4 листопада Європейська комісія презентувала Ukraine 2025 Report (далі – звіт про розширення).
Частина про реформу державного управління (public administration reform) входить до Кластера 1. Основи (Fundamentals) відповідного звіту. Розділ щодо реформи державного управління є одним із ключових у контексті оцінки відповідності України Копенгагенським критеріям, оскільки ефективна, підзвітна та професійна державна служба є фундаментом наближення до acquis.
В звіті зазначається, що “Україна перебуває між певним та помірним рівнем підготовки у сфері державного управління та досягла значного прогресу, зокрема у сферах надання послуг та цифровізації, реформи заробітної плати ефективно та узгодження законодавства із Законом про адміністративну процедуру”, а уряд реалізує свої функції ефективно.
В минулому, 2024 році рівень відповідності України в сфері реформи публічного управління був “Певним”, цьогоріч ми отримали кращу рекомендацію, , прогрес є. Треба окремо зазначити, що “Швидкість” реформ в цьому році мала “добрий прогрес”, що показує нашу активність діяльності в сфері реформи публічного управління.
Джерело: Європейська правда
Але (як же без “але”?), ще є ряд завдань, які Україна має виконати, щоб відповідати поставленим цілям.
Далі ми розберемось, що всі ці рекомендації означають, і що ще Україна має зробити в сфері реформи державного управління для продовження євроінтеграційного шляху.
У звіті про розширення 2025 частина реформи державної служби аналізується через 6 сфер: стратегічна рамка для реформи державної служби; розробка та координація політик (тут слово “політик” в значенні policy); управління державними фінансами; державна служба та управління людськими ресурсами; підзвітність державного управління; надання послуг громадянам і бізнесу. Пропонуємо розглянути, що саме про ці 6 сфер написано в звіті 2025 року.
1. Стратегічна рамка для реформи державної служби
Європейська комісія відмічає як позитив ухвалення Дорожньої карти з питань реформи державного управління. Карта була прийнята в травні цього року і є однією з умов відкриття переговорів за Кластером 1. В карті описано основні кроки, які Україна має зробити для реформи сфери державного управління з метою відповідності системи практикам і стандартам ЄС, OECD та SІGMA, а саме:
- посилити політичні та законодавчі спроможності;
- розбудувати ефективну державну службу;
- оптимізувати та підсилити організаційну структуру;
- просувати цифровізацію;
- удосконалити управління державними фінансами.
Зазначимо, що Дорожня карта ємко передає основні моменти реформи державної служби, про які зазначалось в минулих звітах про розширення. Тепер зазначені в Дорожній карті напрямки і завдання мають бути перенесені і затверджені вже у відповідній Стратегії реформування державної служби на 2026-2030 роки. Її наразі вже розробляють, для цього створена відповідна Експертна група при СКМУ, в яку увійшло двоє експертів ЦЕДЕМ.
В цьому розділі також згадано про липневі зміни в структурі і складі Кабінету Міністрів України, які вплинули і на розподіл ролей в сфері реформи державного управління. Наприклад, головним з координації діяльності центральних органів виконавчої влади та інших органів державної влади у сфері реформування державного управління визначено Віце-прем’єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України Тараса Качку. Водночас, на початку цього підрозділу зазначалось, що – “Процес реформ потребує сильного політичного лідерства, яке є важливим для забезпечення послідовного прогресу в усіх сферах реформи державної служби. Політичну відповідальність за розробку та впровадження політики у сфері державної служби слід чітко покласти на члена Кабінету Міністрів”. Таким чином, липневі зміни можуть стати важливим кроком у посиленні політичної підтримки реформи, якщо супроводжуватимуться чітким визначенням ролей і повноважень.
В той же час зазначено, що координація суб’єктів, зокрема у сфері реформування державної служби, має бути суттєво покращена та має бути визначено відповідного суб’єкта в Уряді, відповідального за Реформу державної служби. Скоріш за все, тут ідеться про концепт “Центру Уряду” – координаційного органу, відповідального за стратегічне планування і розвиток. Про Центр Уряду в тому числі зазначається в відповідній Дорожній Карті, і така роль покладена на Секретаріат Кабінету Міністрів України в п. 4 – “Посилено спроможність Секретаріату Кабінету Міністрів України у виконанні функцій Центру Уряду, зокрема для забезпечення якості політик та нормативно-правових актів та для координації процесу вступу України до ЄС”. Відповідно до неї, ці зміни мабуть бути ухваленні до липня 2026 року.
