Нова редакція закону

Третього березня Верховна Рада України прийняла в цілому нову редакцію Закону України „Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення”. Це вже друга спроба суттєвого реформування правових засад діяльності державного органу, який здійснює регулювання у сфері аудіовізуальних засобів масової інформації. Парламент раніше приймав цей закон ще в кінці осені 2004 року, однак тоді Президент Кучма скористався правом вето.

Нова редакція закону підготовлена Комітетом з питань свободи слова та інформації протягом 2003-2004 років під керівництвом Миколи Томенка. Проект неодноразово обговорювався за участю громадських організацій, а до остаточного тексту увійшло багато пропозицій від експертів неурядових організацій. При повторному розгляді у Верховній Раді були враховані також деякі пропозиції Президента. Загалом Президент (Кучма) виступав взагалі проти нового закону. Станом на 17 березня 2005 року проект закону переданий на підпис Президенту, але ще не підписаний.

Новели нового закону

Найбільш суттєвого реформування зазнали статті, які стосуються призначення та звільнення членів Національної ради, особливо щодо підстав та процедури дострокового припинення їхніх повноважень. Справа в тому, що чинний закон гостро критикували за практично необмежені можливості Президента та Верховної Ради звільняти будь-коли призначених ними членів. Можливість звільнення – це завжди можливість контролю. Новелами закону є й інші норми, які стосуються зменшення ролі Голови та упорядкування роботи Національної ради.

Дострокове припинення повноважень. Скорочення підстав для дострокового припинення повноважень та зміна процедури є найголовнішою новелою закону. Первинний текст проекту був спрямований на повне усунення Президента та Верховної Ради від можливості звільняти членів Національної ради, однак в остаточному варіанті одна така можливість все-таки з‘явилася. Стаття 8 нової редакції закону передбачає 8 підстав для дострокового припинення повноважень, ще одна підстава міститься у статті 16. Це такі підстави:

1) подання заяви про відставку або заяви про звільнення з посади за власним бажанням;

2) припинення громадянства України або виїзд на постійне проживання за межі України;

3) порушення вимог, передбачених частиною третьою статті 7 закону (заборона бути засновником чи учасником телерадіоорганізації);

4) набрання законної сили обвинувальним вироком суду;

5) неможливості виконувати свої обов’язки за станом здоров’я протягом шести і більше місяців за наявності медичного висновку, підтвердженого судом;

6) неучасті у засіданнях Національної ради без поважних причин протягом двох місяців;

7) визнання його недієздатним або обмеження його цивільної дієздатності, визнання його безвісно відсутнім чи оголошення його померлим; 8) смерті.

У всіх цих випадках рішення приймає сама Національна рад або суд. Такий порядок є серйозним наближенням до відповідності європейським стандартам у галузі регулювання телерадіомовлення. Інститут Медіа Права його вітає. Разом з цим, до остаточного тексту після розгляду пропозицій Президента увійшла також одна норма, яка суттєво підриває ці здобутки. До статті 16 додано окремий абзац такого змісту: „За результатами розгляду звіту Національної ради Верховна Рада України та/чи Президент України можуть висловити недовіру Національній раді, що має наслідком відставку її членів у повному складі”.

Ми вважаємо, що ця стаття є вкрай невдалою та небезпечною. Незважаючи на те, що можливість відставки існуватиме лише один раз на рік, члени Національної ради будуть завжди відчувати залежність. Більше того, стаття навіть розширює право Президента та Верховної Ради порівняно з чинним законом, адже до сьогодні останні могли звільняти лише призначених ними членів, а тепер один орган зможе звільнити весь склад Національної ради.

Скасування ротації. Новий закон не містить процедури ротації членів Національної Ради. Процедура ротації взагалі є нормальним шляхом збереження спадковості у діяльності органу влади. Мета ротації, як правило, полягає в тому щоб склад Національної ради змінювалися поступово, а не одночасно. Однак закон про Національну раду, прийнятий у 1994 році, не містив чіткого механізму, як проводити ротацію, натомість він закріплював право Верховної Ради та Президента звільняти у зв’язку з ротацією не більше двох членів Нацради. Через це у побутовому спілкуванні під ротацією частіше мають на увазі дострокове необґрунтоване припинення повноважень. У зв’язку з цим, ми вважаємо позитивним кроком відміну процедури ротації.

