Микола Гринишак, адвокат, Громадська організація «Платформа прав людини»

Закон України «Про доступ до публічної інформації» чітко визначає, що публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Така інформація є відкритою, за винятком випадків, передбачених законом.

У статті 2 Закону визначено мету та сферу його дії. Його метою є забезпечення прозорості й відкритості діяльності суб’єктів владних повноважень та створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.

Сфера дії та застосування Закону також чітко визначені: він не поширюється на відносини, пов’язані з отриманням інформації суб’єктами владних повноважень під час виконання ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, що регулюються спеціальним законом.

Тобто, закон не передбачає інших обмежень щодо своєї сфери дії. Відтак, він застосовується до всіх правовідносин, пов’язаних з отриманням чи поширенням інформації будь-яким розпорядником, якщо така інформація є публічною. Разом з тим, будь-які обмеження доступу до публічної інформації можливі лише за умови дотримання положень цього Закону, зокрема шляхом обов’язкового проведення розпорядником інформації «трискладового тесту» (ч. 2 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

Водночас низка законів України передбачає певні обмеження щодо доступу до інформації. Це дає розпорядникам можливість обмежувати доступ, посилаючись тільки на зазначені норми, що фактично дозволяє ігнорувати вимоги Закону України «Про доступ до публічної інформації». Далі будуть розглянуті відповідні закони. Зазначу, що у цій статті не розглядаються практичні аспекти застосування норм законів, які регулюють охоронювані таємниці (державну, нотаріальну, лікарську, адвокатську тощо) у відносинах, пов’язаних із доступом до публічної інформації, а також їх співвідношення із Законом України «Про доступ до публічної інформації». Але в будь-якому разі, визначаючи правомірність законодавчих обмежень на отримання певної інформації, слід керуватися критеріями, встановленими Законом України «Про доступ до публічної інформації».

У таких випадках запитувачу важливо для себе з’ясувати:

1. Чи є інформація, доступ до якої він хоче отримати, публічною (має відповідні ознаки, визначені Законом України «Про доступ до публічної інформації»): задокументована або відображена на будь-яких носіях, отримана або створена в процесі діяльності розпорядника, знаходиться у його володінні.;
2. Чи є особа, яка володіє цією інформацією, її розпорядником та чи зобов’язана вона надавати доступ відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».
3. Чи є інформація привілейованою, тобто такою, доступ до якої не може бути обмежений за будь-яких умов (ч. 5-7 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», ч. 4 ст. 21 Закону України «Про інформацію», ч. 5 ст. 33 Закону України «Про офіційну статистику» тощо).
4. Якщо доступ до інформації все ж обмежується, то чи обмежується він в порядку та на підставах саме Закону України «Про доступ до публічної інформації», чи норми цього Закону ігноруються, що може бути наслідком притягнення такого розпорядника до відповідальності, відповідно до законодавства України.

Основні невідповідності між нормами законодавчих актів та положеннями Закону України «Про доступ до публічної інформації» включають наступне.
Наприклад, відповідно до п. 3.7 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України № 10 від 29.09.2016 року «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації», відносини у сферах архівної справи та доступу до архівної інформації репресивних органів комуністичного тоталітарного режиму 1917–1991 років регулюються спеціальними законами: «Про Національний архівний фонд та архівні установи» та «Про доступ до архівів репресивних органів комуністичного тоталітарного режиму 1917–1991 років». Через це положення Закону України «Про доступ до публічної інформації» не поширюються на запити у цих сферах.

