Авторка
Оксана Ващук-Огданська,
юристка, спеціалістка у сфері доступу до публічної інформації,
членкиня Координаційної ради при Омбудсмені
Частина 1.
Іноді помилково вважають, що “публічна інформація” має поширюватися за будь-яких умов, адже вона “публічна”. Втім, це не так. Публічною інформацію називають, оскільки вона перебуває у володінні органів публічної влади (та інших осіб, що виконують суспільно-важливі функції за бюджетні кошти). Закон України “Про доступ до публічної інформації” (надалі – Закон) називає таких осіб розпорядниками інформації. Передовсім до них належать органи державної влади та місцевого самоврядування (детальніше дивіться статтю 13).
Державні органи, виконуючи свою роботу, продукують і збирають чимало інформації: від розвідувальної – для захисту країни від ворога – до персональної, аби видати найпростішу довідку. Так і виходить, що вся ця інформація є публічною, але погодьмося: не всю можна розповідати.
Під час війни з’явилися нові та небачені виклики – доводиться постійно зважати і переоцінювати: поширення якої інформації загрожуватиме життю і здоров’ю людей, територіальній цілісності держави? На початку повномасштабного вторгнення частина розпорядників вчинили за принципом “все, що ви скажете, буде використано проти вас”, і цілковито заблокували доступ до інформації (офіційні веб-сайти, набори відкритих даних, відстрочки до перемоги). Упродовж року ситуація повільно покращується, але нерозв’язаних проблем ще чимало.
Треба пам’ятати, що інформація – це кисень демократії. Її вільний обіг забезпечує суспільству можливість розвиватися і жити в достатку, а окремій людині – реалізовувати свої права. Прозорість роботи органів влади робить її ефективнішою, а постійний громадський контроль – запорука справедливого розподілу ресурсів. Насправді держава володіє величезним об’ємом життєво-важливої інформації, а тому необхідні чіткі правила, які б регулювали її переміщення і в мирний час, і у воєнний.
Процес “розкриття” або “закриття” інформації називають обмеженням доступу до публічної інформації. Аби не було зловживань, він доволі детально врегульований міжнародними і національними актами. Базовою в українському законодавстві є стаття 6 Закону, яка встановлює “трискладовий тест” – критерії, за якими в кожному конкретному випадку слід ухвалювати рішення: яку інформацію оприлюднювати, а яку – ні. І під оприлюдненням ми маємо на увазі поширення інформації на офіційних-веб сайтах розпорядників та іншими способами, а також надання її за запитами на інформацію (докладніше – у статтях 5, 15 та 19 Закону).
Тут варто підкреслити, що законодавство не передбачає жодних особливих норм обмеження доступу до публічної інформації в умовах воєнного стану. Як і немає норм, які б можна було не виконувати. Більше того усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом (частина четверта статті 13).
Іншими словами, правила обмеження доступу до публічної інформації не змінилися, однак змінилися обставини, за яких їх мали б застосовувати. Це збиває з пантелику багатьох розпорядників: чому так і що тут робити? Хоча, напевно, жоден з розробників Закону не міг і уявити, що колись його будуть виконувати в умовах воєнного стану, “трискладовий тест” є доволі гнучкою конструкцією, яка власне і розрахована на екстраординарні випадки. До слова, українські правила не є чимось новим і небаченим, це міжнародний стандарт обмеження доступу до інформації.
На жаль, на практиці, до застосування “трискладового тесту” (читайте: правомірного обмеження доступу) доходить нечасто, а от фактично інформацію не надають. Для цього вигадують різноманітні приводи: і ті, що передбачені Законом, і що в голову прийде. Замість того, щоб виконувати Закон, окремі розпорядники втягують запитувачів у довколаправові дискусії: а чи можна, а чи варто? Частина запитувачів, аби відновити своє право на інформацію, звертаються до суду.
Ми проаналізували 50 рішень адміністративних судів, винесених після повномасштабного вторгнення. Усі вони стосуються ненадання інформації у час війни (більшість – тією чи іншою мірою обмеження доступу). На жаль, тільки в одній справі розпорядник бодай спробував застосувати трискладовий тест. І це при тому, що більшість розпорядників запевняли, що запитувана інформація належить до інформації з обмеженим доступом. І на превеликий жаль, у п’яти справах суди визнали такі дії правомірними. Сподіваємося, що апеляційна інстанція виправить цю ситуацію, втім докладно розглянемо ці справи пізніше.
Ненадання інформації на запит – це така собі багатоголова гідра, вона має багато різних облич. Наприклад:
- Ігнорування запиту – не надання ані відповіді, ані інформації (наприклад, у рішенні від 08 грудня 2022 р. у справі №600/3295/22-а, державне підприємство проігнорувало поданий до нього запит, а у відзиві на позов його представник запевняв, що запит стосувався інформації з обмеженим доступом, і загалом “Для відповідача незрозумілим є необхідність надання позивачу списків працівників лісгоспу у період дії воєнного стану. Тому просив суд відмовити у задоволенні позовних вимог”. Суд зобов’язав державне підприємство розглянути і надати відповідь на запит.
