У справі угорського громадського обєднання свобод проти Угорщини,

Європейський суд з прав людини (Друга секція), засідаючи палатою до якої увійшли:

        П. Француаз Тулькенс (Голова),

        п.  І. Кабрал Баррето,

        п. В. Загребельськи,

        пані  Д. Йочєнє,

        п.  Д. Попович,

        п. А. Сайо),

        пані Н. Тсотсорія (судді),

і та пані С. Доллє (секретар секції),

після обговорення в нарадчій кімнаті 13 листопада 2008 р. і 24
березня 2009 р., виносить таке рішення, що було прийнято 24 березня:

 

ПРОЦЕДУРА

1. Справа порушена проти Республіки Угорщина за заявою № 10520/02,
   поданою до Суду згідно зі ст. 34 Конвенції про захист прав та основних
   свобод людини (далі – Конвенція) асоціацією, зареєстрованою в Угорщині,
   Угорське об’єднання громадських свобод (далі – заявник) 11 жовтня 2005
   р.  
2. Заявник був представлений юристом-практиком з Дьяль паном Л.
   Балтавом. Уряд Угорщини (далі – Уряд) був представлений паном Л.
   Хьольцем представником Міністерства Юстиції.  
3. Заявник cтверджує, що рішення Угорських судів про заборону доступу
   до інформації є порушенням прав доступу до інформації для громадськості.
4. Рішенням від 13 листопада 2008 р. Суд оголосив заяву прийнятною.
5. Сторони не подали зауважень по суті (правило 59 § 1).

 

ФАКТИ

I.  ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Заявником є асоціація заснована в 1994 році, і яка перебуває у Будапешті.
7. У березні 2004 року член парламенту і інші особи подали скаргу на
   розгляд до Конституційного Суду. Скарга вимагала ретельного розгляду
   деякий останніх додатків до кримінального кодексу, які стосувались
   певних справ пов’язаних із наркотиками.
8. У липні 2004 року член парламенту дав інтерв’ю стосовно цієї скарги.
9. 14 вересня 2004 р. заявник – неурядова організація, чия мета
   покращувати основні права і також зміцнювати громадське суспільство і
   закон в Угорщині а також, яка є активною в сфері політики боротьби з
   наркотиками – подала запит до Конституційного Суду щодо гарантування
   доступу до скарги, яка розглядається згідно з секцією 19 Акту № 63 від
   1992 року про Захист особистих даних і доступність даних для
   громадськості («Акт про дані1992»).
10. 12 жовтня 2004 р. Конституційний Суд відхилив прохання без згоди
    Члена парламенту пояснюючи це тим, що скарга, яка перебуває на розгляді
    не може розголошуватися без схвалення автора.
11. 10 листопада 2004 р. було відкрито справу проти Конституційного
    Суду. Від Регіонального суду Будапешту вимагалося зобов’язати
    відповідача надати доступ до скарги, згідно з секцією 21(7) Акту про
    дані 1992.
12. 13 грудня 2004 року Конституційний Суд прийняв рішеня про
    введення спірних додатків у конституційне положення Кримінального
    кодексу. Він містив резюме скарги і був публічно проголошений.
13. Незважаючи на те, що процедура Конституційного Суду вже
    завершилась, 24 січня 2005 р. Регіональний Суд відхилив прохання
    заявника. Відхилення було аргументовано тим, що скарга не є «даними», і
    відмова до доступу не може оспорюватись на основі Акту про доступ до
    інформації 1992 року.
14. Заявник подав апеляцію не погоджуючись з рішенням Регіонального
    Суду. Більше того, він вимагав, щоб скарга стала доступною після
    вилучення особистих даних, які там містились.
15. 5 травня 2005 року Апеляційний Суд виніс рішення. Згідно
    рішення, скарга містила деякі «дані», однак вони були особисті і доступ
    до них не можливий без згоди автора. Такий захист особистих прав не може
    діяти всупереч інших правових інтересів, включаючи доступ до
    громадської інформації.
16. Друга скарга заявника була відхилена без будь-якого вагомого обгрунтування

II. ВІДПОВДНЕ ВНУТРІШНЄ ЗАКОНОДАВСТВО

1.  Конституція Республіки Угорщина

Стаття 59

«(1) … []Кожен має право на гідну репутацію, приватність житла, право на нерозголошення особитих справ і особистих даних».

