Політична реклама – явище, що викликає багато запитань. Вона – елемент демократичного виборчого процесу чи все ж спосіб просувати політичні інтереси за гроші? Чи треба забороняти політичну рекламу? Чи загрожує вона демократії?

Насправді ж політична реклама може надати інформацію про політичних діячів, аби ми зробили свій вибір на дільницях, а може і бути способом маніпуляції думкою суспільства. Саме тому її слід ефективно регулювати. Інакше політична реклама може вийти з-під контролю та нашкодити демократичним процесам. Щоб регулювання було максимально дієвим, воно не повинне обмежуватися кордонами однієї держави. 

В цій аналітиці Центр демократії та верховенства права проаналізував, що таке політична реклама, навіщо вона потрібна та які ризики несе. Як на рівні Європейського Союзу вирішили врегулювати використання політичної реклами, які були для цього передумови та чи повинна Україна якось реагувати на ці ініціативи ЄС?

Що таке “політична реклама” та які її ризики?

Політична реклама, як і будь-яка інша, дає інформацію, аби “споживач” був обізнаний та зацікавлений в “продукті”. Це частина політичного маркетингу, інструмент, яким користуються політичні партії та окремі кандидати. Вони прагнуть популяризувати партію/кандидата, привернути увагу до своєї діяльності та планів розвитку, схилити громадян на свій бік та переконати у своїх перевагах.

Щодо законодавчого визначення політичної реклами, то більшість країн Європи його просто не має (Австрія, Бельгія, Чехія, Данія, Естонія, Франція), а частина країн використовує інші, ніж “політична реклама” терміни (наприклад, «виборча реклама» у Португалії).

Разом з тим, угорське законодавство передбачає чітке і розгорнуте визначення політичної реклами: “програма, що: 

а) містить заклики або іншим чином впливає на виборців з метою спонукання їх до участі у виборах та підтримки перемоги певної партії, політичного руху, кандидата у виборах, ініціювання референдуму; 

б) популяризує назву, діяльність, цілі, емблему, символіку, гасла партії або політичного руху”. 

В Італії ж політичною рекламою вважають будь-які звернення, що мають на меті привернути увагу до певної партії чи кандидата. Ще ширше розуміють політичну рекламу у Швеції та Норвегії, де такою вважається будь-яка реклама, яка за своєю природою є політичною, та реклама, що переслідує політичні цілі.

Ви можете знайти визначення “політичної реклами” і в українському законодавстві. 

Тривалий час визначення політичної реклами давав Закон України “Про вибори народних депутатів України”, який втратив чинність, а його положення увібрав Виборчий кодекс України. 

Сьогодні ж визначення “політичної реклами” дає Закон України “Про рекламу”. Він говорить, що “політична реклама – інформація у будь-якому вигляді, поширена в будь-якій формі, яка має на меті популяризацію діяльності політичної партії (організації партії), привернення уваги до діяльності політичної партії (організації партії) та її позиції щодо питань загальнодержавного (місцевого) значення. До політичної реклами належать також використання символіки або логотипів політичних партій (організацій партій), повідомлення про підтримку політичною партією (організацією партії) видовищних чи інших публічних заходів або привернення уваги до участі у таких заходах політичної партії (організації партії)”.

Якщо ви думаєте, що політична реклама жодним чином на нас не впливає, ви помиляєтесь. Можливо, ви не звертаєте увагу на листівки в поштовій скринці з програмами кандидатів, не дивитесь телевізор, не підіймаєте погляд на бігборди і не відвідуєте концерти на підтримку політичної партії. Але політична реклама все одно вас наздожене. Адже сьогодні вона активно поширюється в онлайн. За кількістю політичної реклами Україна посідає 8-ме місце у світі – щодня в українському Facebook транслюють майже 500 рекламних дописів, які пов’язані з соціальними питаннями, виборами або політикою.

В політичній рекламі немає нічого поганого. Поки вона не перетворюється на маніпуляцію свідомістю населення і перегони політичних партій. 

У багатьох країнах ЄС заборонена платна політична реклама. Серед причин заборони:

• порушення принципу рівності кандидатів; 
• ефірний час коштує дорого, і як наслідок, політикам треба залучати значні кошти, а це робить їх залежними від “спонсорів”;
• виборча кампанія перетворюється на “гонку фінансових озброєнь“.

