Не встиг набути чинності ЗУ “Про лобіювання”, підписаний Президентом 23 лютого 2024 року (набуття чинності – 1 вересня 2025 року), як парламентський комітет з питань правової політики (далі – комітет) скликав стейкголдерів на нове коло перемовин. Зважаючи на те, наскільки складним був пошук балансу і компромісів під час ухвалення цього важливого закону, запит на внесення змін до його тексту щонайменше здивував.
Ми хотіли би пройтися основними хронологічними віхами цього процесу.
Отже, 9 вересня 2024 року ОГС отримали повідомлення із запрошенням опрацювати численні пропозиції щодо внесення змін, ініційовані спільнотою лобістів та зведені в єдину таблицю комітетом (її надали для опрацювання всім членам робочої групи, яку координує комітет). Необхідність внесення окремих змін в ЗУ “Про лобіювання”, на думку комітету, була очевидною, тож уже 13 вересня 2024 року відбулась коротка презентація голови комітету та розпочато їх обговорення. Поки тривав процес обговорення, Верховна Рада ухвалила Державний бюджету 2025, яким було також відтерміновано набуття чинності ЗУ “Про лобіювання” до 1 вересня 2025.
До 20 листопада комітетська робоча група обговорювала зміни, паралельно міжнародні експерти з Офісу Ради Європи в Україні працювали над їх аналізом. У вільному доступі результи цього аналізу ви навряд чи знайдете, водночас, на його висновки комітет буде посилатися під час підготовки всіх наступних змін до ЗУ “Про лобіювання”.
І доволі несподівано, після тривалої перерви, народний депутат Павло Павліш 3 червня 2025 року зареєстрував пакет із двох пов’язаних законопроєктів: “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення відповідальності за порушення законодавства у сфері лобіювання” №13340 та “Про внесення змін до Закону України “Про лобіювання” щодо уточнення окремих положень” №13339. І вже 5 червня комітет з питань правової політики через месенджер запросив усіх стейкхолдерів надати свої пропозиції – таку можливість отримали всі зацікавлені в належному регулюванні сторонам.
Ще за тиждень, 10 червня, з’явився і альтернативний до основого законопроєкт № 13339-1. Однак подальші події доведуть повну його декоративність.
З огляду на суперечливість запропонованих змін, а також для напрацювання спільної позиції громсектору щодо них, 17 червня 2025 року ЦЕДЕМ спільно з МФ Відродження провів онлайн експертне обговорення “Узгодження позицій ОГС щодо законопроєктів в сфері регулювання лобізму”, запросивши всі організації, які опікуються тематикою регулювання лобістської діяльності в контексті запобігання шкідливого впливу такого регулювання на законну конституційну діяльність ОГС уже багато років.
Захід зібрав понад 20 таких організацій. У ході обговорення учасники обговорили своє бачення щодо запропонованих інновацій, відзначивши, що законопроєкти мають певні позитивні ризики, натомість більшість пропозицій громадськості, які звучали в ході попередніх комунікацій з парламентом, враховані не були.
Учасники також проаналізували поточний стан регулювання лобізму в країнах ЄС та загальний тренд в іноземних юрисдикціях щодо посилення контролю за тіньовими впливами на процеси прийняття державницьких рішень. Цей тренд в Європі безсумнівно пов’язаний з потребою не допустити до центрів ухвалення рішень велике коло лобістів, що просувають інтереси країни-терориста РФ.
Водночас, відзначимо, що європейські аналітичні центри стурбовані тенденцією, яка сигналізує про погіршення правового середовища для аналітичних центрів. Про це свідчить і спільна заява міжнародних ОГС, яку координує Європейський центр неприбуткового права (Нідерданди). До слова, ЦЕДЕМ висловив свою згоду на долучення до цієї заяви, так само як деякі інші українські організації. Учасники дискусії погодилися напрацювати спільну позицію щодо обох законопроєктів для подальшого направлення до Парламенту.