Стаття 61

«(1) … []Кожен має право на вільне вираження, доступ і поширення загально громадської інформації.»

2.  Акт №. 32 від 1989 Конституційного Суду

Секція 1

«В  компетенцію Конституційного Суду входит:

(b) післяогляд конституційності статутів…»

Секція  21

«(2) Процедура секції  1 (b) може бути зініційована будь-ким».

3.  Акт про дані від 1992 року

Секція 2

«(4) Громадська інформація: дані, інші не особисті дані, які
стосуються діяльності, або оброблені органом чи особою, яка виконує
Статут чи муніципальні завдання, або інші громадські обов’язки визначені
законом».

Секція 3

«(1) (a) Особисті дані можуть бути адаптовані, якщо з цим погоджується особа,  яка до цього причетна….»

Секція 4

«Окрім випадків передбанених законом, право захисту особистих даних і
особисті права причетної особи не можуть порушуватись задля систем
управління даними, включаючи громадську суть (секція 19) даних загальної
зацікавленості».

Секція 19

«(1) Органи чи особи відповідальні за виконання Державних… функцій
повинні в рамках своєї компетенції …, оберігати право громадськості на
доспуп до інформації оперативно і ретельно.

(2) Органи згадані в підсекції 1 повинні регулярно опубліковувати,
або іншим чином доносити про найголовніші дані … які стосуються їх
діяльності…

(3) Органи, згадані в підсекції 1, повинні забезпечити кожному доступ
до громадської інформації, яку вони можуть обробляти, у випадку якщо
дані не були задеклеровані Державою або таємними службами відповідних
компетентних органів… або у випадку якщо закон обмежує  доступ до
громадського доступу, конкретизуючи тип даних, зокрема:

1. в інтересах національної оборони;
2. в інтересах національного захисту;
3. з метою запобігання кримінального переслідування;
4. в інтересах центрального фінансування чи валютної політики;
5. міжнародних відносин чи відносин з міжнародними організацями;
6. розгляду судових справ …»

Секція 21

«(1) Якщо прохання заявника на громадську інформацію відхилено він чи вона може подати до суду.

(2) Органи, які обробляють інформацію зобов’язані довести законність і обгрунтувати відмову.

(3) Дія повинна виконатись впродовж 30 днів з дня відмови органом, який відмовив у запиті на інформацію. …

(6) Суд повинен розглядати ці справи першочергово.

(7) Якщо суд прийме заяву, то він відповідно повинен винести рішення
про зобов’язання відповідного органу задовольнити запит на громадську
інформацію.

 

ЗАКОН

I.   ПОРУШЕННЯ СТАТТІ 10 КОНВЕНЦІЇ

17.  Заявник стверджує, що рішення Угорського суду  в цьому випадку
посягає на порушення його права отримувати інформацію суспільної
зацікавленості. На його погляд, це порушення ст. 10 Конвенції,
відповідна частина якої говорить таке:

«1. Кожен має право свободу вираження. Це право включає свободу мати
власну точку зору і отримувати та надавати інформацію, ідеї без
втручання  органів державної влади та не зважаючи на кордони…

A.  Докази Уряду

18.  Уряд погодився, що права Заявника було порушено за ст. 10
Конвенції. Однак він наголосив, що параграф 2 Постанови дозволив
країнам-учасникам договору обмежувати це право за деяких обставин.
Відповідно до прецедентного права Суду, держави мають певні межі щодо
визначення необхідності обмеження прав, захищених ст. 10.

