«Точна та своєчасна інформація – один з найцінніших продуктів

під час надзвичайної ситуації або стихійного лиха»

– Всесвітня організація охорони здоров’я

Пандемія коронавірусної хвороби (COVID-19) стала своєрідним стихійним лихом світового масштабу, що негативно вплинуло, зокрема, і на права людини. Впродовж 2020-2021 років уряди багатьох країн вживали недостатніх чи надмірних заходів безпеки у боротьбі з пандемією, чим спричинили порушення прав людини. 

Сама пандемія почалася з кричущого прикладу, коли суспільно важливу інформацію, яка потенційно могла врятувати життя, уряд приховав як “неправдиві чутки”. Так, наприкінці 2019 року молодий офтальмолог Лі Венліанг (Li Wenliang) з міста Ухань, Китай, помітив сім випадків зараження вірусом, який, на його думку, був схожим на вірус SARS, що призвів у 2003 році до глобальної епідемії. 

30 грудня 2019 року він опублікував пост у соціальній мережі та надіслав колегам-лікарям повідомлення з попередженням про необхідність носити захисний одяг, задля уникнення зараження. А вже через чотири дні його викликали до урядового Бюро громадської безпеки Китаю, де звинуватили у “неправдивій інформації, що значно порушила суспільний лад” та зобов’язали підписати листа-відмову від своїх слів.

Згодом китайський уряд видалив публічний пост лікаря, а вже 7 лютого 2020 року Лі Венліанг помер від ускладнень COVID-19. За даними BBC, після смерті лікаря у китайській соціальній мережі Weibo піднялась значна хвиля обурень, де усі публікації на цю тему мали два хештегами “Влада Уханю має вибачитись перед Лі Венліанг” та “Ми хочемо свободи слова”. Проте зовсім скоро обидва хештеги потрапили під цензуру, сотні тисяч коментарів були примусово видалені. 

Нагадаємо, що у 2015 році для окреслення плану заходів зі зниження ризиків стихійного лиха та катастроф усіх рівнів держави на конференції ООН прийняли Сендайську рамкову програму (2015–2030) (далі – Програма). Так, один із рамкових принципів Програми визначає, що зниження ризиків стихійних лих та катастроф вимагає прийняття рішень, заснованих, зокрема, на легкодоступній, оновленій, зрозумілій, науково обґрунтованій, не конфіденційній інформації про такі ризики. 

Однак як визначити, де проходить межа між боротьбою з пандемією та її наслідками, і правом людини на інформацію, особливо коли це право ціною в життя?

Розглянемо виклики, з якими зіткнулися громадяни та медіа різних держав, намагаючись отримати відповіді на запити про публічну інформацію; як держави обмежували доступ до інформації і, навпаки, як деякі уряди стали на захисті публічної інформації; чи правомірно обмежувати доступ до інформації під час пандемій, а також як Україна впоралась з наданням публічної інформації під час коронавірусної пандемії.

Вірус “недоступності” 

Своєчасна, достовірна і точна інформація відіграє важливу роль, особливо в часи стихійних лих та кризисних ситуацій. Її відсутність ставить під загрозу не лише безпеку, але й життя людей. Зазвичай державні органи стають єдиним джерелом такої інформації, але саме вони і можуть приймати сумнівні рішення під час антикризових заходів, обмеживши права громадян. 

Давайте розглянемо декілька прикладів, що трапились із правом на інформацію на початку пандемії.

Міжнародний досвід недостатніх заходів безпеки, що спричинили порушення прав людини: 