23 червня ЦЕДЕМ направив до комітету правової політики свої експертні висновки та спільну позицію ОГС, відображену у порівняльно-правових таблицях з пропозиціями необхідних змін. Пропозиції до законопроєкту 13339 та законопроєкту 13340 напрацював юрист IFES Україна, надалі вони пройшли погодження ОГС, котрі мають відповідну експертизу. Серед таких – УНЦПД, Центр прав людини ZMINA, Трансперенсі Україна та інші.
Згідно з пояснювальною запискою, 20 жовтня 2021 року у Комітеті Верховної Ради України з питань правової політики утворено робочу групу щодо законодавчого врегулювання лобістської діяльності (далі – робоча група). Закон України “Про лобіювання” набрав чинність 14 березня 2024 року. Протягом вересня – жовтня 2024 року у межах Робочої групи було проведено 8 нарад (13, 24 та 26 вересня 2024 року, а також 1, 8, 15, 22 та 24 жовтня 2024 року) та опрацьовано надані пропозиції. Після ухвалення Закону України “Про лобіювання” від членів зазначеної Робочої групи надійшли пропозиції, спрямовані на удосконалення окремих положень цього закону.
Цим законопроєктом пропонується передбачати, що пункт 8 частини третьої статті 17 Закону України “Про лобіювання” щодо зазначення у звіті щодо лобіювання відомостей про зустрічі з об’єктами лобіювання, які займають відповідальне або особливо відповідальне становище в розумінні Закону України “Про запобігання корупції”, під час яких здійснювалося лобіювання, буде вводиться в дію через шість місяців з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні, введеного Указом Президента України “Про введення воєнного стану в Україні” від 24 лютого 2022 року № 64/2022, затвердженим Законом України “Про затвердження Указу Президента України “Про введення воєнного стану в Україні” від 24 лютого 2022 року № 2102-IX.
Занадто детальна та обтяжлива звітність на початковому етапі розвитку інституту лобіювання може зашкодити реєстрації суб’єктів лобіювання у Реєстрі прозорості. Крім того, відкрита публікація інформації про зустрічі з особами, які займають відповідальне або особливо відповідальне становище в розумінні Закону України “Про запобігання корупції”, в умовах воєнного стану в Україні може нести потенційні ризики для сфери національної безпеки.
Також ініціатор зазначає: за підсумками проведеної роботи більшість членів Робочої групи дійшли думки про те, що запровадження адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері лобіювання одночасно з введенням Закону України “Про лобіювання” в дію, без перехідного періоду, є дещо передчасним на цьому етапі розвитку інституту лобіювання в Україні. Відзначимо, що представники ЦЕДЕМ були долучені до обговорень, про які згадує ініціатор актів в пояснювальних записках до законопроєктів.
На думку юристів ЦЕДЕМ, законопроєкти матимуть такі правові наслідки:
1.1. Іноземні НПО, які діють через представництва в Україні, отримають право здійснювати лобіювання без укладення договору.
1.2. Буде створено новий формалізований механізм звернення до органів влади з метою отримання інформації, позицій, роз’яснень щодо предмету лобіювання – лобістський запит. При цьому пропонується введення штрафів: ненадання відповіді на лобістський запит чи незаконна відмова у прийнятті та розгляді лобістського запиту відповідно до Закону України “Про лобіювання” тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від двадцяти п’яти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (від 425 грн до 850 грн). Якщо ж посадова особа отримала адміністративне стягнення за таке правопорушення, але протягом року вчинила його повторно, то отримає штраф від шістдесяти до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (від 1020 грн до 1360 грн).
1.3. Суб’єкти лобіювання (включно з ОГС) отримають право за спрощеною процедурою входити до адміністративних будівель органів влади під час здійснення лобіювання, якщо такий дозвіл надали самі об’єкти лобіювання.
1.4. Законопроєкт 13340 дозволить відтермінувати на 1 рік можливість державних органів притягувати порушників до адміністративної відповідальності за порушення законодавства про лобіювання, зокрема, й за здійснення лобіювання особою, яка не отримала статусу суб’єкта лобіювання (тобто за статтею, яка є найбільш ризикованою для громадського сектору). Ця новела дозволить відтермінувати ризики для ОГС, зважаючи на те, що закон № 3620-ІХ про запровадження адміністративної відповідальності має набрати чинності вже незабаром – 01.09.2025). І це є та технічна зміна, яку цілком підтримує громсектор, адже запровадження адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері лобіювання одночасно з набуттям чинності ЗУ “Про лобіювання” є передчасним та вимагає перехідного періоду з урахуванням новизни правових норм та відсутність практики його застосування. Також до цього однозначно не готові як деражвні органи, так і стейкхолдери.