19.  Було затверджено, що Конституція  визнала права на свободу
вираження та доступу до інформації суспільної зацікавленості, та
гарантувала їхнє втілення шляхом регулювання за окремими законами. З
огляду на це можливість втручатися в ці права передбачена законом. Закон
про дані 1992 регулював функціонування основних прав закріплених у ст.
59 (1) та 61(1) Конституції. Його визначення суспільної інформації, що
було в силі до доповнення 1 червня 2005 р., виключало особисту
інформацію,  тоді як забезпечуючи доступ до інших видів інформації. В
цьому випадку, суд другої інстанції постановив, що інформація, якій
просять надати доступ була особистою, оскільки містила особисті деталі
та думки члена парламенту, що дає змогу зробити висновки про його
особистість.

Важливим є той факт, що член парламенту вирішив подати конституційну
скаргу, і це не може розглядатися як  згода на розголошення, оскільки
Конституційний Суд обговорював у кабінеті судді та їхнє рішення, хоча й
прилюдно виголошені, не містили особистої інформації про тих, хто подав
заяву. В результаті, конституційні заявники не мали брати до уваги
можливість, що їхні особисті дані були б розголошені.

20.  Уряд підтвердив рішення суду, що поводження з суспільною
інформацією регулювався правилом, що визначає його суспільний характер,
тоді як особиста інформація – правилом вільного волевиявлення. Отож,
доступ до даних, що мають суспільний характер, міг би бути обмежений на
підставі того, що він містив інформацію, зберігання якої було суттєвим
для захисту особистої інформації.  Якщо законодавчий орган подає
конституційну скаргу і особиста інформація, що характеризується за
скаргою як суспільна інформація доступна кожному, це відмовило б жителів
від порушення впровадження. Тому, на думку Уряду, місцеві суди у цьому
випадку діяли законно і відповідно до Конвенції, коли відмовили надати
доступ до конституційної скарги члена парламенту.

21.  У межах  Закону про дані 1992, право доступу до інформації, що
має суспільний характер було обмежено правом захисту особистої
інформації. Уряд затвердив, що це обмеження відповідає вимогам,
складеним у Конвенції, що було передбачено законом і призначене з метою
захисту прав інших, що є важливим в демократичному суспільстві.

В. Докази заявника

22.  Заявник підтвердив на початку, що отримувати і передавати
інформацію є передумовою свободи вираження, оскільки ніхто не може
формувати чи утримувати аргументовану думку без достовірних даних чи
фактів. Оскільки це активно залучається в угорській політиці боротьби з
наркотиками, відмова у доступі до інформації завадила виконанню місії
інформування громадськості щодо цього питання. Вона заявила, що
проводила політику нав’язування, оскільки громадськість формувала свою
думку на основі роботи лідерів щодо політики боротьби з наркотиками.
Конституційний Суд завадив її спробі почати публічні дебати на
початковому рівні.

23.  Заявник стверджує, що держави мають і позитивні зобов’язання
згідно зі ст. 10 Конвенції. Оскільки в цій справі угорській владі не
потрібно збирати і піддавати сумніву інформацію, тому що вона вже готова
і доступна, їхнім єдиним обов’язком є просто не перешкоджати доступ до
неї. Оприлюднення громадської інформації за вимогою фактично означає
«отримання» цієї інформації  як і передбачено в ст. 10 параграф 1. Цим
забезпечується захист не лише тих, хто інформує інших, але й тих, хто
шукає доступу до інформації. Інакше кажучи, це означало б, що свобода
слова – це не більше ніж просто відсутність цензури, що дуже спірно з
зазначеними вище обов’язками.

24.  Заявник стрерджує, що приватна сфера політиків вужча ніж інших
громадян, оскільки вони піддають себе критиці. Таким чином доступ до
їхніх особистих даних може бути необхідним за умови, якщо це пов’язано з
громадським виступом, як у цій справі. Якщо погодитися з твердженням
уряду, всі дані можуть вважатись особистими і не розголошуватись для
громадськості, що призведе до втрати значення громадської інформації.

25.  Більше того, заявник оспорив існування законної мети.
 Конституційний Суд ніколи б не запитав члена парламенту про дозвіл на
розголошеня особистих даних, які містилися в конституційній скарзі. Тому
не має сенсу стверджувати, що обмеження слугують захисту прав.
Справжньою метою Конституційного Суду було запобігти громадські
обговорення цього питання. Для заявника нерозголошення таких скарг
досить тривожні, оскільки це не дозволяє громадськості мати доступ до
практики Конституційного Суду. Однак навіть припускаючи існування
законної мети, не допускає будь-яких обмежень у демократичному
суспільстві. Широкий доступ до громадської інформації стоїть поруч з
захистом прав людини разом з Резолюцією № 1087 (1996) Парламенту Ради
Європи.

