенсацією моральної шкоди, якої зазнала організація-заявник.
Учинено англійською мовою та повідомлено письмово 26 березня 2020 року відповідно до §§ 2 та 3 правила 77 Регламенту Суду.
Клаудія Вестердьєк (Claudia Westerdiek) Секретар
Сіофра О’Лірі (SíofraO’Leary) Голова
[1] Українською мовою «Чесно».