Обрання Голови членами Національної Ради. Нова редакція закону змінює процедуру обрання Голови Національної ради, усуваючи з цього процесу Президента та Верховну Раду. Відповідно до статті 9 закону „Голова Національної ради обирається Національною радою з числа членів Національної ради таємним голосуванням”. Досі чинний закон, натомість, встановлює порядок внесення кандидатури на затвердження членами Національної ради. Таку кандидатуру має пропонувати спільно Президент та Верховна Рада. Однак, якщо у місячний термін кандидатура не узгоджена, Верховна Рада має це зробити одноособово. Вважаємо, що надання права обирати Голову самостійно членам Національної ради має додати більшої ролі колегіальності цього органу та зменшити політичний вплив Президента та Верховної Ради.

Неможливість вето. Нова редакція закону пропонує вирішення проблеми з так званим „правом вето”. Чинний закон передбачає, що рішення Національної ради є прийнятим лише тоді, коли протокол про це підписали всі члени Національної ради. Таким чином одна людина, незгодна з рішенням через недолік закону, могла заблокувати рішення, відмовляючись його підписувати. Нова редакція пропонує вирішити це питання шляхом уповноваження Голови та Виконавчого секретаря підписувати протоколи, а також встановлення можливості, коли 5 членів Національної ради (тобто більшість), у випадку конфлікту, можуть самостійно підписати протокол. Запропонована система, на нашу думку, здатна зменшити кількість конфліктів усередині Національної ради.

Недоліки закону

Відставка всіх членів Національної ради. Найбільшою проблемою нового закону, на нашу думку, є включення до статті 16 „Звітність Національної ради” пункту 5 щодо права Президента та/або Верховної Ради за результати розгляду звіту відправити у відставку весь склад Національної ради, про що вже йшлося вище. Ця поправка повністю випадає з логіки нового закону: вона не узгоджується зі статтею 8, яка регулює дострокове припинення повноважень, вона також суперечить чітким намірам розробників усунути Президента та Верховну Раду від прямого контролю. Окремої критики заслуговує формулювання, використане у тексті закону, прийнятого Верховною Радою: за рахунок лише одного слова „або” Верховна Рада та Президента отримали право звільняти навіть тих членів, яких вони не призначали. Такого права вони не мали навіть за чинною редакцією закону. Положення, яке, очевидно, розглядалося як компроміс, насправді є серйозним кроком назад.

Вимоги до кандидатів. Закон встановлює більш суворі вимоги до членів Національної ради, однак, на нашу думку, є сумнівним, з точки зору доцільності, звуження кола спеціалістів, які можуть стати членами Національної ради, з “кваліфікованих фахівців у галузі журналістики, юриспруденції, телерадіомовлення, управління, представників науки, культури, мистецтва” як це є у чинній редакції до “фахівців, які мають вищу освіту, стаж роботи у сфері телерадіомовлення, зокрема наукової або педагогічної, не менше п’яти років” у новій редакції. Тобто, за новою редакцією, особа повинна мати не менше 5 років саме роботи у телерадіомовленні, що є занадто вузькою вимогою. Простий приклад, якщо вузько тлумачити це положення закону, то ні Віктор Понеділко, ні Віталій Шевченко, які є одними з кращих експертів у галузі медіа-законодавства, принаймні відповідно до їхніх біографій із сайту Національної ради, не зможуть претендувати на членство у Національній раді. Звичайно, ця стаття може тлумачитися більш вільно, коли до стажу роботи за телевізійним фахом буде включатися робота у парламенті та приватне підприємництво, однак, у такому випадку, мета законодавців – звузити критерії відбору кандидатів – буде втрачена.

Відсутня судова процедура звільнення членів Національної ради. Однією з гарантій незалежності членів Національної ради є залучення суду до вирішення питання, чи є підстави для дострокового припинення повноважень, чи ні. Участь суду у цьому процесі є позитивною, аналогії можна знайти як у Європі, так і в Україні. Зокрема, саме суд вирішує питання про звільнення народних депутатів України, які суміщають посади. Разом з цим, у випадку з депутатами, діють спеціальні норми Цивільного процесуального кодексу, тоді як щодо членів Національної ради жодних процесуальних норм немає. Ці закон, ні Цивільний процесуальний кодекс не містять жодних правил, як саме суд має розглядати справи про припинення повноважень членів Національної ради, а це практично унеможливлює застосування норм закону.

