27 березня 2014 року Верховна України після майже трирічної підготовки нарешті проголосувала за схвалення в цілому закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України “Про інформацію” та Закону України “Про доступ до публічної інформації”. Доки новий закон чекає на оприлюднення і набуття чинності, важливо проаналізувати детальніше, які саме нововведення він передбачає і чому його прийняття було таким необхідним.
Свобода вираження поглядів та діяльність ЗМІ
Одним із дуже важливих, хоча і не пов’язаних безпосередньо із доступом до інформації, положень нового закону є скасування норми Цивільного кодексу, яка встановлює презумпцію недостовірності негативної інформації про особу і покладає на відповідача в справах про дифамацію обов’язок довести її правдивість. Таке положення явно суперечить визнаним міжнародним стандартам свободи слова і не узгоджується з новою редакцією закону «Про інформацію».
Інше положення стосується вдосконалення підстав для звільнення друкованих ЗМІ та інформаційних агентств від відповідальності за поширення недостовірної інформації. Зокрема, крім суто технічної зміни щодо звільнення від відповідальності за інформацію, що міститься у відповіді на запит, поданий відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», або у відповіді на звернення (раніше – у відповідях на запити за законом «Про інформацію»), розширюється можливість звільнення від відповідальності за цитування публічних виступів або повідомлень суб’єктів владних повноважень, фізичних та юридичних осіб(раніше це стосувалось лише офіційних виступів посадових осіб державних органів, організацій і об’єднань громадян). Крім цього, перелік підстав стає відкритим, оскільки допускаються інші випадки, коли закон може передбачати звільнення або непритягнення до відповідальності за такі дії.
Зміни торкнулися і визнання статусу журналіста. Якщо раніше він підтверджувався виключно редакційним посвідченням чи іншим документом, виданим особі редакцією друкованого засобу масової інформації. З набуттям чинності закону професійна належність журналіста може підтверджуватися і документом, виданим професійним об’єднанням журналістів.
Доступ до публічної інформації vs. захист персональних даних
Попередня редакція статті 5 Закону України «Про захист персональних даних» автоматично відносить всі персональні дані (крім знеособлених) до інформації з обмеженим доступом. Винятком є лише персональні дані фізичної особи, яка претендує зайняти чи займає виборну посаду або посаду державного службовця першої категорії (крім окремих даних прямо передбачених законом), а також у випадках, коли існує пряма заборона закону відносити персональні дані до закритої інформації. Таке положення суттєво суперечило принципу максимальної відкритості публічної інформації і часто використовувалось розпорядниками та судами для відмови в наданні інформації.
Зміни до Закону «Про захист персональних даних» перш за все скасовують презумпцію конфіденційності персональних даних і передбачають, що персональні дані лише можуть бути віднесені до конфіденційної інформації про особу законом або відповідною особою. При цьому закон прямо передбачає, що не є обмеженою в доступі інформацією:
- персональні дані, що стосуються здійснення особою, яка займає посаду, пов’язану з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, посадових або службових повноважень;
- персональні дані, зазначені у декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, оформленій за формою і в порядку, встановленими Законом України “Про засади запобігання і протидії корупції” (крім встановленого переліку);
- інформація про отримання у будь-якій формі фізичною особою бюджетних коштів, державного чи комунального майна.
Оновлена норма передбачатиме можливість встановлення і інших законних заборон на віднесення персональних даних до інформації з обмеженим доступом.
Не менш важливим в цьому аспекті є ще одне положення, а саме: «Порядок доступу третіх осіб до персональних даних, які знаходяться у володінні розпорядника публічної інформації, визначається законом «Про доступ до публічної інформації», тобто розпорядник публічної інформації не зможе відмовити в наданні інформації на підставі відсутності згоди особи на поширення її персональних даних, що вимагається лише відповідно до Закону «Про захист персональних даних».
Таким чином, закріплена в Законі «Про доступ до публічної інформації» вимога за якою не запитувач інформації має доводити, що інформація є відкритою, а розпорядник цієї інформації може відмовити лише у випадку, коли для цього існують обґрунтовані підстави, нарешті знайшла своє відображення і в Законі «Про захист персональних даних».