Негативні наслідки політичної реклами збільшують потребу її регулювання. Про те, як цифрові платформи (Google, Youtube, та Facebook) регулюють політичну рекламу читайте за посиланням. 

Втім, політик платформ та національного законодавства може виявитися недостатньо. Інструменти, які запроваджують платформи і окремі держави не можуть ефективно врегулювати явище, котре виходить за межі цих платформ і держав. Політична реклама потребує масштабнішого регулювання, яке вийшло б на наднаціональний рівень. Тож треба прийняти комплексні єдині правила. Крок за ЄС.

Регулювання політичної реклами в ЄС: рекомендації чи контроль? 

У 2018 році президент Єврокомісії Жан-Клод Юнкер заявив про необхідність підвищити прозорість політичної реклами в Інтернеті та її таргетингу. Це сприяло б захисту вільних, чесних виборів та демократичних процесів від маніпуляцій з боку третіх країн або приватних інтересів. 

Тоді Комісія “рекомендувала вжити певних заходів”, а саме створити мережу для співробітництва держав-членів ЄС, щоб ті разом боролися з дезінформацією. Говорили про відкритість інформації щодо витрат на рекламні кампанії та про партію, яка стоїть за політичною рекламою, про національні санкції за порушення цих правил.

До ініціативи повернулися у 2021 році, коли Європейська Комісія підготувала пропозицію спеціального акту прямої дії, який би регулював політичну рекламу на всій території ЄС – Регламенту про прозорість і таргетування політичної реклами.

Що ж стало поштовхом для активної роботи над правилами? Одним з найвагоміших стимулів став Brexit. Щоб провести референдум щодо членства Великобританії в ЄС в 2016 році Партія незалежності Сполученого Королівства та політична група Leave.eu (була створена підтримки виходу з ЄС) найняли компанію Cambridge Analytica. Ця компанія використовувала технології глибинного аналізу даних виборців. 

Після аналізу Cambridge Analytica надсилала виборцям політичні повідомлення у соцмережах, і так впливала на суспільну думку напередодні референдуму. Детальніше про те, що таке персональні дані, як їх використовують у виборчій сфері і про найгучніші скандали зі зливами даних виборців – в матеріалі ЦЕДЕМ. 

Занепокоєння держав-членів ЄС тим, що їм не вдалося забезпечити повну  прозорість політичної реклами на своїх територіях, що виборці піддавалися впливу за допомогою цільової реклами та дезінформації, загроза персональним даним, справедливим і відкритим виборам, незалежному демократичному їх проведенню, ризик іноземного втручання в виборчий процес… все це дало поштовх до розробки обов’язкового для всіх держав-членів ЄС регламенту. 

Тож сьогодні інституції ЄС працюють над Регламентом про прозорість та таргетування політичної реклами. 

Регламент ґрунтується зокрема на Кодексі практики ЄС 2021 року щодо дезінформації. Регламент втілює рекомендації Кодексу щодо ефективного маркування політичної реклами та обмеження використання методів мікротаргетування (прямого звернення до різних груп населення). Втім Кодекс практики ЄС малоефективний, адже його зобов’язання діють лише для країн, які добровільно підписали цей документ. 

Натомість Регламент про прозорість та таргетування політичної реклами буде не рекомендаційним, а обов’язковим для всіх держав-членів ЄС. Мету регламенту озвучив міністр у європейських справах Чехії Мікулаш Бек:

 “У процвітаючій демократії громадяни повинні отримувати об’єктивну, прозору та плюралістичну інформацію, вільну від маніпуляцій. Вони повинні мати можливість легко розпізнавати політичну рекламу, особливо в Інтернеті, і знати, хто за нею стоїть. Ми також повинні обмежити та суворо контролювати використання таргетингових технологій. Новий регламент забезпечить сучасні правила по всьому ЄС для захисту наших демократичних процесів”.

До чого готується ЄС? 

ЄС відчув запит суспільства на впорядкування політичної реклами. Відбулися публічні консультації, які показали, що громадяни Євросоюзу хочуть і прагнуть регулювання політичної реклами в Інтернеті, аби зробити її прозорішою та обмежити несумлінні методи.

