Головна|Напрям "Верховенство права"|Доступ до інформації|Аналітика

Обмеження доступу до публічної інформації під час війни: про що говорить судова практика?

May 9, 2023

Авторка

Оксана Ващук-Огданська,

юристка, спеціалістка у сфері доступу до публічної інформації,

членкиня Координаційної ради при Омбудсмені

для Центру демократії та верховенства права

Вивчаючи судову практику, можна вчитися на чужих помилках і здобувати аргументи на користь правильного застосування закону. Саме тому на початку 2023 року проаналізовано 50 рішень адміністративних судів щодо захисту права на отримання публічної інформації. Усі вони стосуються запитів, поданих в умовах воєнного стану.

Висновки з ілюстраціями окремих справ відображені у серії статей “Обмеження доступу до публічної інформації під час війни: про що говорить судова практика?”:

Перша частина розповідає про загальні вимоги обмеження доступу та презумпцію відкритості публічної інформації;

Друга частина – про види інформації з обмеженим доступом.

В третій частині розповімо про безумовно відкриту інформацію та суперечки довкола обмеження доступу до неї.

А в четвертій частині – про практичні аспекти застосування “трискладового тесту”.

Частина 2

Види інформації з обмеженим доступом

У значній кількості проаналізованих судових справ розпорядники публічної інформації пояснювали, що вони б, звісно, надали інформацію, але ж війна… Однак, як неодноразово вказано у судових рішеннях, аби відмова у задоволенні запиту була правомірною, простого посилання на запровадження воєнного стану недостатньо.

Як і формального переписування фраз на кшталт: “розголошення запитуваної інформації може загрожувати національній безпеці” або “з метою убезпечення посадових осіб місцевого самоврядування (їх персональних даних) від можливих протиправних діянь і використання цієї інформації зі сторони агресора”, або “розголошення публічної інформації може становити шкоду, яка полягає в імовірній небезпеці, загрозі життю та здоров`ю працівників органів…”.

Обмеження доступу до публічної інформації – це чітко виписана в законі процедура, дотримання якої і перевіряє суд, розглядаючи справу. Нагадаємо ключові норми.

Три “кити” обмеження доступу до публічної інформації

Презумпція відкритості інформації передбачена статтею 1 Закону України “Про доступ до публічної інформації” (надалі – Закон №2939-VI).

На практиці це означає, що уся інформація є відкритою, окрім тієї, яка згідно з ЗАКОНОМ (а не підзаконними актами) належить до інформації з обмеженим доступом.

Згідно з законом, інформацією з обмеженим доступом є: конфіденційна інформація, таємна інформація, службова інформація – це визначено частиною першою статті 6 Закону №2939-VI, а також статтею 21 Закону України “Про інформацію”.

Перелік видів інформації з обмеженим доступом є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. Як добре видно на схемі вище, якщо запитувана інформація не є конфіденційною, таємною чи службовою, вона є відкритою, тобто має надаватися за запитами та оприлюднюватися.

Для підтвердження цієї тези звертаємо увагу на правові позиції Верховного суду.

Обставини справи: розпорядник інформації (Генеральна прокуратура України, що є держателем Єдиного реєстру досудових розслідувань) відмовила у наданні інформації про наявність кримінальних проваджень, оскільки (спрощено) відомості становлять службову інформацію. Верховний Суд, діючи як касаційна інстанція, визнав такі дії неправомірними, серед іншого, зазначаючи таке:

Витяг з постанови Верховного суду від 31.07.2018 у справі №804/7312/15

“Таким чином, відомості, які містять оперативні дані правоохоронних органів про злочини та причетних до їх вчинення осіб, за визначенням категорії “службової інформації”, яке встановлене статтею 9 Закону України “Про доступ до публічної інформації”, не можуть належати до службової інформації, а відомості про особу, щодо якої внесено запис до бази даних Єдиного реєстру досудових розслідувань, за якою статтею, яким правоохоронним органом та за повідомленням якої особи, що запитувались позивачем, не відповідають сукупності вимог, визначених частиною 2 статті 6 Закону України “Про доступ до публічної інформації”, для обмеження доступу до даної інформації.

Крім цього, запитувана позивачем інформація не використовується в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя, а розголошення інформації не може завдати істотної шкоди цим інтересам, а шкода від оприлюднення такої інформації не переважає суспільний інтерес в її отриманні.”