1.5. Пропозиція уточнення терміну “комерційний інтерес” є дуалістичною: з одного боку відбудеться зміщення фокусу саме на бенефіціара щодо отримання ним матеріальних, нематеріальних активів і переваг від впливу його чи інших. Водночас, ризик полягає у запровадженні фактично нового поняття “особа, яка діє на замовлення, від імені та (або) в інтересах бенефіціара”. Введення такого “терміну в терміні” є недоцільним, адже вже запровадженою дефініцією є “суб’єкт лобіювання”. Через відсутність юридичної визначеності, ця ініціатива може потенційно поставити під загрозу діяльність організацій громадянського суспільства та медіа.
1.6. З тексту ЗУ “Про лобіювання” запропоновано видалити розпливчасту конструкцію “спроба впливу”, що є позитивним надбанням законопроєктів.
1.7. Розширення сфер діяльності, що не є лобіюванням, надання на запит суб’єкта правотворчої діяльності/ініціативи власних висновків щодо НПА/його проєкту, а також участь зацікавленої особи у публічних заходах, що проводяться суб’єктом правотворчої діяльності/ініціативи – позитивні тренди, які потенційно сприятимуть покращенню прозорості лобістської діяльності
1.8. Розширюються межі правового статусу суб’єкту лобіювання, відтак до них належатимуть і інші фізичні особи, уповноважені на це установчими та/або внутрішніми документами юридичної особи – суб’єкта лобіювання. Такі фізичні особи не вважаються окремими суб’єктами лобіювання та здійснюють лобіювання від імені юридичної особи – суб’єкта лобіювання без укладання договору лобіювання.
ЦЕДЕМ відзначає такі ризики прийняття проєкта акту для діяльності ОГС та медіа
Проєкти пропонують внесення змін до ЗУ “Про лобіювання”, який ще не було введено в дію. Згідно з позицією національних та міжнародних експертів, внесення будь-яких змін до цього закону є недоцільним і передчасним до моменту набрання ним чинності в повному обсязі, що включає також розробку та впровадження відповідних підзаконних нормативно-правових актів.
Тільки час може показати, чи ЗУ “Про лобіювання”, а також зміни, пропоновані законопроєктами, які є предметом цього аналізу, досягають поставленої мети – регулювання тіньового впливу на процес вироблення та прийняття рішень.
Пропозиції та рекомендації: провести спільне публічне обговорення запропонованих змін із залученням представників ЄК, громадянського суспільства та бізнес-асоціацій та доопрацювати законопроєкти. Привести законопроєкти у відповідність з рекомендаціями трансформаційних Дорожніх карт в межах перемовин про членство України в ЄС, затверджених урядом (що має статися наприкінці 2027 року без шкоди для операційної діяльності ОГС та не створювати адміністративний тягар для ОГС).
У підсумку: громсектор продовжує стежити за розвитком подій в парламенті і активно працювати над запобіганням потенційним загрозам. Які стануть цілком реальними, якщо норми ЗУ “Про лобіювання” ще до набуття ним чинності зазнають недостатньо чітко сформульованих змін (а отже таких, що породжують подвійне тлумачення і потенційні викривлення з можливістю доо переслідувань ОГС, медіа та активістів).
ВІдтак, чекайте на подальші новини, адже у перших числах липня 2025 року комітет з питань правової політики, очолений народним депутатом Денисом Масловим, запрошує експертне середовище та бізнес-асоціації долучитися до публічного обговорення запропонованих змін з метою підготовки законопроєктів до першого читання. За його результатами відбудеться засідання комітету, де народні депутати голосуватимуть щодо внесення законопроєкту до сесійної зали. За інформацією від комітету, в разі ухвалення проєкту в першому читанні за основу, робоча група матиме можливість допрацювати його впродовж другої половини липня-серпня 2025.