• 91% респондентів зазначили, що вони хочуть, щоб на рівні ЄС були встановлені правила розкриття інформації про політичну рекламу;
• 90% хочуть створення відкритих і прозорих архівів та реєстрів політичної реклами, які б показували весь політичний контент, а також дані про те, хто і скільки за нього заплатив;
• 90% хочуть, щоб політичні партії, які розміщують рекламу, розкривали інформацію про фінансування своєї кампанії з деталізацією за видами медіа;
• 83% хотіли б бачити обмеження мікротаргетингу, причому близько 70% респондентів виступають за суворі обмеження мікротаргетингу.

Крім того, інституції ЄС не просто так пришвидшили темпи обговорення нового Регламенту. У травні 2024 року відбудуться вибори в Європейський парламент. На них вже повинні діяти нові правила політичної реклами. 

Кожна країна має свій виборчий закон, який по-різному регулює політичну рекламу. Саме це і призводить до ризиків, про які ми говорили вище. Тепер ЄС бере все у свої руки та уніфікує ці правила. 

На якій стадії Регламент? 

25 листопада 2021 року Європейська Комісія представила Раді ЄС свою пропозицію спеціального акту прямої дії, який би регулював політичну рекламу по всій території Євросоюзу – Регламент про прозорість і таргетування політичної реклами.

На початку 2022 року свої висновки про Регламент дали Комітет регіонів, Європейський соціально-економічний комітет та Європейський інспектор із захисту даних. До речі, саме Європейський інспектор із захисту даних наголосив у своєму висновку на тому, що необхідно передбачити повну заборону мікротаргетингу для політичних цілей та додатково обмежити категорії персональних даних, які можуть обробляти для політичної реклами. Наприклад, заборонити таргетовану рекламу на основі повсюдного відстеження.

Трохи більше року пропозицію розглядала Рада ЄС (не плутати з Радою Європи, яка є міжнародною організацією, а не інституцією ЄС). Вона ініціювала посилення правил, які пропонувала Комісія, та роз’яснення того, як вони будуть реалізовані. Загалом Рада була налаштована підвищити правову визначеність та забезпечити максимальну прозорість. Саме Рада стояла на тому, щоб  разом з політичною рекламою надавалася додаткова інформація про джерела її фінансування та спонсорів.

13 грудня 2022 року Рада ЄС погодила мандат щодо Регламенту про прозорість та таргетування політичної реклами. Погодження мандату означає, що Рада ЄС після переговорів у своєму колі прийшла до єдиної позиції і передала естафету з розгляду Регламенту Європарламенту.

Європейський парламент наразі (станом на 02 лютого 2023) опрацьовує Регламент у комітетах та має ухвалити свою позицію.

Далі Європарламент та Рада перейдуть до процедури погодження. Вони мають намір досягти компромісу та прийняти Регламент швидко. Адже у статті 20 Регламенту сказано про те, що він має діяти вже з 1 квітня 2023 року. 

Скоріше за все, Регламент приймуть вже цього року. Пояснювальна записка до нього говорить, що інструменти Регламенту необхідно запровадити у 2023 році, адже вони мають ефективно діяти вже напередодні виборів до Європейського парламенту в травні 2024 року.

Тож якщо Регламент почне діяти з 1 квітня 2023 року та буде опублікований в Офіційному віснику Європейського Союзу, то набере чинності він через 20 днів після публікації, тобто 21 квітня 2023 року. З цього моменту у держав буде 12 місяців для встановлення правил та санкцій (про них далі) у національному законодавстві. Строк у 12 місяців закінчиться 21 квітня 2024 року, а отже, все буде готово для виборів у Європарламент. 

Які інструменти пропонує Регламент?

Спершу зупинимося на терміні “політична реклама”, який дає новий Регламент. Як ми вже зазначали, більшість країн ЄС у своїх законах не мають цього поняття. Так само і на рівні Євросоюзу його не було. Тож Регламент визначив поняття “політична реклама” так, аби максимально охопити найрізноманітніші форми, яких вона може набувати. Також до поняття додали всі засоби та способи публікації чи розповсюдження реклами в межах ЄС.

“Політична реклама” означає підготовку, розміщення, просування, публікацію або розповсюдження в будь-який спосіб повідомлення:

• політичним суб’єктом, для політичного суб’єкта або від його імені (за винятком випадків, коли воно має суто приватний або суто комерційний характер); АБО 
• яке здатне вплинути на результат виборів або референдуму, законодавчий або нормативний процес або на поведінку виборців.