Отож, у випадку відмови у задоволенні запиту розпорядник має чітко вказати: до якого виду інформації з обмеженим доступом належить запитувана інформація і застосувати “трискладовий тест”. У випадку оскарження, як-от у розглянутій вище справі, суд перевіряє, чи правомірно розпорядник відніс інформацію до службової, і чи правильно застосував “трискладовий тест” (та й чи застосував його взагалі).

Формального посилання недостатньо

Обов’язкове застосування “трискладового тесту” передбачено статтею 6 Закону №2939-VI:

Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Особливості виконання вимог цієї статі роз’яснені у постанові пленуму Вищого адміністративного суду України №10 від 29.09.2016 (надалі – Постанова №10).

Щодо службової інформації у пункті 6.1 зазначено:

Присвоєння певному документу грифу “для службового користування” (частина друга статті 9 №2939-VI) саме по собі не є підставою для відмови у задоволенні запиту на інформацію у ньому, оскільки така підстава не передбачена частиною першою статті 22 Закону №2939-VI. Аналогічно не може бути відмовлено у доступі до інформації тільки через те, що відповідний вид інформації включено до переліку відомостей, що становлять службову інформацію. Наявність підстав для такої відмови може бути встановлена лише шляхом застосування “трискладового тесту” (пункт 2 частини першої статті 22 Закону №2939-VI).

Наведемо приклад застосування цієї норми у судовій практиці Верховного суду.

Обставини справи: розпорядник інформації (Вища рада правосуддя) відмовила у наданні інформації щодо члена ВРП, на розгляді якого знаходиться дисциплінарна скарга, оскільки (спрощено) запитувана інформація є службовою (у тому числі внесеною до Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у ВРП). ВРП зробила слабку спробу застосувати “трискладовий тест”, зазначаючи лишень мету, з якою обмежує доступ до інформації (для уникнення можливого тиску на членів ВРП). Велика палата Верховного Суду, діючи як апеляційна інстанція, визнала такі дії протиправними, серед іншого, зазначаючи таке:

Витяг з постанови ВС від 24 січня 2019 року №9901/510/18

“Велика Палата Верховного Суду також вважає безпідставним посилання ВРП в оскаржуваній відмові про надання запитуваної ОСОБА_3 інформації на віднесення її до службової, яке обґрунтоване лише метою уникнення можливого тиску на членів ВРП…

Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи ВРП про правомірність оскаржуваної відмови з огляду на віднесення інформації, яка стосується питань автоматизованого розподілу матеріалів між членами ради та міститься в протоколі, створеному автоматизованою системою, до переліку відомостей, що становлять службову інформацію у ВРП, затвердженого наказом голови ВРП від 11 серпня 2017 року №70/0/1-17, оскільки визнання розпорядником інформації певної інформації як службової не означає, що така інформація стає службовою в розумінні Закону №2939-VI.

Таким чином, висновки суду першої інстанції про те, що запитувана ОСОБА_3 у ВРП інформація про члена цього органу, на розгляді якого знаходиться подана позивачем дисциплінарна скарга щодо судді ОСОБА_5, відноситься до службової згідно зі статтею 9 Закону №2939-VI є помилковими та не відповідають правильному застосуванню норм матеріального права.

Крім того, слід зазначити, що належність запитуваної інформації до службової на підставі статті 9 Закону №2939-VI не є єдиною підставою для обмеження доступу до неї. Обмеження доступу до конкретної інформації допускається за умови застосування її розпорядником у сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону №2939-VI.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 22 Закону №2939-VI відмова у задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто у відмові розпорядник інформації зобов’язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, встановлені шляхом застосування “трискладового тесту”, передбаченого частиною другою статті 6 Закону №2939-VI.

Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з наведених вище трьох підстав означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.”

Щодо таємної інформації у пункті 5.10 Постанови №10 сказано:

Таким чином, таємною інформація може визначатись виключно законом.

Крім того, вказані положення статті 8 Закону №2939-VI поширюють вимогу застосування “трискладового тесту” (частини другої статті 6 цього Закону) до обмеження доступу до таємної інформації.

Щодо конфіденційної інформації також розгляньмо приклад з судової практики Верховного Суду.

Обставини справи: розпорядник інформації (прокуратура Харківської області) відмовила у наданні копії листа, якого вона отримала, оскільки “запитувана інформація є матеріалами службового розслідування стосовно службової особи та містить конфіденційну інформацію стосовно інших осіб”. Верховний Суд, діючи як касаційна інстанція, визнав такі дії протиправними, серед іншого, зазначаючи таке:

Витяг з постанови 21.09.2018 у справі №820/5938/16

З аналізу статті 6 Закону №2939-VI вбачається можливість розпорядника інформації обмежувати доступ до запитуваної інформації виключно при дотриманні визначених вимог. Тобто, розпорядник у відповіді на запит вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію. Лише тоді дана відмова буде вважатися обґрунтованою та такою, що здійснена у відповідності до норм Закону №2939-VI.

