15 травня 2015 року Народними депутатами Богомолець О.В., Гопко Г.М., Мусієм О.С., Унгуряном П.Я., Луценком І.В., Корчинською О.А. було зареєстровано Проект Закону № 2820 «Про внесення змін до деяких законів України щодо охорони здоров’я населення від шкідливого впливу тютюну».
Вказаний законопроект відображає визнані практики з контролю над тютюном, засновані на наукових фактах, які свідчать про зменшення поширеності куріння. Як вказано в пояснювальній записці, головною метою законопроекту є «забезпечення високого рівня захисту здоров’я людини, особливо молоді, а також для виконання зобов’язань України відповідно до Рамкової конвенції ВООЗ із боротьби проти тютюну (РКБТ)».
З цією метою, проект приводить законодавство України у відповідність з положеннями Директиви Європейського Союзу 2014/40/ЄС «Про наближення законів, правил та адміністративних положень держав-членів, що стосуються виробництва, презентації та продажу тютюну та супутніх товарів та скасування Директиви 2001/37/ЄC». Зокрема, законопроектом пропонується, щоб комбіновані попередження з малюнками мають розміщуватися на верхній частині обох великих сторін пачки, займати 65% їх площі та обертатися на щорічній основі; пропонуються нові визначення та доповнення щодо маркування і виробництва тютюну; запроваджуються правила продажу та маркування трав’яних курильних сумішей, правила продажу та маркування електронних сигарет та заправних контейнерів, а також їх вміст; забороняється реклама та просування електронних сигарет; запроваджуються вимоги щодо вмісту шкідливих для здоров’я людини речовин та інгредієнтів, що входять до складу тютюнових виробів й виділяються з тютюновим димом під час їх куріння, та механізми їх контролю.
Хоча Директива 2001/37/ЄС формально є частиною Угоди про Асоціацію з ЄС, для України ця директива є неактуальною, оскільки була розроблена та прийнята понад 15 років тому, та навіть такою, що послаблює антитютюнове законодавство. Водночас треба нагадати, що автори законопроекту обґрунтовують його необхідність, посилаючись на положення статей 9, 10, 11 Рамкової Конвенції метою якої проголошено «захист нинішнього і майбутнього поколінь від руйнівних наслідків для здоров’я людей, а також соціальних, екологічних і економічних наслідків споживання тютюну і впливу тютюнового диму».
Таким чином, законопроект № 2820, з одного боку спрямований на те, щоб зменшити споживання тютюнових виробів, особливо серед молоді, що поступово призведе до покращення здоров’я населення, з іншого боку, це прогресивний євроінтеграційний крок у сфері громадського здоров’я, подальше прийняття якого буде чітким сигналом до готовності України імплементувати не лише норми права ЄС, передбачені Угодою про асоціацію, а й подальші норми acquis communautaire.
Далі розглянемо детальніше ключові зауваження до законопроекту.
- Запропоновані законопроектом № 2820 визначення термінів не у повному обсязі розкривають їх основні ознаки
Статтею 428 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС зазначено, що «Україна поступово наближує своє законодавство та практику до принципів acquis ЄС, зокрема у сфері інфекційних хвороб, служб крові, трансплантації тканин і клітин, а також тютюну. Перелік відповідних актів acquis ЄС визначено у Додатку XLІ до цієї Угоди». В Додатку XLІ зазначено, що протягом 2 років з дати набрання чинності цією Угодою в Україні мають бути законодавчо впроваджені положення: 1) Директиви №2001/37/ЄС Європейського Парламенту та Ради ЄС від 5 червня 2001 року про наближення законодавчих, нормативних та адміністративних актів держав-членів щодо виробництва, презентації та реалізації тютюнових виробів.
При цьому треба зауважити, що 3 квітня 2014 р. 28 країн ЄС затвердили нову Директиву 2014/40/ЄС щодо тютюнової продукції. Статтею 31 цієї директиви передбачено скасування попередньої Директиви 2001/37/ЄС з 20 травня 2016 р. В той же час в статті 29 зазначено, що держави повинні змінити необхідне законодавство, адміністративні та регуляторні акти до 20 травня 2016 року.
Під час розробки законопроекту № 2820, його авторами вірно було взято за основу саме Директиву 2014/40/ЄС, адже по-перше, саме вона охоплює значно ширше коло питань щодо контролю над тютюном, заснованих на наукових доказах, та по-друге автоматично скасовує дію попередньої Директиви 2001/37/ЄС. Таким чином, всі наведені в законопроекті визначення були запозичені із статті 2 Директиви 2014/40/ЄС. Однак, враховуючи технічну складову зауваження, запропоновані визначення термінів можуть бути уточнені під час підготовки законопроекту до другого читання.