• США: У березні 2020 року чоловік помер після того, як проковтнув речовину (що містила хлорохін), яка використовується для очищення акваріумів. Причиною випадку стало те, що, президент США Дональд Трамп неодноразово публічно рекламував хлорохін, як новий засіб у боротьбі з коронавірусом, незважаючи на постійні попередження медиків, що жодних доказів ефективності препарату не існує. 
• Іран: У розпал пандемії, уряд Ірану заявив, що COVID-19 є “змовою Заходу», щоб придушити явку на парламентських виборах, тож усю достовірну інформацію про походження, природу та поширення вірусу приховували. Також приховували незалежні звіти про справжні масштаби хвороби. Влада почала кримінальне переслідування лікарів та журналістів за публічні виступи, що суперечили “державній політиці”. Щонайменше одну газету закрили за інтерв’ю з епідеміологом, який розкрив правдиву інформацію про відсоток смертності від COVID-19. 
• Бразилія: За перші місяці пандемії понад 80 журналістів стали жертвами нападів за те, що висвітлювали справжню ситуацію з поширенням вірусу. Такі атаки не лише поставили під загрозу їх діяльність у Бразилії, але й негативно вплинули на поширення достовірної публічної інформації серед населення. Як повідомлялось, влада не лише втручалась у діяльність журналістів, але й поширювала дезінформацію, заохочуючи населення вживати ліки із сумнівною ефективністю, ігнорувати соціальну дистанцію та не носити маски. Як наслідок, що у перші місяці пандемії від вірусу померло близько 100 000 людей. 
• Сербія: 1 квітня 2020 року журналістку Ану Лаліч арештувала сербська поліція за декілька годин після виходу її публікації про складні умови праці сербских лікарів. Через 20 днів прокуратура зняла обвинувачення з журналістки, а близькі до уряду медичні експерти публічно заявили, що медикам бракує захисту та обладнання. Цього ж дня ВООЗ підтвердила понад 8 000 випадків зараження коронавірусом у Сербії.

Міжнародний досвід надмірних заходів безпеки, що спричинили порушення прав людини: 

• • Італія: 17 березня 2020 року вийшов указ, яким, серед іншого, припинили нетерміновий доступ до публічної інформації: наприклад запит щодо інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, стану довкілля, аварій, катастроф тощо. 
  • Франція: 25 березня 2020 року вийшло розпорядження яким тимчасово призупинено всі встановлені законом терміни на судові та адміністративні послуги, звернення та запити громадян. 
  • Індія: На виконання наказу МВС № 40-3/2020-D від 24.03.2020 закрили офіси Центральної інформаційної комісії (відповідальної за доступ до публічної інформації).
  • Польща: За інформацією видання “Warsaw Business Journal”, прем’єр-міністр Польщі Матеуш Моравецький стверджував, що урядники повинні “зосередитися на боротьбі з коронавірусом” – тому доступ до публічної інформації, зокрема, на практиці припиняється. Подібну інформацію підтвердили інші видання “Dzennik Gazeta Prawna” та “Gazeta.pl”. 
  • Румунія: 16 березня 2020 року введено в дію указ Президента “Про надзвичайний стан на території Румунії” в якому подвоєно законодавчі строки розгляду запитів, поданих у рамках доступу до інформації, що становить суспільний інтерес.
  • Іспанія: 14 березня 2020 року указом Короля введено надзвичайний стан, яким зупинено низку процедурних термінів для державних органів, зокрема щодо подачі та розгляду запитів на публічну інформацію. 
  • Угорщина: 4 травня 2020 року Указом №179/2020, встановлено, що запити на інформацію не можуть подаватись особисто чи усно, лише поштою та е-мейлом, а термін відповіді на запити продовжено до 45 днів, замість 15 днів (варто відмітити, що в Україні термін розгляду запиту – до 5 днів).

Вочевидь ці приклади запровадження надмірних заходів в умовах протидії пандемії COVID-19 не виправдовують в повній мірі необхідність обмеження прав та свобод захищених Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Конвенція). 

На противагу таким рішенням опишемо описати виступ інформаційного Комісара Канади Керолайн Мейнард перед Постійною комісією Палати громад з питань урядових операцій та оцінок Канади, на якому вона відмітила, що обмеження доступу до інформації суттєво впливають на прозорість і зрештою підривають довіру канадців до Уряду. 