Водночас, ч. 5 ст. 22 Закону України «Про Національний архівний фонд та архівні установи» визначено, що доступ до інформації, якою володіють архівні установи та яка не міститься в архівних документах, здійснюється відповідно до Закону України “Про доступ до публічної інформації”. Але багато різних архівних документів містить інформацію досить різноманітну, в тому числі і ту, яка становить суспільний інтерес. Проте, цей закон передбачає інший механізм доступу до документів архіву (визначений у ст. 15 цього Закону): громадяни України мають право користуватися документами Національного архівного фонду або їх копіями лише на підставі особистої заяви та документа, що посвідчує особу. Особи, які користуються документами Національного архівного фонду за службовим завданням, подають документ, що підтверджує їх повноваження. При цьому, ст. 16 вказаного Закону хоч і визначає інші підстави для обмеження доступу до документів архівного фонду, містить норму яка вказує, що доступ до документів Національного архівного фонду, що містять державну таємницю або іншу інформацію з обмеженим доступом, може бути обмежено виключно відповідно до Закону України “Про доступ до публічної інформації”. Схожою є ситуація і щодо Закону України «Про доступ до архівів репресивних органів комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років», в ст. 7 якого визначений порядок забезпечення доступу до архівної інформації репресивних органів. При цьому, ст. 4 цього закону визначено, що інформація про ГДА УІНП, його структуру, завдання, ухвалені рішення та інша інформація, обов’язкова для оприлюднення відповідно до законодавства, розміщується на його офіційному веб-сайті, а також в інший спосіб в обсязі та порядку, передбачених Законом України “Про доступ до публічної інформації”.

Враховуючи що державні архівні установи мають всі ознаки розпорядника публічної інформації, інформація та документи якими вони володіють фактично є публічною інформацією. Тому доступ до такої інформації повинен регулюватися виключно відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Окрім того, в п. 4.1 вказаної вище постанови Пленуму ВАСУ роз’яснюється, що процесуальні закони (Господарський процесуальний кодекс України, Кодекс адміністративного судочинства України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кримінальний процесуальний кодекс України, Цивільний процесуальний кодекс України) регламентують спеціальний порядок доступу (ознайомлення) учасників відповідних процесів до інформації, створеної або одержаної у ході (досудового) судового провадження. Розпорядники вважають, що доступ до такої інформації, а також до судових рішень, надається в порядку, визначеному процесуальним законодавством, та Законом України «Про доступ до судових рішень». ВАСУ роз’яснив, що такий доступ забезпечується як для учасників справи, так і для інших осіб, якщо суд вирішував питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки. Аналогічно, Закон України «Про виконавче провадження» встановлює спеціальний порядок доступу сторін виконавчого провадження до інформації, створеної або отриманої в його межах. Через, що положення Закону України «Про доступ до публічної інформації» не поширюються на доступ учасників відповідних процесів та сторін виконавчого провадження до вказаної інформації.

Водночас, вказані кодекси та закони фактично жодним чином не регламентують доступ до публічної інформації яка була створена чи зібрана судами (чи відділами виконавчої служби) в процесі їх діяльності, якщо запитувачем є особа, яка не є учасником проваджень (особливо після того, як відповідні рішення були ухвалені). Адже створені та одержані, наприклад судами документи в процесі виконання ними функцій часто містять ознаки публічної інформації, відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», та можуть становити суспільний інтерес особливо, якщо запитувач обґрунтовує свій запит цим інтересом. Але у випадку надходження такого запиту, в порядку Закону «Про доступ до публічної інформації», склалася практика, коли суди відмовляють в її наданні, посилаючись на те, що процесуальні кодекси надають можливість ознайомлюватися з матеріалами справи тільки учасникам проваджень, чи особам, яких ця справа може стосуватися.

Наступним нормативним актом що фактично звужує дію Закону України «Про доступ до публічної інформації» є Закон України «Про судоустрій і статус суддів».

Зокрема у його частині 7 ст. 85 міститься наступна норма: доступ до матеріалів суддівського досьє як до публічної інформації здійснюється виключно через веб-сайт Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Варто зазначити, що Вища кваліфікаційна комісія суддів України виконує делеговані державою повноваження. Тому, відповідно до ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації», вона є розпорядником інформації, пов’язаної з виконанням цих повноважень.