Доступ до публічної інформації на місцевому рівні
Закон України «Про доступ до публічної інформації» в статті 15 встановлює загальний перелік інформації, що має обов’язково оприлюднюватись розпорядниками на їх офіційних веб-сайтах чи в ЗМІ. Однак без прямого включення аналогічних положень до законів, що регулюють статус і повноваження органів влади, на практиці зазначені вимоги практично не виконувались, особливо на місцевому рівні.
Саме тому новий закон вносить зміни до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» і встановлює обов’язок для органів місцевого самоврядування оприлюднювати:
- протокол засідань рад;
- акти органів місцевого самоврядування;
- проекти актів органів місцевого самоврядування (у разі виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадках – оприлюднюються негайно після їх підготовки)
- висновки, пропозиції, протоколи засідань постійних комісій, що діють при радах.
Аналогічні вимоги стосуються і оприлюднення інформації про діяльність місцевими державними адміністраціями, зокрема, щодо оприлюднення регуляторних актів та актів індивідуальної дії, а також проектів нормативно-правових актів для громадського обговорення.
Доступ до засідань Верховної Ради та місцевих рад
Надзвичайно важливим положенням нового закону є забезпечення кожному права бути присутнім на засіданнях органів влади, що до речі, відповідає вимогам гласності, закріпленим в Конституції України.
Відкритими мають бути засідання Верховної Ради України, місцевих рад. Порядок доступу до відкритих засідань визначається постановою Верховної Ради або ж відповідними радами. Окремо передбачено положення щодо акредитації журналістів при Верховній Раді, з якого вилучено норму про можливість позбавлення журналіста акредитації за «погану поведінку».
Доступ до генеральних планів населених пунктів
Отримати доступ до генерального плану міста чи детального плану території сьогодні є дуже складним завданням, адже більшість з них часто необґрунтовано приховуються під грифом «ДСК». Саме тому новий закон прямо встановлює, що матеріали генерального плану населеного пункту, так само як і матеріали детального плану території, не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі.
При цьому, загальна доступність цих матеріалів має забезпечуватись:
- розміщенням на веб-сайті
- публікацією у місцевих періодичних друкованих ЗМІ;
- розміщенням у загальнодоступному місці у приміщенні
- наданням за запитами про доступ до публічної інформації.
Боротьба з корупцією
Одразу декілька запропонованих змін передбачають певні механізми громадського контролю за дотриманням антикорупційного законодавства.
Так, внесено декілька важливих змін щодо оприлюднення відомостей з декларацій чиновників.
По-перше, обов’язковим є оприлюднення зазначеної інформації саме на офіційному веб-сайті відповідних органів (і лише в разі їх відсутності – в офіційних друкованих виданнях відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування).
По-друге, розміщення відомостей на офіційному веб-сайті здійснюється на строк не менше одного року. Крім цього, будь-яка особа матиме право отримати на запит інформацію про стан активів накопичувальної системи пенсійного страхування, інформацію з Реєстру об’єктів державної власності, а представники ЗМІ можуть бути присутніми на засіданнях комітетів з конкурсних торгів(державні закупівлі), не лише під час проведення процедур розкриття пропозицій конкурсних торгів.
Закон також передбачає пряму заборону на обмеження доступу до певних відомостей, що внесені до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення, зокрема:
1) прізвище, ім’я, по батькові особи;
2) місце роботи, посада на час вчинення корупційного правопорушення;
3) склад корупційного правопорушення;
4) вид покарання (стягнення);
5) спосіб вчинення дисциплінарного проступку;
6) вид дисциплінарного стягнення.
Доступ до архівної та статистичної інформації і державна таємниця
Закон передбачає нові норми щодо регулювання доступу до окремих видів інформації.