Поняття включає будь-яку рекламу, яка потенційно може вплинути на поведінку виборців. Рамки навмисно залишили відкритими для того, щоб регуляторні органи держав-членів могли самостійно регулювати рекламу, яку вони вважають політичною.

Регламент стосується: 

• провайдерів послуг політичної реклами: за винятком посередницьких онлайн-послуг, які просто розміщують або передають вміст реклами, якщо вони не отримують за це винагороду;
• видавців політичної реклами: організацій, які транслюють або іншим чином роблять доступною рекламу через будь-які засоби.

Немає різниці чи перебуває провайдер в межах Союзу, чи в третій країні. Про це поговоримо далі. А поки що про цілі.

Регламент має дві цілі:

• Розробити стандарти політичної реклами в ЄС, її прозорості;

• Обмежити використання таргетованої реклами з політичними цілями.

Інструменти, які передбачає Регламент:

• Маркування політичної реклами

Провайдери рекламних послуг (providers of advertising services), як онлайн, так і офлайн, зобов’язані маркувати політичну рекламу. Кожна політична реклама має містити “чітку, помітну та однозначну” позначку про те, що вона є нічим іншим, як політичною рекламою. Вона має бути “незнищенною”, щоб коли рекламу поширюють далі, маркування лишалося на місці.

Політична реклама має містити інформацію про спонсорів, джерела фінансування, зв’язки реклами з конкретними виборами чи референдумом, дані про те, чи використовувалися інструменти таргетування. 

• Збереження інформації 

Провайдери рекламних послуг та видавці мають зберігати інформацію, якою вони володіють у зв’язку з випуском політичної реклами: дані про кампанію, з якою пов’язана така реклама, про суму, сплачену за надану послугу, про особу спонсора, його контактні дані тощо протягом 5 років з дати розміщення, публікації або розповсюдження реклами.

• Звітування та доступність  

Провайдери рекламних послуг повинні звітувати у своїй річній фінансовій звітності про те, які послуги з політичної реклами вони надали. Вони мають повідомляти інформацію компетентним органам та іншим зацікавленим особам, якщо ті звертатимуться з відповідними вимогами. Наприклад, компетентні національні органи мають право вимагати інформацію про спонсорів та джерела фінансування, а провайдери повинні у зрозумілому форматі надати повні і достовірні дані протягом 10 робочих днів. 

Іншими зацікавленими суб’єктами можуть бути члени організації громадянського суспільства, національні або міжнародні спостерігачі за виборами, журналісти тощо. Якщо запит необгрунтований чи надмірний, то відповідь на нього може бути платною. 

• Повідомлення про незаконну рекламу та санкції 

Провайдери рекламних послуг, які поширюють політичну рекламу, повинні запропонувати спеціальні інструменти для повідомлення про незаконну політичну рекламу. Завдяки таким інструментам будь-хто безкоштовно зможе повідомити провайдера, що політична реклама не відповідає Регламенту. 

За порушення положень Регламенту може накладатися адміністративний штраф та фінансові санкції. Їх має встановити кожна держава окремо. 

• Внутрішня політика щодо методів таргетування 

Методи таргетування – методи, які використовуються або для того, щоб адресувати політичну рекламу лише конкретній особі чи групі осіб, або для того, щоб збільшити тираж, охоплення чи видимість політичної реклами.

Провайдери рекламних послуг повинні прийняти та впровадити внутрішню політику. Вона має чітко та зрозумілою мовою дати інформацію про використання методів таргетування політичної реклами, які передбачають обробку персональних даних та про те, на кого націлені ці методи. 

Провайдери та видавці повинні вести облік використання таргетингу та джерел, які вони використовують. 

• Захист персональних даних 

Провайдери не можуть використовувати таргетинг, який передбачає опрацювання особливо чутливих даних – персональні дані, що розкривають расову чи етнічну приналежність, політичні переконання, релігійні чи філософські вірування, чи членство в професійних спілках, і опрацювання генетичних даних, біометричних даних для цілі єдиної ідентифікації фізичної особи, даних стосовно стану здоров’я чи даних про статеве життя фізичної особи чи її сексуальної орієнтації. Ці випадки зазначені у Загальному регламенті ЄС про захист даних (переклад українською за посиланням) та Регламенті про захист фізичних осіб у зв’язку з опрацюванням персональних даних установами, органами, офісами та агентствами Союзу, та про вільний рух таких даних.