C. Оцінка Суду

1.  Наявність втручання

26. Відповідно Суд визнав, що громадськість має право отримувати 
інформацію громадського інтересу. Цей судовий прецедент було прийнято
стосовно свободи преси, який служить для забезпечення передачі
інформації та ідей з цих питань (див. «Обзервер» та «Гардіан» Об’єднане
Королівство, 26 листопада 1991 р., § 59, випуск A № 216, and «Торгейр
Торгейрсон Ісландія, 25 червня 1992 р., § 63, випуск  A № 239). У
цьому контексті найдетальніший огляд частини Суду потрібен у випадку,
коли народною владою вживаються заходи, які можуть перешкодити пресі
(так званих «сторожових псів демокатії») брати участь у народних дебатах
у питаннях законних  суспільних проблем (див. Бладет Тромсо і Стензаас, Норвегія № 21980/93, § 64, ЄСПЛ 1999‑III та Джерсі, Данія 23 вересня 1994 р., §
35, випуск A № 298), і навіть заходи, які ускладнюють доступ до
інформації. 

27. З огляду на інтереси, захищені ст. 10, законом не дозволено
вводити умовні обмеження, що вважалося б формою непрямої цензури в разі
створення перешкод владними структурами в зборі інформації. Для прикладу
збір інформації є важливим підготовчим кроком у журналістиці і
вважається невід’ємною частиною свободи  преси (див. «Дамманн», Швейцарія №. 77551/01,
§ 52, 25 квітня 2006 р.). До функцій преси належить також створення
форумів  народних обговорень. Однак виконання цієї функції не
обмежується тільки медіа та  професійними журналістами. В цій справі
саме неурядова організація займалась підготовкою форуму народних
обговорень. Тому можна говорити, що дії позивача вважаються необхідним
елементом обговорень поінформованої громадськості. Суд багаторазово
визнавав важливий внесок цивільних громадян в обговоренні громадських 
справ (див., наприклад, Стіл енд Морріс Об’єднане Королівство (№ 68416/01,
§ 89, ECHR 2005‑II). Заявником є об’єднання, втягнуте в судовий процес з
питань прав людини з різною метою, зокрема з метою захисту свободи
інформації. Тому він може бути охарактеризований як і преса «сторожовим
псом демократії» (див. «Ріоло»  Італія, № 42211/07, § 63, 17 червня 2008р.; Vides Aizsardzїbas Klubs Латвія,
№ 57829/00, § 42, 27 травень 2004р.). За таких обставин у судовому
порядку було доведено, що дії заявника гарантують захист Конвенції, так
само як і преса.

28. Головною проблемою зазначеного вище обговорення була
конституційність кримінального законодавства, конкретніше –
правопорушення пов’язані з наркотиками. На думку Суду, подача заяви на 
розгляд цього законодавства на підставі досвіду, а особливо членом
парламенту, без сумніву, становила суспільний інтерес. Отже, Суд вважає,
що позивач був залучений до законного збору інформації з питань
громадської необхідності.  Органи влади втрутились у підготовчий етап 
цього процесу, створивши адміністративну перешкоду. Виняткове право
Конституційного Суду монополії на  інформацію набуло вигляду цензури.
Більше того, беручи до уваги те, що наміром позивача було донести до
громадськості інформацію, зібрану внаслідок  конституційної скарги з
цього питання, і таким чином здійснити внесок у народне обговорення
законодавства на правопорушення,  пов’язані з наркотиками, – його право
донесення інформації було порушено.

29. Отже, в цьому випадку відбулось втручання в права позивача, затверджені в ст. 10 § 1 цієї Конвенції.