Так встановлюється, що не може бути відмовлено в наданні на запит знеособленої статистичної інформації, отриманої в процесі статистичних спостережень, проведених за рахунок коштів державного бюджету чи замовника на підставі договору. Така статистична інформація не може бути віднесена до конфіденційної інформації та надається безкоштовно, крім відшкодування фактичних витрат на копіювання та друк відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Крім цього, встановлюється, що доступ до документів Національного архівного фонду, що містять державну таємницю або іншу інформацію з обмеженим доступом, може бути обмежено виключно відповідно до Закону України “Про доступ до публічної інформації”, хоча раніше нормами закону «Про Національний архівний фонд та архівні установи» передбачалось, що ці відомості обмежується в доступі до моменту скасування рішення про віднесення інформації до державної або іншої таємниці.
Не менш важливим є доповнення винятків щодо розкриття архівних документів, які містять інформацію про особу без її згоди, а саме – у разі існування суспільного інтересу у її поширенні.
Окремі зміни передбачено і щодо регулювання державної таємниці. Встановлюється, що будь-яке засекречування інформації здійснюється лише в частині відомостей, що становлять державну таємницю і доступ до документів в частині не засекреченої інформації має надаватись. При цьому встановлення та продовження строків секретності здійснюється лише з дотриманням вимог трискладового тесту.
Адміністративна відповідальність
Зміни до закону, на додаток до існуючої відповідальності за неправомірну відмову в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, передбачають встановлення відповідальності у вигляді штрафу у розмірі від 425 до 850 грн. (25-50 НМДГ) за:
– неоприлюднення інформації, обов’язкове оприлюднення якої передбачено Законами України “Про доступ до публічної інформації” та “Про засади запобігання і протидії корупції”, а також
– необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом (при відповіді на запит),
– незаконну відмову в прийнятті та розгляді звернення, інші порушення законодавства про звернення громадян
За обмеження доступу до інформації або віднесення до інформації з обмеженим доступом, якщо це прямо заборонено законом– передбачено штраф у розмірі 1020-1360 грн. (60-80 НМДГ).
Водночас, адміністративна відповідальність за порушення порядку обігу службової інформації передбачена лише щодо розголошення інформації, зібраної у процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності та у сфері оборони країни.
Контроль
Закон містить норму про те, що парламентський контроль за дотриманням права на доступ до публічної інформації здійснюється Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини. Однак, ніяких додаткових повноважень щодо виконання цього обов’язку Омбудсмен не отримує. Таким чином питання ефективного органу, що забезпечуватиме реалізацію права на доступ, залишається відкритим.
«ДСК»
Перехідні положення до закону містять дуже важливе положення, яке мало бути закріплене і виконане ще одразу після прийняття Закону «Про доступ до публічної інформації». Зокрема, врегульовується питання щодо приведення у відповідність до вимог закону застосування грифу «Для службового користування» чи інших грифів, що передбачають обмеження доступу до документа або інформації в ньому, які були надані до набрання чинності Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім грифів секретності. Зокрема всі зазначені обмеження втрачають чинність і встановлюється перехідний період в один рік, після якого відповідні документи підлягають розкриттю та наданню на запит, якщо зазначені грифи не були переглянуті та підтверджені уже відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Крім перелічених вище змін, Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про інформацію» (у новій редакції) та Закону України «Про доступ до публічної інформації» містить низку технічних норм, спрямованих на узгодження термінології законодавчих актів, виключення поняття «права власності на інформацію», передбачає дублювання загальних норм закону щодо оприлюднення інформації чи надання її за запитами в законах, що регулюють статус та повноваження окремих органів влади (ЦВК, Нацкомфінпослуг, Національної ради з питань телебачення та радіомовлення, Вищої ради юстиції та інші) тощо.
Важливо розуміти, що цей закон не змінює порядок доступу до публічної інформації, зміст цього права чи способи його реалізації, а насправді лише детальніше розкриває ті прогресивні принципи та механізми, що були закладені в Законі «Про доступ до публічної інформації» та новій редакції Закону «Про інформацію» від самого початку. Без внесення змін та узгодження норм різних законів, повноцінна реалізація права громадян на доступ до публічної інформації на практиці була надзвичайно ускладненою. Саме тому прийняття цього закону є важливим кроком на шляху до подальшого вдосконалення українського інформаційного законодавства та його узгодження із європейськими стандартами.