• Обізнаність громадськості

Провайдери та видавці повинні надати суспільству максимально багато інформації про політичну рекламу. Підвищення обізнаності громадськості про політичну рекламу та її технології, підвищить довіру до ринку політичної реклами, а відтак і до виборчих процесів. 

Доступ до інформації повинні мати і організації громадянського суспільства, наукові кола, спостерігачі за виборами, журналісти та політичні діячі. Вони можуть контролювати демократичні процеси і повідомляти, коли політичні суб’єкти порушують правила.

Більше прозорості – вища обізнаність громадян – вища стійкість до маніпуляцій суспільною думкою. 

Чи варто боятися санкцій за порушення Регламенту? 

Той факт, що Регламент є обов’язковим для держав-членів ЄС та для їхніх провайдерів і видавців, змушує задуматися над питанням: що буде, якщо правила порушують? 

На цей випадок в Регламенті є стаття 16. І хоча Регламент залишає за державами право пофантазувати щодо санкцій, самостійно встановити їхній вид та розмір, він дає декілька загальних принципів. 

Адміністративні штрафи та фінансові санкції можуть застосовуватися до провайдерів послуг з політичної реклами, які перебувають під юрисдикцією держав. Ці санкції мають бути ефективними, пропорційними та стримувати від порушень.

При ухваленні рішення про вид санкцій та їхні межі, увагу слід приділяти:

• Характеру, серйозності і тривалості порушення;
• Було порушення умисним чи необережним;
• Діям, вжитим для зменшення шкоди;
• Попереднім порушенням та іншим обтяжливим або пом’якшуючим обставинам;
• Ступені співпраці з компетентним органом.

Особливо серйозними вважаються порушення щодо прозорості політичної реклами, яка поширена під час виборчого періоду для громадян держави-члена, в якій відбуваються вибори.

Після набрання чинності Регламентом держави матимуть 12 місяців, щоб повідомити Комісію про те, які санкції вони встановили та де їх шукати. Сьогодні майже всі держави-члени мають в своєму законодавстві закріплені санкції за порушення  правил у виборчому процесі. Частіше за все це штрафи або навіть позбавлення волі. Так у Німеччині введення виборців в оману карається карається позбавленням волі на строк до 2 років або штрафом.

І ще декілька тез про санкції за порушення Регламенту:

• Комісія може запроваджувати мінімальні санкції по всьому ЄС;
• Є можливість стягнути штраф за повторне порушення;
• Можна зобов’язати великих провайдерів рекламних послуг призупиняти на 15 днів надання послуг з політичної реклами у разі серйозних і системних порушень;
• Європейський інспектор із захисту даних зможе проводити розслідування щодо порушень, які стосуються персональних даних;
• Санкції мають бути пропорційними порушенню, не занадто низькими, але ефективними та здатними стримати від порушень.

А як діяти гравцям, які надають послуги політичним партіям держав-членів ЄС, але зареєстровані за межами ЄС?

Регламент регулює це питання доволі чітко, адже випадки транскордонної реклами непоодинокі. Суб’єкт, від імені якого надається послуга (комунікаційні агентства, рекламні та маркетингові агенції, консалтингові компанії), часто перебувають за межами юрисдикції, де розміщується реклама.

Тоді провайдер з третьої країни, який надає послуги політичної реклами в Союзі, має письмово призначити свого законного представника в одній з держав-членів, де пропонує послугу. Це може бути як фізична, так і юридична особа. 

Саме цей законний представник буде нести відповідальність за дотримання провайдером зобов’язань, які визначені Регламентом. Він же є і адресатом усіх повідомлень. Повідомлення, адресоване законному представнику, вважається адресованим провайдеру послуг.

Тож якщо провайдер посередницьких послуг не має офісу в ЄС, але пропонує послуги в Євросоюзі, він перебуватиме під юрисдикцією держави-члена, де проживає або заснований його законний представник.