 

2.  Виправдане/невиправдане втручання

30. Суд повторює,  що втручання в права позивача, зазначені в ст. 10 §
1, вважається недотриманням Конвенції,  якщо воно не відповідає вимогам
параграфа 2 ст. 10. Таким Отже, потрібно вказувати, чи це було
прописано законом, чи переслідувалась одна чи більше законних цілей,
зазначених у цьому параграфі і чи було це «необхідним в демократичному
суспільстві» для досягнення поставлених цілей.

 

А. «Прописано законом»

31. Позивач запросив інформацію, покладаючись на Акт захисту
інформації, який гарантує  доступ до інформації, що становить суспільний
інтерес. Уряд заперечив, що відповідне законодавство забезпечило
достатню законну базу для втручання в право позивача на свободу
самовираження, трактування «особистих даних», нехтуючи елементом
суспільного інтересу.

32. У Суді було доведено, що втручання було «прописано законом», в межах ст. 10 § 2 Конвенції.

 

Б. Законна мета

33. Позивач стверджує, що вказане обмеження не могло служити для
захисту прав члена Парламенту, оскільки Конституційний суд не просив у
нього дозволу відкривати його особисту інформацію. Уряд  оскаржив, що
втручання слугувало для захисту прав інших.

34. Суд вважає, що  це втручання може розглядатися як переслідування
законної метою захисту прав інших, в межах дії статті  10 § 2 Конвенції.

 

 

В. Необхідність у демократичному суспільстві

35. Суд стверджує: «Стаття 10 не дає особі право доступу до реєстру, в
якому міститься інформація про його особисту посаду, так само як і не
зобов’язує уряд видавати таку інформацію особі» («Леандер», Швеція 26 березня 1987р., вкінці § 74, випуск A № 116), а також «в Конвенції
важко знайти право на загальний доступ до адміністративних даних та
документів» («Луазо», Франція (грудень) № 46809/99, ECHR 2003-XII
(витяги)). Незважаючи на це, Суд має  ширше розуміння поняття «свобода
доступу до інформації» (див. Sdruzeni Jihoceske Matky  Республіка Чехія (грудень) № 19101/03, 10 липень 2006р.) і отже, до визнання права доступу до інформації.

36. У будь-якому випадку Суд звертає увагу на те що «право отримання
інформації в основному забороняє урядові обмежувати особу в отриманні
інформації, яку хочуть отримати  або повідомити їй інші особи»
(«Леандер» Leander, цитата., § 74). Суд вважає, що ця
судова справа стосується передусім втручання – на основі цензурної сили
монополії на інформацію –  з врахуванням виконання функцій суспільного
сторожового пса, подібно до преси, а не відмови в наданні доступу до
офіційних документів. У цьому випадку  можна навести порівняння  з
попереднім ставленням до Суду в необхідності ретельного розгляду і
вивчення обставин, попередньо створених органами влади на шляху
виконання функцій преси (див. «Шові та інші», Франція,
№ 64915/01, § 66, ECHR 2004‑VI). До того ж до обов’язків держави
стосовно свободи преси входить також знищення бар’єрів для виконання
пресою покладених на неї функцій, коли вони виникають виключно через
монополію інформації, утримувану органами влади. Суд наголошує що на цей
момент, інформація, яку шукав позивач у цій судовій справі була вже
готова та доступна (див. навпаки, «Гуерра та інші» Італія,
19 лютого 1998 р., вкінці § 53, «Звітність по судових рішеннях»
1998-I)  та не вимагала збирання ніяких даних  урядом. Отже, Суд
постановляє, що державна влада не мала права заважати потоку інформації,
яку шукав позивач.

37. Суд встановив,  що позивач попросив надати інформацію про
конституційну скаргу без отримання особистих даних її автора в
результаті. Окрім того, Суд вважає  неможливим з цієї конституційної
скарги дізнатися щось про особисте життя члена парламенту, а отже,
проникнути в захищену сферу приватності. Справді, повідомивши  пресу про
висунення ним конституційної  скарги, він в принципі ідентифікував свою
особу з цією думкою стосовно цього суспільного питання. Однак Суд також
висуває думку про невідворотність  негативного впливу на свободу
самовираження у політичній сфері, якби громадські діячі могли піддавати
цензурі пресу та народні обговорення заради своїх особистих прав,
аргументуючи, що думки висловлені ними щодо суспільних проблем
стосуються їхньої особистості і тому становлять собою приватну
конфіденційну інформацію. І не можуть бути розголошені без дозволу. На
думку Суду, виходячи з таких розмірковувань, неможливо розсудити яку
скаргу все-таки було порушено у цій справі.