Термін „Ліцензіати”. Нова редакція закону оперує терміном „ліцензіат” замість терміну „телерадіоорганізація”. Вважаємо таку заміну не зовсім доречною та такою, що не узгоджується з законом про телебачення і радіомовлення. На нашу думку, цей термін може невиправдано звузити компетенцію Національної ради, оскільки не всі телерадіоорганізації мають ліцензії Національної ради. Зокрема, постає питання щодо кабельних операторів, частина з яких мають ліцензії, а частина ні. Більше того, правомірність відсутності ліцензій підтверджена Верховним судом України. Таким чином, нова редакція закону не наблизила до розв’язання проблеми, а навпаки – ускладнила та збільшила проблеми.

Відповідність стандартам Ради Європи

Рада Європи неодноразово відзначала важливість незалежного регулювання телерадіомовлення. Основним документом у цій сфері є Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи „Про незалежність і функції регулювальних органів у секторі мовлення” від 20 грудня 2000 року. Зокрема, саме цей документ накладає зобов’язання створити органи регулювання, а також встановлює, що „правові норми й процедури, які визначають діяльність регулювальних органів або впливають на неї, повинні чітко підтверджувати й захищати їхню незалежність”. Таким чином, прийняття закону з метою забезпечення незалежності Національної ради відповідає європейським стандартам.

Рекомендація Ради Європи достатньо чітко окреслює допустимі підстави для звільнення членів регулювальних органів, а саме, встановлює, що: „звільнення можливе лише у випадку недотримання норми щодо заборони сумісництва, якої вони повинні дотримуватися, або належним чином засвідченої неспроможності здійснювати свої функції, не виключаючи можливості для відповідної особи оскаржити звільнення в суді. Крім того, звільнення на підставі правопорушення, пов’язаного чи не пов’язаного з виконанням своїх функцій, можливе тільки в серйозних випадках, встановлених законодавством, при цьому остаточне рішення може ухвалити лише суд”. Таким чином, нова редакція закону, у частині, що передбачає відставку членів Національної ради за наслідками розгляду звіту, прямо суперечить стандартам Ради Європи.

Наведемо ще одну цитату щодо підходу Ради Європи до вимог до членів органів регулювання мовлення. Рекомендація зазначає, що: „враховуючи специфічну сутність сектора мовлення й особливості його завдань, до складу регулювальних органів мають входити фахівці з тих питань, які належать до компетенції цих органів”. Враховуючи те, що до компетенції Національної ради входять питання зв’язку, суспільної моралі, управління, програмного наповнення каналів, застосування законодавства, вважаємо, що обмеження у новій редакції кола осіб до спеціалістів у галузі телерадіомовлення не відповідає стандартам Ради Європи.

Висновок Інституту Медіа Права

Інститут Медіа Права оцінює нову редакцію Закону України „Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення” в цілому як прогресивну порівняно з чинним законом. Зокрема в намаганні зменшити підстави для звільнення членів Національної ради.

Разом з цим, вважаємо вкрай шкідливими положення пункту 5 статті 16 закону щодо права Президента та/або Верховної ради звільнити всіх членів Національної ради за наслідками розгляду звіту. Ці положення суперечать Рекомендації Ради Європи „Про незалежність і функції регулювальних органів у секторі мовлення”. У випадку підписання закону закликаємо Президента та народних депутатів одразу вносити законопроект про внесення змін до цієї норми. Щонайменше потрібно вилучити слово „або”, що суттєво змінить зміст: для відставки потрібно буде спільне рішення Верховної Ради та Президента.

Також вважаємо, що необхідно переглянути вимоги до членів Національної ради, оскільки, на нашу думку, вони не відповідають стандартам Ради Європи, а також розробити процедурні норми розгляду судом питання про дострокове припинення повноважень члена Національної ради (найкраще шляхом внесення змін до Цивільного процесуального кодексу) та вирішити питання щодо компетенції Національної ради щодо ліцензіатів чи телерадіоорганізацій (це може бути вирішено у новій редакції Закону України „Про телебачення і радіомовлення”, яка готується до другого читання).

Інститут Медіа Права вважає, що підписання Президентом України нової редакції Закону України „Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення” буде позитивним кроком, однак при цьому наголошує на необхідності врахування зауважень та пропозицій, висловлених у цьому документі.