Якщо ж провайдер не має законного представника, то на нього поширюється юрисдикція всіх держав-членів. Коли одна держава вирішить здійснити свою юрисдикцію, вона повинна повідомити про це інші держави. Це необхідно, аби забезпечити дотримання принципу ne bis in idem (особа не може бути притягнута до юридичної відповідальності двічі за одне й те саме правопорушення). Та поки що складно сказати, як саме це буде діяти на практиці та які органи будуть задіяні в притягненні до відповідальності. 

Яке значення Регламент має для України? 

Українське законодавство, на відміну від законодавства багатьох держав-членів ЄС, містить термін “політична реклама” в Законі України “Про рекламу”. Про нього ми вже говорили вище. 

Політична реклама в Україні – явище доволі поширене, але належним чином не врегульоване. Обговорювали навіть ініціативу заборони політичної реклами, особливо в міжвиборчий період. Цю ідею просували для того, щоб політики не потрапляли в залежність від їхніх “спонсорів”. Ще одним аргументом на користь заборони було небажання давати партіям, які мають більше грошей, надмірно впливати на медіа та результати виборів.

Українські політики активно користуються інструментом політичної реклами. Це стосується і реклами у соцмережі. Протягом січня-липня 2020 року на політичну рекламу у Facebook, найбільше витратили партії “Європейська солідарність” – 117,0 тисяч доларів США, “Слуга народу” – понад 114,8 тисяч та “Пропозиція” – 79,5 тис. $.

Всі регламенти ЄС є обов’язковими у повному обсязі та повинні прямо застосовуватися в усіх державах-членах ЄС. Більше того, регламенти адресовані не лише державам-членам, а також їхнім фізичним та юридичним особам. Як тільки регламент набирає чинності, він стає частиною національного законодавства держави-члена ЄС. Для цього не потрібні жодні додаткові заходи.

Втім, Україна, як держава-кандидат на вступ до ЄС, не може прямо застосовувати Регламент та не зобов’язана його імплементувати. За нами є обов’язок імплементувати ті регламенти, які чітко передбачені Угодою про асоціацію. 

Щодо інших Регламентів, то всі держави-кандидати можуть добровільно наближатися до стандартів ЄС, а акти ЄС брати за взірець для розробки власного законодавства. Тож нам потрібно добровільно привести своє законодавство у відповідність до законодавства ЄС. Зокрема і до його регламентів. 

ВИСНОВКИ:

• Неврегульована політична реклама може призвести до ризиків: маніпуляції свідомістю населення, порушення принципу рівних та демократичних виборів, поширення дезінформації, загрози персональним даним тощо. 
• Розробка нового Регламенту про прозорість та таргетування політичної реклами – крок до створення єдиних стандартів використання політичної реклами в ЄС. 
• Регламент буде обов’язковим для всіх держав-членів ЄС. Втім способи його реалізації – на розсуд держав. Вони вільні встановлювати самостійно розміри санкцій, призначати контролюючі національні органи тощо.
• Регламент пропонує інструменти, які допоможуть гарантувати відкриті демократичні вибори в державах-членах ЄС. Серед інструментів – маркування політичної реклами, збереження інформації про спонсорів, звітування, санкції тощо.
• За порушення правил Регламенту можуть запроваджуватися санкції. Їхній розмір держави можуть визначати самостійно, але з урахуванням вимог Регламенту. 
• Регламент стосується також і провайдерів послуг політичної реклами, які засновані в третій країні, але надають послуги в ЄС. 
• Для держав-членів ЄС Регламент має пряму дію, а гравцям в Україні немає обов’язку його використовувати тут і зараз. Втім, як державі-кандидату на вступ до ЄС, Україні слід привести національне законодавство у відповідність до законодавства ЄС. Зокрема, вже сьогодні треба розуміти зміст Регламенту та імплементувати його. 

І так, ЄС прагне всіма силами вберегти суспільство від дезінформації та маніпулювання інформацією. Вимоги щодо політичної реклами дозволяють краще зрозуміти її походження та контролювати її розповсюдження.

Втім, треба розуміти, що рівень демократії залежить лише від рівня політичних знань громадян, від вміння об’єктивно аналізувати рекламу. Що вищий рівень медіаграмотності та політичної культури та знань – то менше людина піддається впливу політичної реклами. Як наслідок, ми вчимося оцінювати дії політиків, а не картинку.