38. Суд розглядає перешкоди створені навмисно для перешкоджання
доступу до інформації суспільного інтересу, як такі, що можуть відбити
охоту в засобах масової інформації та прилеглих сферах у розкритті цих
питань. У результаті вони більше не будуть виконувати важливу роль
«сторожових псів демократії (див. із внесеними змінами, «Гудвін» Об’єднане Королівство, судове рішення від 27 березня 1996 р., «Звітність» 1996-II, p. 500, § 39).

39. Зважаючи на зазначені вище міркування, Суд зробив висновок, що в
цій судовій справі не було необхідності демократичному суспільстві
втручатись у свободу самовираження позивача. Отже, з цього випливає, що
відбулось порушення ст. 10 Конвенції.

 

II.  ЗАСТОСУВАННЯ СТАТТІ 41 КОНВЕНЦІЇ

40.  Стаття 41 Конвенції передбачає:

«Якщо Суд визнає факт порушення Конвенції або протоколів до неї і
якщо внутрішнє право відповідної Високої Договірної Сторони передбачає
лише часткове відшкодування, Суд, у разі необхідності, надає потерпілій
стороні справедливу сатисфакцію…»

A.  Шкода

41.  Заявник вимагає 5 000 євро за відшкодування нематеріальної
шкоди, оскільки через обмеження, на які подалась скарга, було неможливо
синтезувати і сприяти для відкритої і проінформованої громадськості щодо
політики боротьби з наркотиками.

42.  Уряд оспорив вимогу.

43.  Суд вважає, що за порушення достатньо призначити лише
відшкодування будь-якої нематеріальної шкоди, яке можливо переніс
заявник.

B. Судові витрати

44.  Заявник вимагав 5,594 євро, (ця сума включає ПДВ, що
відповідатиме загальній кількості робочих годин адвоката) компенсації
витрат, які він поніс у національних судових процесах та 80 євро за інші
конторні витрати.

45.  Уряд оспорив вимогу.

31. Згідно з Судовим прецендентним правом, заявник має право на
відшкодування витрат у випадку, якщо він доведе актуальність і дійснісь
суми. У цій справі Суд вважає доцільним відшкодувати заявнику 3 000 євро
за всі витрати, відповідно до наданих документів і вище перерахованих
критерій.

C. Пеня

32.  Суд вважає за доцільне призначити пеню на підставі граничної
позичкової ставки Європейського центрального банку, до якої мають бути
додані 3 %.

 

ЗА ЦИХ ПІДСТАВ, СУД

1. Вирішує, що було порушено ст. 10 Конвенції;
2. Вирішує відшкодувати лише нематеріальну шкоду, яку зазнав заявник;
3. Вирішує
   1. протягом трьох місяців з дня, коли рішення стане остаточним
      відповідно до п. 2 ст. 44 Конвенції, держава-відповідач має сплатити
      заявнику суму, що становить 3 000 євро плюс всі витрати на податки, всі
      витрати переводяться в угорські форінти згідно з курсом в день
      здійснення оплати; 
   2. у випадку несплати чи несвоєчасної сплати державою-відповідачем
      належної заявникові суми, на неї нараховуватиметься пеня, яка дорівнює
      граничній кредитній ставці Європейського Центрального банку, що діятиме
      протягом періоду несплати, плюс тривідсоткові пункти.
4. Відхиляє решту вимог заявника щодо справедливої сатисфакції.

Виконано англійською мовою та повідомлено письмово 14 квітня 2009 р. згідно з правилом 77 §§ 2 та 3 Регламенту Суду.

      Саллі Долле                                          Француаз Тулькенс

         Секретар                                                    Президент