Також щодо координації зазначено, що має бути посилена роль Координаційної ради з питань реформування державного управління, утвореної ще в 2016 році, і що ця Рада має забезпечувати підхід, орієнтований на результат.
2. Розробка та координація політик
На самому початку розділу про розробку і координацію політики згадана Концепція національної системи стратегічного планування № 853-р, ухвалена 13 серпня 2025 р.. У Концепції визначено, що “метою Концепції є створення цілісної, узгодженої та ефективної системи стратегічного планування, яка забезпечує взаємозв’язок між стратегічними цілями держави, політиками та бюджетним плануванням, підвищить відповідальність органів влади за результати та прозорість ухвалення рішень”.
Зазначається, що в Україні треба покращити якість пояснювальних записок та оцінок впливу, що супроводжують законодавчі пропозиції. Зараз ці документи під час подання законопроєктів часто відіграють “формальну” роль.
У звіті Європейської комісії окремо наголошено на ухваленні Закону про публічні консультації 20 червня 2024 року № 3841-IX (звертаємо увагу, що він набирає чинності через 12 місяців з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні), який запровадив обов’язковий механізм консультацій для органів виконавчої влади. Проте він не поширюється на законодавчі ініціативи депутатів, через що велика частина рішень приймається без належного обговорення з громадськістю чи експертами.
3. Управління державними фінансами
Як позитивний крок згадане відновлення середньострокового бюджетного планування, передбачене статтею 33¹ Бюджетного кодексу України, котре раніше було призупинене внаслідок повномасштабного вторгнення.
В звіті підкреслюється, що зв’язок між бюджетним плануванням та стратегічним плануванням має бути посилений. Так, наприклад, в Концепції національної системи стратегічного планування згадується, що “більш як у 94 відсотках прийнятих документів обсяги фінансування за рахунок державного бюджету не визначені, що наочно ілюструє слабкий зв’язок між стратегічним і бюджетним плануванням”. Для впровадження дієвої системи стратегічного планування в Україні ця сфера має бути реформована та покращена.
Визначено, що має бути створена незалежна фіскальна установа, яка буде відповідати за оцінювання і вивчення бюджетних прогнозів.
4. Державна служба та управління людськими ресурсами
Відзначене як позитивний крок подання законопроєкту № 13478-1 від 15.07.2025 “Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів та удосконалення порядку вступу, проходження, припинення державної служби”, який націлений на відновлення конкурсної процедури відбору на посаду державної служби. Зазначається, що має функціонувати портал, на якому будеуть зібрані усі відкриті вакансії державної служби, як це було до повномасштабного вторгнення на Єдиному порталі вакансій державної служби. І хоча в листопаді 2022 року було прийнято “Положення про Єдиний портал вакансій державної служби”, портал досі не працює. В Дорожній карті є відповідний пункт про відновлення Єдиного порталу, який покладений на НАДС і має бути виконаний до кінця першого кварталу 2026 року.
Відзначається прогрес у реформуванні оплати праці державних службовців, тобто ведення класифікаторів посад і зниження до 30% від загальної зарплати надбавок, але з питанням до ефективності різних юрисдикцій державних органів. Як зазначалось у Маніфесті реформи державної служби, одним з підписантів якого є ЦЕДЕМ, “попри ухвалення закону 4282-IX, який поділяє державні посади за сім’ями і рівнями, залишилися прогалини в системі розподілу посад між ними – у результаті система оплати праці залишається недостатньо прозорою, неринковою та містить нерівності, що призводить до різної спроможності установ пропонувати конкурентні умови, що підриває ефективність діяльності держслужби як єдиного організму. Це спричиняє значну плинність кадрів, на додачу до понад 30,000 вакансій щорічно на державній службі, та підважує інституційну спроможність органів влади”.