Також вона окреслила фактори, які створюють перешкоди для функціонування системи доступу до публічної інформації під час пандемії:

1. Більшість державних службовців працюють з дому (не завжди за власним бажанням), і переважна їх кількість має обмежений доступ до мереж та інструментів, якими вони зазвичай виконують свою роботу. А це ускладнює обробку публічної інформації, її збір та зберігання на державних носіях;
2. Надання доступу до інформації майже усі держустанови не вважають важливою послугою.
3. У багатьох установах форма передачі інформації застаріла. Документи все ще надсилаються поштою, на CD-ROM або іншими формами, переважно паперовими, що вимагає доступу до сканерів і копіювальних пристроїв.
4. Крайнощі у роботі підрозділів з доступу до публічної інформації – одні повноцінно працюють, інші повністю призупинили роботу.

Пані Комісар відмітила, що відкритість і прозорість в Уряді Канади ніколи не були так важливі, як під час цієї пандемії. Уряд повинен взяти на себе зобов’язання щодо пошуку та запровадження інноваційних рішень та ресурсів для них, аби забезпечити право доступу до інформації для всіх канадців.

А що в Україні? 

В Україні теж були негативні приклади зловживанням права на доступ до інформації, наприклад: 

• 30 березня 2020 року народний депутат України Сергій Демченко зареєстрував законопроєкт, який передбачав призупинення строків розглядів запитів на публічну інформацію, окрім тих, що стосуються захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля і т.д. Відповідне “призупинення” у законопроєкті пропонувалось з дня оголошення карантину. Станом на 2021 рік законопроєкт відкликали. 
• у квітні 2020 року Національний банк України відтермінував надання відповіді на інформаційний запит, пославшись на карантин. Зокрема запитувачу у відповідь прийшло смс-повідомлення: “Ваше звернення/запит зареєстровано… буде розглянуто після завершення карантину, пов’язаного з COVID-19”. На таку відповідь Нацбанку відреагував представник Уповноваженого ВРУ з прав людини, зазначивши, що запровадження карантину не є підставою для обмеження конституційних прав громадян, зокрема на отримання інформації. У відповідь в НБУ запевнили, що не припиняли розгляду звернень громадян та запитів на публічну інформацію.

Упродовж 24-30 березня 2020 року регіональна мережа Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини за підтримки проєкту “Права людини для України”, здійснила моніторинг доступу до публічної інформації в усіх областях України. Мета: дослідити якість надання публічної інформації щодо протидії COVID-19 у відповідь на запити та оприлюднення на вебсайтах розпорядників. Координатори провели оцінювання 74 розпорядників публічної інформації обласного рівня: обласні ради, міські ради обласних центрів та обласні державні адміністрації. 

Результати моніторингу: 

• Відповідь у формі, про яку просив запитувач, надали 70% розпорядників; 
• Спеціальна електронна адреса для інформаційних запитів є у 84% розпорядників; 
• Відповіді на запити з офіційних електронних скриньок надіслали 63% розпорядників; 
• Лише частина розпорядників публічної інформації належним чином оприлюднює на офіційних вебсайтах інформацію щодо розпорядчих актів (76% розпорядників) та планів заходів (50 % розпорядників), спрямованих на протидію поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19); 
• Менше половини (44%) розпорядників публічної інформації обласного рівня (обласних рад, міських рад обласних центрів та обласних державних адміністрацій) належним чином оприлюднюють на офіційних вебсайтах інформацію про контакти, за якими громадяни можуть отримати офіційну інформацію про стан протидії поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19) (електронні скриньки для подання запитів та звернень, посади та імена відповідальних осіб та їхні контакти).

Рекомендації за результатами Моніторингу: 

