Рівно рік тому, 12 квітня 2018 року Україна підписала Конвенцію Ради Європи про доступ до офіційних документів (далі – Конвенція). Ця Конвенція є першим міжнародним обов’язковим документом, що гарантує право на доступ до офіційних документів, іншими словами, право на доступ до публічної інформації. Вона була прийнята у м. Тромсе (Норвегія) та відкрита для підписання усіма країнами Ради Європи ще у 2009 році, проте не набула чинності до сьогодні. Окрім України її підписали ще 14 країн, проте з них лише 9 (Норвегія, Швеція, Угорщина, Боснія і Герцеговина, Чорногорія, Литва, Фінляндія, Естонія та Молдова) ратифікували цей документ. Для того, щоб Конвенція набула чинності, необхідна лише одна ратифікація і в України є всі шанси стати цією десятою країною, що виведе сферу доступу до публічної інформації на міжнародний рівень.
Ратифікувати цей документ повинен парламент. У вересні 2018 р. у Верховній Раді уже була невдала спроба. Тоді у Раді не вистачило голосів за ратифікацію Конвенції, а основним аргументом деяких політичних сил проти ратифікації було запитання: чому цього не зробили інші (в першу чергу, потужні) країни, адже пройшло вже стільки років? І це фактично єдиний аргумент. Навіть не аргумент, а інтуїтивне відчуття, що з Конвенцією щось не так. Очевидно, що навколо цього міжнародного документу існує багато міфів, які легко спростувати, поглянувши на суть положень Конвенції.
Чому інші країни не підписують або не ратифікують Конвенцію?
Щоб відповісти на це запитання, варто спершу глянути на картину доступу до публічної інформації у світі. На сьогодні у 123-х країнах світу прийняті або цілі закони про доступ до інформації, або певні положення про доступ закріплені у різних законодавчих актах, конституціях тощо. Найбільш авторитетним дослідженням законодавства з доступу до інформації у всіх країнах світу є аналіз, який зробили міжнародні громадські організації Centre for Law and Democracy та Access Info. На основі цього аналізу було складено рейтинг країн. Варто зазначити, що оцінювалась тільки «якість» законів (тобто, які гарантії для запитувачів прописані у цих актах), а не їх виконання.
Якщо ми глянемо на вказаний рейтинг, то не знайдемо у першій двадцятці жодної держави «західної демократії». А деякі з них, наприклад, Німеччина і Франція, є одними з останніх. Більшість передовиків – це країни Африки та пострадянські держави.
Очевидно, що в країнах демократії, в яких побудовані належні інституції забезпечення прав людей, в яких століттями існує незалежна судова система, є довіра до органів правління та немає тотальної корупції, не було такої великої потреби у гарантуванні громадянам доступу до публічної інформації. Ратифікація Конвенції, яка, до речі, має обов’язкову дію, покладе на них додаткове навантаження: це приведення законодавства у відповідність до Конвенції, впровадження нових інституцій. Тому уряди цих країн не спішать брати на себе додаткові зобов’язання.
Це ті країни, які в силу свого історичного досвіду знають ціну доступу до інформації, ціну відкритості органів влади. Для них прийняття такого законодавства – питання побудови сталої демократії, боротьби з корупцією, встановлення підзвітності влади та забезпечення прав громадян у державі. Це те, на що спрямовані основні зусилля.
Втім, говорити, що жодна потужна держава не ратифікувала Конвенцію, не можна. Серед країн-підписантів Норвегія, Швеція і Фінляндія, які є взірцем побудови соціальної держави та відкритості влади, а також Угорщина, Боснія і Герцеговина, Чорногорія, Литва, Естонія та Молдова – країни, які розірвали з радянським минулим та в яких є великий попит суспільства на таку відкритість. Більшість країн підписали і ратифікували Конвенцію у 2009 році, одразу після її прийняття Радою Європи.
Що зміниться в Україні?
Закон України «Про доступ до публічної інформації» за вказаним вище рейтингом посідає 28-ме місце у світі. Наша країна за останні роки зробила великі кроки в напрямку відкритості влади, якими ми повинні пишатись: це і обов’язок оприлюднювати інформацію у формі відкритих даних, і відкриття декларацій чиновників та багатьох державних реєстрів. Всі ці нововведення уже сприймаються суспільством, як очевидні речі, доцільність і важливість яких не потрібно доводити. Проте у багатьох країнах цього немає. Україна є прикладом доступу до публічної інформації і зможе поширювати свій досвід і на інші країни Європи, що тільки підсилить її імідж на міжнародній арені.
Тому ратифікація цього документу Україною не призведе до суттєвих змін. Закон України «Про доступ до публічної інформації» розроблявся на основі Конвенції і у ньому вже враховано всі цінні напрацювання цього міжнародного документу, а також кращі практики інших країн. Україні не потрібно буде змінювати законодавство, створювати нові інституції чи збільшувати фінансування на певні напрями. Саме тому, ратифікація Конвенції не покладе на нашу державу надмірних додаткових обов’язків щодо її імплементації. Ми фактично уже виконуємо цей міжнародний документ.
Автори Конвенції заклали у ній мінімальні стандарти доступу до документів, зокрема, права будь-якої особи ознайомитись із оригіналом документа чи отримати його копію у доступній формі, права оскаржити відмову розпорядника тощо. Закон України «Про доступ до публічної інформації» містить більше гарантій для осіб в отриманні інформації ніж Конвенція.
Хоча норми Конвенції мають пряму дію, та у випадку колізії буде застосовуватись саме національне законодавство: стаття 3 Конвенції проголошує пріоритет національного законодавства, якщо воно має більше гарантій для запитувача. Тому захист інформаційних прав залишиться на такому ж рівні, що існує сьогодні.
Ще одним міфом «проти Конвенції» є твердження, що право на інформацію і так захищене на міжнародному рівні. Йдеться про Конвенцію з прав людини та основоположних свобод, яка ратифікована Україною і захищає право на свободу вираження поглядів, що включає право одержувати і передавати інформацію. Проте, варто зауважити, що Європейська конвенція не передбачає загального зобов’язання держави надавати інформацію громадянам. Втім Європейський суд з прав людини у справі Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary визначив критерії, за наявності яких обмеження доступу до інформації може визнаватись втручанням у реалізацію особою свободи вираження поглядів. Цим Суд фактично визнав, що такий обов’язок держави може виникнути за певних обставин.
Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів не тільки визнає обов’язок влади надавати інформацію чи документи, а й передбачає встановлення системи моніторингу забезпечення країнами-підписантами цього обов’язку. Для цього буде створено органи: Групу фахівців з доступу (надаватиме експертні позиції, пропонуватиме зміни щодо покращення практики) та Нараду Сторін (надаватиме пропозиції країнам).
В України все ще є шанс стати тією державою, яка виведе сферу доступу до публічної інформації на новий – конвенційний рівень. Для цього потрібне подання нового законопроекту про ратифікацію Конвенції та більшість голосів у парламенті. Наша держава не тільки продемонструє свою здатність до повноцінної участі у виробленні міжнародних стандартів, а й зможе поширити свій позитивний досвід у наданні публічної інформації. Конвенція про доступ до офіційних документів – це наш шанс заявити про себе, свої досягнення і показати лідерську роль у цій сфері.