Відповідно, уся інформація, якою володіє цей розпорядник, повинна надаватися згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації». Адже, на підставі ч.2 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації. Вказані норми також суперечить і вимогам ст. 14 Закону України «Про доступ до публічної інформації», якою визначено, що розпорядники інформації зобов’язані:

1) оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами;

2) систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні;

3) вести облік запитів на інформацію;

4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо;

5) мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації;

6) надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об’єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Окремої уваги заслуговує ч. 4 ст. 42 Закону України «Про Конституційний Суд України», яка передбачає, що Суд надає інформацію за запитами відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Водночас інформація щодо матеріалів справ, які розглядає Суд, не надається.

Але таке обмеження, знову ж таки прямо суперечить вимогам Закону України «Про доступ до публічної інформації», і в особливості ч.2. ст. 6, яка прямо гарантує, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону, але при дотриманні сукупності наступних вимог (тобто після проведення «трискладового тесту»):

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Якщо ж проведений «трискладовий тест» не вказує на необхідність обмеження доступу до інформації (матеріалів справи), особливо після того, як рішення Конституційним Судом уже ухвалене, відсутні будь-які підстави для відмови у задоволенні такого запиту про доступ до публічної інформації.

Окрім цього, ст. 3 Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів визначає, що право доступу до офіційних документів все ж може обмежуватися державою. Але такі обмеження повинні бути чітко встановлені у законі, та мають бути необхідними у демократичному суспільстві і бути пропорційними цілям захисту:

– національної безпеки, оборони та міжнародних відносин;

–  громадської безпеки;

– попередження, розслідування та судового переслідування кримінальної діяльності;

– дисциплінарного розслідування;

– перевірки, контролю та нагляду з боку державних органів;

– приватного життя та інших законних приватних інтересів;

– комерційних та інших економічних інтересів;

– економічної, монетарної політики і політики обмінного курсу держави;

– рівності сторін у судовому провадженні та ефективного здійснення правосуддя;

– навколишнього середовища;

– обговорень всередині державного органу або між такими органами стосовно вивчення питання.

Тому Конвенція і визначає, що у доступі до інформації, яка міститься в офіційному документі, може бути відмовлено у разі, якщо її розголошення завдасть або ймовірно може завдати шкоди хоча б одному з інтересів, перелічених вище. Однак таке обмеження є недопустимим, якщо переважає суспільний інтерес в оприлюдненні цієї інформації.

Тому будь-які обмеження, передбачені в «спеціальних» чи будь-яких інших законах щодо обмеження доступу до публічної інформації (офіційних документів) не можуть та не повинні застосовуватися формально, та без використання механізмів такого обмеження, що передбачені Законом України «Про доступ до публічної інформації».

Ще одним із законодавчих актів, норми які розпорядники можуть використовувати для обмеження права на доступ до публічної інформації є Лісовий кодекс України. Зокрема, у ст. 96 цього Кодексу зазначено, що громадські природоохоронні організації мають право на вільний доступ до інформації про стан лісів і ведення господарства в них. Водночас Кодекс не гарантує такого права для фізичних осіб. А ч.5 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» взагалі забороняє обмеження доступу до такої інформації. Тому будь-які можливі намагання розпорядників обмежити доступ до публічної інформації на підставі вказаної норми Лісового кодексу України, будуть протиправними, без застосування положень Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Адже, навіть преамбула цього закону каже про те, що він визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Отже, аналіз діючого законодавства, вказує на те, що перелічені вище законодавчі акти містять норми, які можуть бути колізійними та конкуруючими по відношенню до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

При цьому, зміст та аналіз норм Закону України «Про доступ до публічної інформації» свідчить, що він має застосовуватися до вказаних вище правовідносин, і проаналізовані нормативні акти не можуть та неповинні йому суперечити чи застосовуватися без його врахування.

Адже, відповідно до ч.4 ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації», усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

Подолати вказані розбіжності та невідповідності, перш за все можливо шляхом внесення змін до діючого законодавства, яке суперечить Закону України «Про доступ до публічної інформації», та напрацювання нової практики (в тому числі і судової) його застосування. Але до внесення таких змін, розпорядники інформації мають використовувати в своїй діяльності не тільки вимоги цих законів, а і норми Закону України «Про доступ до публічної інформації».