• Налагодити безперебійний прийом запитів на доступ до публічної інформації через електронні поштові скриньки. Інформація про наявність таких скриньок має бути розміщена на офіційних вебсайтах розпорядників у спосіб, який дає можливість швидко її знайти;
• Організувати роботу посадових осіб та підрозділів, відповідальних за доступ до публічної інформації так, щоби відповіді на запити, подані в порядку частин 2 та 3 статті 20 Закону України “Про доступ до публічної інформації”, були оброблені в термін, передбачений законом. 
• Окремо треба звернути увагу на дотримання вимог до оформлення відповідей (відповідь має бути належним чином оформлена на бланку розпорядника, містити вихідний номер та підпис уповноваженої особи) та надсилання відповідей на запити (відповідь має бути надіслана з електронної поштової скриньки, призначеної для отримання запитів або, щонайменше, з електронної скриньки з доменним розширенням розпорядника, яка закріплена за відповідальним працівником розпорядника);
• Нормативні та розпорядчі акти розпорядника публічної інформації, прийняті щодо заходів, пов’язаних із поширенням захворювання, повинні оприлюднюватися на офіційному вебсайті розпорядника невідкладно, у повному обсязі, із зазначенням дати прийняття та номера. Так само мають бути невідкладно та в повному обсязі оприлюднені плани протиепідемічних заходів та контакти для отримання додаткової інформації.

Боротьба за доступ до публічної інформації

З огляду на дедалі сильнішу тенденцію обмеження права на доступ до публічної інформації спостерігачі за свободою вираження поглядів і свободою медіа ООН, Міжамериканська комісія з прав людини та Представник з питань свободи медіа ОБСЄ опублікували у 2020 році спільну заяву “COVID-19: уряди повинні заохочувати та захищати доступ до інформації та вільне розповсюдження інформації під час пандемії”, в якій  зазначили про важливість зусиль фахівців у сфері охорони здоров’я та урядів щодо розробки та впровадження стратегій захисту здоров’я та життя людей перед обличчям пандемії. Проте підписанти заяви зауважили, що право на свободу вираження поглядів, яке включає право шукати, збирати й поширювати інформацію та ідеї, може піддаватися лише “вузьким” обмеженням.

У заяві уряди держав закликають до наступних кроків: 

• Надавати правдиву інформацію про природу загрози, яку створює коронавірус у форматах, доступних для всіх, з особливим акцентом на забезпеченні доступу до інформації тим, хто має обмежений доступ до Інтернету, або у тих випадках, коли інвалідність ускладнює доступ.
• Утриматись від блокування доступу до інтернету, а у тих ситуаціях, коли інтернет заблокований, уряди повинні забезпечити негайний доступ до найшвидшої послуги виходу в інтернет. Особливо під час надзвичайної ситуації, коли доступ до інформації має критичне значення. Значні обмеження доступу до інтернету не можуть бути виправдані міркуваннями громадського порядку чи національної безпеки. 
• Докладати виняткових зусиль для захисту роботи журналістів. Медіа виконують вирішальну функцію в момент надзвичайної ситуації у сфері охорони здоров’я, особливо коли вони мають стежити за діями влади та інформувати громадськість про критично важливу інформацію. 
• Враховуючи загрози розповсюдження неправдивої інформації, боротися з дезінформацією, надаючи достовірну інформацію у формі надійних публічних повідомлень, підтримки публічних повідомлень та екстреної підтримки громадського мовлення і місцевої журналістики.
• Не вдаватися до цензури чи криміналізації інформації, пов’язаної з пандемією, застосовуючи обмеження лише там, де вони відповідають стандартам необхідності та пропорційності. 
• Дотримуватись права особи на конфіденційність, недискримінацію. Обробка чутливих даних має відповідати найсуворішому захисту та бути доступною лише відповідно до національного законодавства, яке відповідає міжнародним стандартам прав людини. 

З подібною заявою 25 березня 2020 року виступила найбільша мережа журналістських організацій в Європі – Європейська федерація журналістів (далі – EFJ), яка закликала європейських лідерів забезпечити вільне розповсюдження інформації та гарантувати свободу медіа. EFJ висловила занепокоєння, що уряди використовують пандемію COVID-19 для покарання незалежних та критично налаштованих медіа та введення обмежень на доступ медіа до рішень та дій урядів. 

Європейська федерація журналістів визнала, що боротьба з пандемією вимагає певних надзвичайних заходів від урядів, але вони мають бути пропорційними, обмеженими у часі та підлягати контролю, а головне –  спрямованими на вирішення негайної кризової ситуації у сфері охорони здоров’я. 