40. Таким чином, Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для відмови у наданні запитуваної інформації із незазначенням, яким саме інтересам може завдати шкоди поширення даної інформації.

41. Також посилання відповідача на наявність персональних даних інших осіб у запитуваній інформації та, відповідно, і наявності ознак конфіденційної інформації, є безпідставними, позаяк судом апеляційної інстанції встановлено, а відповідачем не спростовується, що в запитуваних позивачем документах наявна згадка про двох громадян, які не є державними службовцями, та інформація про яких може бути віднесена до конфіденційної: ОСОБА_5 та ОСОБА_7, які надали згоду про використання їх персональних даних.

Як бачимо, навіть якщо запитувана інформація є конфіденційною, таємною чи службовою, розпорядник, відмовляючи у доступі, зобов’язаний застосувати “трискладовий тест”. Відмова у задоволенні запиту на інформацію буде правомірною тільки тоді, коли розпорядник доведе, що шкода від оприлюднення службової, конфіденційної чи таємної інформації перевищує суспільний інтерес в її отриманні. Тоді як формального посилання на те, що ця інформація згідно з законом є інформацією з обмеженим доступом недостатньо. Такі дії вважаються необґрунтованою відмовою, яка не відповідає вимогам норм Закону №2939-VI.

Жодних нових правил

Втім, читаючи цю аналітику, скептики можуть заперечити: уся розглянута вище судова практика стосується мирного часу. Чи доречно вимагати виконання приписів Закону №2939-VI під час війни?

І доречно, і правильно виконувати будь-який діючий закон в умовах воєнного стану, адже Україна – демократична держава або щонайменше прагне такою бути. Жодний чинний нормативно-правовий актом не скасовує вимоги Закону №2939-VI, як і дію міжнародних актів.

Закон України “Про правовий режим воєнного стану” містить лише одну норму, і яка стосується строку оприлюднення проєктів актів розпорядників інформації. Йдеться про частину десяту статті 9 Закону:

10. У період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини четвертої статті 15 Закону України “Про доступ до публічної інформації”.

Жодних інших норм, де б згадувався Закон №2939-VI чи скасовувались передбачені ним правила,, в Законі України “Про правовий режим воєнного стану” немає.

Однак подібна “дискусія” розгорталася не в одній судовій справі. Демонструємо рішення з уже “воєнної” судової практики.

Обставини справи: розпорядник інформації (Рівненська міська рада) у відповідь на запит серед іншого зазначив: “на період дії правового режиму воєнного стану може бути обмежено передбачене ст. 34 Конституції України право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію. … Відповідь на запитувану інформацію може бути надана після припинення (скасування) правового режиму воєнного стану в Україні з дотриманням положень Закону України “Про доступ до публічної інформації”.

Позивач, натомість, стверджував, що: “після введення воєнного стану в Україні дія відповідних законодавчих норм не призупинялася та не скасовувалася, тобто щодо них продовжує діяти презумпція відкритості.”

Рівненський окружний суд, діючи як суд першої інстанції, визнав такі дії протиправними, серед іншого, зазначаючи таке:

Витяг з рішення від 20.02.2023 у справі №460/49986/22

Таким чином, з виданням Президентом України Указу №64/2022 може обмежуватися передбачене ст. 34 Конституції України право людини і громадянина на отримання, зберігання та поширення інформації, проте, як зазначено в цій нормі, таке обмеження може бути застосовано лише законом – нормативно-правовим актом, що приймається Верховною Радою України.

Жодного закону щодо обмеження прав на отримання, зберігання та поширення інформації у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану Верховною Радою прийнято не було.

Отже, обмеження відповідачем позивача в доступі до інформації, яку остання зажадала запитом від 07.07.2022, є протиправним.

Узагальнюючи аналіз цієї та схожих справ можна сказати, що запровадження воєнного стану – це не аргумент для відмови в наданні інформації. Він не впливає на впровадження чи скасування норм Закону №2939-VI. Суди, зазвичай, досліджували обставини справи: яку саме інформацію запитували, чи належить вона до інформації з обмеженим доступом, перевіряли застосування або й самі застосовували “трискладовий тест”. Детальніше розглянемо декілька таких справ у наступних частинах.

Поділитися в