- Редакція окремих норм законопроекту № 2820 характеризуються надмірною деталізацією
Відповідно до преамбули Рамкової конвенції ВООЗ із боротьби проти тютюну, поширення тютюнової епідемії є глобальною проблемою, яка має серйозні наслідки для здоров’я людей. В усьому світі збільшується споживання й виробництво сигарет та інших тютюнових виробів, особливо в країнах, що розвиваються, а наукові дані недвозначно підтверджують, що споживання тютюну й вплив тютюнового диму є причиною смерті, хвороби та інвалідності.
Стаття 4.1 Рамкової конвенції ВООЗ із боротьби проти тютюну наголошує, що «кожна людина повинна бути повідомлена про наслідки для здоров’я, про смертельну загрозу і про загрозу звикання як наслідок споживання тютюну і вдихання тютюнового диму».
Враховуючи той факт, що головною метою законопроекту є забезпечення високого рівня захисту здоров’я людини, особливо молоді, а також те, що тютюн є смертельно небезпечним продуктом, який потребує чіткого державного регулювання, деталізація норм законопроекту № 2820 є очевидно єдиним правильним рішенням.
- Законопроект № 2820 слід розглядати як альтернативний до законопроекту № 2430-1
3 квітня 2015 року у Верховній Раді України було зареєстровано законопроект № 2430-1 «Про внесення змін до деяких законів України щодо виконання зобов’язань України за Угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами (стосовно виробництва, презентації та реалізації тютюнових виробів, їх реклами і спонсорства)». Відповідно до висновку Комітету з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України, «законопроект № 2430-1 та законопроект № 2820 є по суті є альтернативними».
Водночас варто зауважити, що проекти законів № 2430-1 та № 2820 хоч і регулюють однакове коло питань, але по своїй суті є абсолютно різними. Законопроект № 2430-1 передбачає лише мінімальні зміни, які регулюють норми нікотину та смоли у сигаретах та запроваджує визначення тютюну для перорального застосування. В свою чергу законопроект № 2820 є значно ширшим та ефективнішим, який імплементує нову прогресивну директиву ЄС, яка була затверджена у квітні 2014 р. 28-ма країнами ЄС після 5 років консультацій та дебатів.
Додатково треба відзначити, що альтернативні законопроекти повинні мати однакові головні комітети, так наприклад, статтею 110 Регламенту передбачено, що альтернативні законопроекти розглядаються, як правило, в порядку черговості їх внесення і головний комітет може рекомендувати Верховній Раді взяти за основу один із них або підготувати інший законопроект. При цьому треба зауважити, що Комітет з питань податкової та митної політики було визначено головним з підготовки законопроекту № 2430-1, в свою чергу Комітет з питань охорони здоров’я є головним з підготовки законопроекту № 2820.
- Законопроект № 2820 встановлює, що медичні попередження на тютюнових виробах буде затверджувати МОЗ
Відповідно до частини 4 статті 12 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров’я населення» «малюнок (малюнки) та/або піктограма (піктограми) затверджуються постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони здоров’я і підлягають перегляду (перезатвердженню) Кабінетом Міністрів України у такому самому порядку один раз на п’ять років».
Законопроектом пропонується внесення змін до статті 12 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров’я населення» та передбачити, що «тексти і фотографії комбінованих медичних попереджень, текст щодо припинення вживання тютюну, а також технічні вимоги до макету, дизайну та форми комбінованих медичних попереджень затверджуються центральним органом виконавчої влади у сфері охорони здоров’я».
Вважаємо, що уповноваження Міністерства охорони здоров’я із затвердження макету, дизайну та форми комбінованих медичних попереджень на тютюнових виробах є концептуально правильним рішенням, яке відповідає вимогам статті 11 Рамкової Конвенції, якою передбачено, що такі попередження повинен затверджувати саме компетентний орган. В законодавстві України таким є саме МОЗ, який є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я. В цьому випадку треба наголосити, що будь-яке питання щодо тютюнових виробів напряму пов’язане із охороною здоров’я населення.
- Законопроектом № 2820 встановлені нереалістичні строки перехідного періоду
Статтею 29 Директиви 2014/40/ЄС зазначено, що держави повинні змінити необхідне законодавство, адміністративні та регуляторні акти до 20 травня 2016 року. Саме тому при розробці законопроекту авторами за основу було взято цю дату. Водночас, треба додати, що в Єврокомісії розроблені детальні технічні рекомендації щодо імплементації нової Директиви 2014/40/ЄС, а країни-члени активно адаптують своє законодавство до вимог нової директиви. Окрім того, Республіка Молдова, як підписант Угоди про Асоціацію, 31 травня 2015 р. вже прийняла закон про тютюн на основі норм Директиви 2014/40/ЄС, норми якої набудуть чинності у різні періоди 2016-2017 рр.
Однак, треба погодитись, що такий швидкий період дійсно не є достатнім для переходу на друк нових пачок сигарет. У зв’язку із чим, вважаємо за доцільним встановити перехідний період у 1-2 роки з моменту набуття чинності закону.