Рекомендації Ради Європи для урядів стосовно поваги демократії, верховенства права та прав людини під час кризи COVID-19

З подібною риторикою у квітні 2020 року виступила й Рада Європи, випустивши для урядів збірку Рекомендацій – своєрідний набір інструментів із дотримання поваги до демократії, верховенства права та прав людини в умовах пандемії COVID-19. 

Розглянемо частини збірника, пов’язані з доступом до інформації та обмежувальними заходами урядів в умовах пандемії. 

• Доступ громадськості до офіційної інформації: 

Будь-яке обмеження доступу до офіційної інформації має бути винятковим та пропорційним меті охорони здоров’я населення. 

Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів (Конвенція Тромсе) підкреслює, що за своєю власною ініціативою і коли це доцільно, державний орган вживає необхідних заходів для оприлюднення офіційних документів, які є в його розпорядженні, заради поширення прозорості та ефективності державного управління та заохочення інформованої участі громадськості у справах, що становлять загальний інтерес.

Водночас, офіційні повідомлення не можуть бути єдиним джерелом інформації про пандемію, адже виникає ризик цензури. Журналісти, медіа, громадські активісти та громадськість загалом повинні мати можливість ретельно вивчати заходи реагування влади на кризові ситуації, мати доступ до такої інформації. 

Будь-які обмеження певних інформаційних тем, точкове закриття медіа чи повне блокування доступу до онлайн-комунікацій має відбуватись з максимальною обережністю і лише у виняткових, виправданих обставинах. 

Також не можна розглядати пандемію, як можливість “закрити рота” викривачам (див. Рекомендацію CM/Rec(2014)7 щодо захисту викривачів) або політичним опонентам. 

Держави повинні тісно та своєчасно співпрацювати з онлайн-платформами та медіа, щоб запобігати маніпуляціям громадською думкою, а також популяризувати достовірні джерела новин та інформації, зокрема офіційні повідомлення органів охорони здоров’я. 

• Відступ від Європейської конвенції з прав людини під час надзвичайної ситуації 

Рада Європи зазначає, що вжиті урядами заходи у відповідь на загрозу COVID-19 можуть значно відрізнятись один від одного за кількістю та часом застосування. 

Держави-члени, у виняткових ситуаціях, можуть відступати від зобов’язань взятих у Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Конвенція). Залежно від характеру та розміру обмежень прав та свобод людини, захищених Конвенцією, кожна держава має оцінити: чи вжиті заходи виправдовують такий відступ (наприклад – у випадку низки законів про надзвичайний стан,прийнятих Туреччиною у 2016 році у відповідь на спробу військового перевороту. Детальніше про це можна прочитати у висновку Венеційської комісії). 

Відступ від зобов’язань, відповідно до статті 15 Конвенції, не залежить від офіційного введення надзвичайного стану або будь-якого подібного режиму на національному рівні. Заразом, будь-яке відхилення повинно мати чітке підґрунтя у національному законодавстві для захисту від свавілля і має бути суворо необхідним для подолання надзвичайного стану. 

(наприклад, британський закон про безпеку, боротьбу з тероризмом, злочинністю 2001 року, передбачає низку відхилень від Конвенції, таких як безстрокове затримання іноземних громадян, підозрюваних у причетності до міжнародного тероризму. Такі відхилення були виправдані, зокрема це підтвердив і Комісар із прав людини Ради Європи). 

• Повага до верховенства права й демократичних принципів під час надзвичайної ситуації та як правильно обмежити обсяг та тривалість надзвичайних заходів 

Рада Європи наголошує, що навіть у надзвичайній ситуації верховенство права має переважати, тобто дії держави мають відповідати букві закону. Під “законом” маються на увазі не лише акти парламенту, але й акти виконавчої гілки влади стосовно надзвичайних ситуацій, за умови, що вони конституційні. 

Конституції деяких держав визначають особливий правовий режим, наприклад, збільшення повноважень органів виконавчої влади під час війни чи стихійного лиха. Така функція можлива й для законодавчого органу, який може приймати спеціальні закони для подолання поточної кризи, виходити при цьому за рамки існуючих правових норм та наділяти уряд особливими повноваженнями, зокрема приймати закони. 

