Європейський суд з прав людини 8 листопада оприлюднив рішення у справі Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary. Цього рішення міжнародні та українські експерти чекали з нетерпінням, адже Велика палата ЄСПЛ отримала можливість нарешті дати остаточну відповідь на питання, чи захищає стаття 10 Європейської конвенції загальне право громадян на доступ до інформації.
На відміну від Загальної декларації прав людини та низки інших міжнародних актів, Європейська конвенція не містить прямої вказівки на право отримувати інформацію від органів влади: в англійському варіанті формулювання to seek information в контексті свободи вираження поглядів охоплює право отримувати інформацію у відповідь на вимогу.
Більше того, у 1987 Європейський суд у справі Leander v. Sweden розтлумачив, що «свобода одержувати інформацію в основному забороняє уряду встановлювати будь-якій особі обмеження одержувати інформацію, яку інші особи бажають або можуть бажати повідомити йому», і не гарантує можливості отримання інформації, якщо такого бажання в адресата немає. У наступних справах суд також додавав, що «вивести з Конвенції загальне право доступу до адміністративних даних і документів дуже складно».
Попри це, у 2009 році Європейський суд виніс перше рішення у справі Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary , де визнав порушення свободи вираження поглядів через ненадання громадській організації доступу до конституційної скарги, поданої угорськими депутатами. Зокрема, суд відзначив, що відмовивши в доступі, держава, яка монопольно володіла суспільно важливою інформацією, створила адміністративні перешкоди, які за своєю суттю є аналогічними цензурі.
Здавалося, з цього моменту практика ЄСПЛ могла шляхом еволюційного тлумачення дорости до повноцінного визнання права на доступ до інформації, адже відсутність прямої вказівки в Конвенції не ставала перешкодою на шляху до роз’яснення судом права на повагу до приватного життя як такого, що, наприклад, включає право на зміну статі, або права на справедливий суд як такого, що не обмежується лише процедурою розгляду, але й охоплює вимоги щодо виконання рішень.
Однак, у кожному наступному рішенні судді продовжували наголошувати на принципах справи Леандера. Тобто, посилаючись на відсутність загального обов’язку надавати інформацію, суд в той же час визнавав порушення державою статті 10 саме через обмеження доступу до інформації, але швидше як певний виняток.
Оскільки у більшості справ заявниками були журналісти або ж громадські організації, тому суд зосереджував увагу більшою мірою на їх важливій ролі, а не на значенні доступу до інформації як такого у демократичному суспільстві.
Тим часом, на сьогодні практично всі держави Ради Європи (за винятком Люксембургу), вже мають національні закони, які прямо зобов’язують державні органи надавати інформацію у відповідь на запити громадян.
Міжамериканський суд, як і Комітет ООН з прав людини також вже давно розглядає право на інформацію як невід’ємну частину свободи вираження поглядів в цілому.
Однак, попри очікування і заклики експертів, Велика палата Європейського суду у справі Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary не зробила революції.
На щастя, суд не сприйняв позицію, що право на доступ до інформації взагалі не може бути предметом Конвенції. На жаль, на думку суду, право на отримання інформації, про яке йдеться в статті 10, не передбачає загального зобов’язання держави її надавати, однак, такий обов’язок може виникнути за певних обставин.
Зокрема, суд готовий розглядати справи щодо доступу до інформації, якщо наявна одна з умов:
– інформація не надається всупереч обов’язковому рішенню національного органу, що набуло законної сили. Наприклад, якщо є рішення суду або обов’язковий до виконання припис Інформаційного комісара;
– доступ до інформації є необхідним інструментом для реалізації свободи вираження поглядів і його ненадання становить втручання в гарантовані права на отримання чи поширення інформації.
Суд визначає детальні критерії, за яких обмеження доступу до інформації може визнаватись втручанням у реалізацію свободи вираження поглядів.
Аналізу підлягають:
- Мета запитувача або для чого потрібна інформація. Цей критерій включає оцінку того, чи дійсно отримання інформації є необхідним для реалізації особою її функції сприяння публічній дискусії із суспільно важливих питань, і чи справді ненадання інформації створить суттєву перешкоду свободі вираження поглядів.
- Природа інформації. Суд встановив, що інформація, дані або документи щодо яких вимагається доступ, повинні відповідати вимогам трискладового тесту, тобто збиратись в цілях задоволення суспільного інтересу, а не просто з цікавості.
- Роль запитувача. Розраховувати на захист свого права на доступ можуть, в першу чергу, журналісти, громадські організації/активісти, дослідники, автори книг на суспільно важливі теми, зважаючи на необхідність цього права для реалізації ними важливої функції «створення форумів для публічних дискусій». Суд також згадав про блогерів та популярних користувачів соціальних мереж, які в умовах стрімкого розвитку Інтернету теж можуть виконувати функцію watchdogs.
- «Готова та зафіксована інформація». На думку суду цей важливий критерій означає, що надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря з збирання та обробки даних.
В цілому, ці критерії лише узагальнюють уже сформовану за декілька останніх років практику Європейського суду. Це дещо полегшує роботу правозахисникам, які тепер отримують своєрідний алгоритм обґрунтування наявності втручання. Водночас, маючи визнаний на міжнародному та національних рівнях обов’язок держави забезпечувати прозорість і підзвітність в своїй діяльності, у Європейському суді кожного разу доведеться його детально обґрунтовувати.
Відтак Європейський суд, який відігравав провідну роль у формуванні високих гарантій свободи вираження поглядів, у питаннях доступу до інформації суттєво обмежив свою компетенцію мінімальним стандартом. Це означає насамперед те, що маємо хороший стимул активніше працювати над посиленням національних механізмів захисту права на доступ.