Європейська комісія констатує, що впровадження системи управління людськими ресурсами, яку адмініструє НАДС, просувається повільно. Станом на середину 2025 року система охоплює близько 52 тисяч посад, але її реальне використання державними органами залишається обмеженим. Це один із показників того, що цифровізація кадрових процесів у державній службі поки не стала звичною практикою. НАДС, яке відповідає за впровадження HRMIS, залишається інституційно та кадрово обмеженим. ЄК зазначає, що агентству бракує адміністративних ресурсів для масштабного впровадження системи, а уряд досі не затвердив комплексний план розгортання HRMIS.
5. Підзвітність державного управління
Європейська комісія зазначає, що система публічної підзвітності в Україні загалом зберігає функціональність, але низка механізмів потребує змін. Це стосується як зовнішнього контролю, так і внутрішнього управління в міністерствах.
Одним із сигналів у звіті є відсутність чіткої межі між політичними та адміністративними функціями в органах виконавчої влади. В звіті прямо вказано, що заступники міністрів (політичні посади) продовжують фактично керувати виробленням політик та координувати напрями, які мали би бути в руках державних секретарів – професійних менеджерів, відібраних на конкурсах. Така ситуація підриває прозорість й знижує інституційну пам’ять у міністерствах. ЄС очікує, що реорганізація внутрішніх структур має забезпечити сталість у розробці політик, чіткий розподіл ролей і управління за результатами.
Зазначається, що приблизно 200 законів було узгоджено з Законом про Адміністративну процедуру, але залишається потреба узгодити законодавство в сфері податкового, митного та земельного законодавства, а також для цифрових адміністративних процедур, і що всі дотичні законодавчі акти мають відповідати закону.
Доступ до публічної інформації, на думку Єврокомісії, гарно регулюється і стабільно застосовується, хоч і діють обмеження через військовий стан в Україні.
6. Надання адміністративних послуг громадянам і бізнесу
Сфера надання адміністративних послуг в Україні залишається однією з найстабільніших складових реформи державного управління відповідно до звіту Європейської комісії. Вона демонструє сталість навіть під час війни, а головний акцент зміщується з фізичної доступності до цифрової трансформації та якості сервісу, і в той же час система Центрів надання адміністративних послуг продовжує стабільно функціонувати і розширюватися.
Задля подальшого покращення фінансування сфери надання адміністративних послуг має бути ухвалений закон про адміністративний збір.
Висновок
Ознайомившись зі звітом, ми зробили такі висновки: наразі основні кроки для України – це не збавляти темп реформи державного управління і забезпечити її сталість у середньостроковій перспективі. Прийняття Дорожньої карти, запуск підготовки Стратегії реформування державного управління на 2026–2030 роки, відновлення середньострокового бюджетного планування та реформа системи оплати праці – це фундаментальні, але лише початкові кроки до побудови європейської системи врядування. З огляду на те, що оцінка України у сфері “Реформа державного управління” становить 2,5 бала з 5, тоді як для вступу до ЄС необхідно, як вважається, досягти рівня 4-5 балів, країні ще належить здійснити суттєвий обсяг роботи.
Звіт Єврокомісії 2025 року підтверджує, що Україна зберігає інституційну спроможність навіть у воєнний час, проте реформа державного управління має перейти від нормативного ухвалення до реальної імплементації.
Наступний етап – консолідація центрів відповідальності. Наприклад, посилити спроможність Секретаріату Кабінету Міністрів як Центру уряду та чітко визначити члена Уряду відповідального за стратегічний розвиток реформи державного управління. Від цього залежить не лише якість координації PAR, а й узгодженість з процесом переговорів про вступ до ЄС у Кластері 1 Основи (Fundamentals).
Децентралізація, цифровізація та сервісна орієнтація залишаються тими сферами, де Україна демонструє найкращі результати. Водночас, саме тут ЄС очікує подальшого системного руху: ухвалення закону про адміністративний збір, узгодження всіх цифрових послуг із Законом про адміністративну процедуру, завершення впровадження HRMIS.
Матеріал підготовлено за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду “Відродження” в рамках спільної ініціативи “Вступаємо в ЄС разом”. Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу чи Міжнародного фонду “Відродження”.
Фото: KyivMax (Вікіпедія)