- Безпідставно стверджувати, що розпорядник не володіє запитуваною інформацією. Здебільшого ця підстава використовується коли в органу місцевого самоврядування запитують інформацію про вільні земельні ділянки, які можна використати для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, для реалізації права на безоплатне отримання у власність або для ведення фермерського чи особистого селянського господарства тощо (рішення від 08 грудня 2022 року у справі №200/1082/22, рішення 26 грудня 2022 року у справі №200/1084/22).
- Неправомірна вимога оплатити вартість виготовлення копій документів (постанова від 17 лютого 2022 року у справі №9901/119/21, набрало законної сили).
- Неправомірна відмова в наданні інформації через “незазначення мети отримання запитуваної інформації, способу її поширення та кола осіб, яким цю інформацію планується поширити” або інші, подібні, не передбачені Законом причини (рішення від 19 серпня 2022 року у справі №380/8445/22).
- Неправомірне застосування відстрочки у задоволенні запиту (третина усіх проаналізованих справ, втім ця тема вже добре розкрита у іншій статті).
- Обмеження доступу до інформації (низку справ ретельно розберемо далі).
- Та інші.
Закон (а безпосередньо – стаття 22) містить вичерпний перелік підстав для відмови у задоволенні запиту. Обмеження інформації – це одна з чотирьох підстав. Службовці ж розпорядника, опинившись перед потребою пояснити суду свої дії (або бездіяльність), дуже часто зазначають декілька причин, чому інформація не була надана: і передбачені Законом, і вигадані, і ті, що прямо суперечать Закону.
Інколи при цьому змішують до купи непоєднувані механізми: застосовують відстрочку в задоволенні запиту й обмежують доступ до публічної інформації, але запевняють, що вони не відмовили в отриманні інформації. А окремі – ще й лякають запитувачів, що передадуть запит до СБУ, бо нібито збір інформації під час війни – то диверсійна діяльність.
Аби не плутатися і не збиватися на софістику, аналізуючи окремі судові рішення і випадки, мусимо звернутися до фундаменту законодавства про доступ до публічної інформації.
БАЗОВИЙ ПРИНЦИП ДОСТУПУ ДО ІНФОРМАЦІЇ
або як не одягати штани через голову
Точкою відліку для правомірного обмеження доступу до інформації, такою собі основою основ, є врахування принципу презумпції відкритості публічної інформації. Будь-яке недотримання цього принципу виштовхує ситуацію за межі правового поля і перетворює на безплідні філософські дискусії (читайте: є порушенням закону, чим би його не виправдовували).
У частині другій статті 1 Закону передбачено, що публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Яке це має практичне значення, проілюструємо на прикладі рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 09 грудня 2022 р. у справі №120/7481/22, яке набрало законної сили.
Обставини справи: запитувач звернувся до Козятинського міськрайонного суду Вінницької області з інформаційним запитом щодо надання низки документів про вилучення документів та судових справ для знищення. Відповідач надіслав лист, де вказав: “…згідно з рішенням Ради суддів України №11 від 25.03.2022 року тимчасово відстрочено до закінчення строку дії воєнного стану в Україні надання відповідей на усі запити про публічну інформацію”. А також, що в поданому запиті: “не зазначено з якою метою буде використовуватись запитувана інформація, відтак, враховуючи умови воєнного стану та з урахуванням характеру запитуваної інформації, відповідачем застосовано інструмент відстрочки”.
Відповідач запевнив суд, що “...на виконання рішення Ради суддів України №11 від 25.03.2022 року вказаний запит направлений відповідачем до Управління Служби Безпеки України у Вінницькій області”.
А також повідомив позивача “… про обмеження доступу до частини інформації. Додатково вказав, що … відповідачем не приймалось рішення про відмову у задоволенні запиту на інформацію”.
З цієї та інших дуже до неї подібних справ можна зробити три важливі висновки:
- Відстрочку у задоволенні запиту на інформацію застосовують тільки у випадку настання обставин непереборної сили, які фізично перешкоджають розпорядникам зібрати і надіслати запитувану інформацію, і тільки на строк до усунення (зникнення) таких обставин, а не до перемоги).
- Запитувачі не зобов’язані доводити, що вони запитують відкриту інформацію, вказувати в запиті мету отримання інформації, коло осіб чи інші не передбачені Законом відомості (як і будь-яким іншим способом засвідчувати, що вони не мають злих намірів). Це розпорядник повинен обгрунтувати, чому він обмежує доступ (презумпція відкритості інформації).
- “Передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації є застосування до такої інформації «трискладового тесту»” (цитата з рішення суду).
Ці висновки настільки важливі для правильного застосування Закону, що на кожному з них варто зупинитися окремо.
Як ми вже згадували, відстрочці у задоволенні запиту на інформацію присвячена стаття “Доступ до публічної інформації під час війни: про що говорить судова практика?”. Окрім того, ця тема доволі вичерпно розкрита у чудовому дослідженні Христини Буртник “Доступ до публічної інформації та виклики для судової влади в умовах війни”. Практичне використання презумпції відкритості інформації та застосування трискладового тесту розглянемо у наступній статті: “Обмеження доступу до публічної інформації під час війни: про що говорить судова практика? Частина друга”.