Основна мета режиму надзвичайного стану – стримувати розвиток кризи та якомога швидше повернутися до нормального стану справ. Тож продовження режиму надзвичайного стану має підлягати контролю за його необхідністю з боку парламенту. 

Неприпустимо впроваджувати особливі повноваження урядів на безстроковий термін. Відтак, будь-який закон, прийнятий під час надзвичайного стану, повинен мати чіткі часові обмеження щодо тривалості виняткових заходів. Не слід забувати, що законодавство такого типу має відповідати конституції держави та міжнародним правовим стандартам. 

Звісно, органи виконавчої влади повинні мати здатність діяти швидко та ефективно, а отже може виникнути необхідність прийняття рішень за спрощеними процедурами та послаблення деяких стримувань і противаг. Однак, це не позбавляє парламент обов’язку контролювати діяльність уряду, в тому числі й щодо дотримання прав людини. 

• Свобода слова й інформації та свобода діяльності медіа під час пандемії: 

Свобода вираження поглядів, а саме можливість вільного та своєчасного поширення інформації, є необхідними факторами для здатності медіа висвітлювати проблеми, пов’язані з пандемією.

Професійні журналісти та медіа (особливо суспільні мовники), відіграють важливу роль в інформуванні населення, адже вони не лише відповідають за розповсюдження своєчасної, точної та достовірної інформації, але й запобігають паніці серед громадськості. 

Однак вони повинні дотримуватись професійних та етичних стандартів журналістики, щоб передавати важливі повідомлення щодо надзвичайних ситуацій, утримуючись від публікації неперевірених джерел чи неправдоподібних (сенсаційних) матеріалів. 

Лише за виняткових обставин, журналісти можуть утриматись від розголошення отриманої інформації, якщо така призначена для обмеженого використання. 

Висновок 

Криза COVID-19 вплинула на доступ до публічної інформації. Соціальні, медичні та економічні наслідки пандемії створили значний запит громадськості на доступ до інформації:про пандемію, вжиті державою протиепідемічні заходи, обмеження прав та свобод, рекомендації органів охорони здоров’я щодо захисту від захворювання та подібні теми. 

У такі кризові ситуації громадськість очікує від урядів, що ті братимуть на себе відповідальність за національну безпеку та надаватимуть своєчасну, достовірну та точну інформацію. Однак, як показує досвід, обмеження влади на доступ до такої інформації, не лише стане запобіжником для суспільних заворушень заворушень (основна мотивація обмеження інформації), але й позбавляє громадськість можливості вжити своєчасних та належних заходів у захисті від захворювань. 

Важливо, що будь-яке обмеження доступу до офіційних документів має відбуватись у правовому полі, мати законну мету та бути пропорційним меті захисту громадського здоров’я. Такі обмеження мають бути обгрунтованими та обмеженими в часі. 

Отже, щоб запобігти невиправним наслідкам, уряди повинні зберегти здоровий баланс між комплексними заходами у боротьбі з пандемією та її наслідками, і правом людини на інформацію, а саме: 

• Проявити лідерство та зміцнити довіру населення, забезпечивши його повною та своєчасною інформацією, не вдаючись до цензури. 
• Забезпечити належну підтримку під час карантину органам та структурним підрозділам, що відповідають за доступ до публічної інформації.
• Утриматись від неправомірного блокування медіа та доступу до інтернету.
• Забезпечити найшвидший доступ населення до оперативної інформації.
• Надавати відповіді на запити на публічну інформацію стосовно стану здоров’я та безпеки населення своєчасно та повно, відповідно до вимог інформаційного законодавства. 
• Забезпечити баланс права на інформацію та права на приватність, якщо існує втручання у конфіденційність чи збір чутливої інформації. 
• Боротися з дезінформацією та розпалюванням панічних настроїв у суспільстві популяризуючи офіційну інформацію органів охорони здоров’я, а також створювати єдину платформу з медіа для реалізації цих цілей.