Роздержавлення преси – це медіа реформа, що відбувалася протягом 2016-2018 років і мала на меті обмежити вплив публічних органів на друковані ЗМІ через засновані ними видання та редакції. Під дію реформи потрапили усі державні та комунальні друковані ЗМІ. Сьогодні ще рано підбивати остаточні підсумки реформи, проте вже час говорити про результати основної (активної) фази роздержавлення – трьох років, протягом яких публічні органи були зобов’язані вийти зі складу засновників підпорядкованих їм видань або ліквідувати останні.
Центр демократії та верховенства права впродовж багатьох років займався адвокацією роздержавлення і працював над розробкою Закону про реформування державних та комунальних друкованих ЗМІ, який зрештою був ухвалений 24 грудня 2015 року. Протягом усього часу реформи ми слідкували за її динамікою, надавали консультації редакціям щодо реформування, аналізували системні проблеми, які виникали у ході перетворень і надавали пропозиції їх розв’язання через розробку законодавчих змін. У цьому матеріалі ми розповімо, як мінялась динаміка реформи впродовж трьох років, які способи реформування виявились найпопулярнішими, у яких областях найбільше перетворених видань, а, найцікавіше, – кому вдалося оминути роздержавлення і як з цим бути?
Крива реформи і важливі дати
Із трьох років, відведених на активну фазу реформування друкованих ЗМІ, перший, 2016-ий, був відносно активним. Хтось не зрозумів що відбувається (між іншим, такі видання зверталися до нас і з новорічними привітаннями до 2019 року!), хтось чекав на формальне “зелене світло” для початку перетворення від Кабінету Міністрів, а хтось і не збирався реформувати власну газету, але за 2016 рік жодне видання не стало незалежним від своїх органів-засновників. Заради справедливості варто додати, що своє бажання реформуватися “задекларували” листом до Держкомтелерадіо 244 видання-першоетапники, перелік яких був затверджений урядом 23 листопада 2016 року. Ця бюрократична процедура породила двояке розуміння місцевими редакціями дати початку реформи, і забрала у них кілька місяців, адже розпочинати реформування без постанови вони не могли.
Формально ж перший етап мав благородну мету: “відтестувати” процедури перетворень і вдосконалити їх через зміни до Закону про реформування. Проте з пілотним етапом затягнули, а змін до закону так і не ухвалили. Законопроектів, які мали вирішити системні проблеми реформи, було два – №6560 від 8 червня 2017 року та №8441 від 6 червня 2018 року. Вони пропонували шляхи вирішення, зокрема, таких проблем:
- бездіяльність засновників друкованих ЗМІ на противагу бажанню трудових колективів видань стати незалежними,
- невизначена підсудність справ про реформування,
- виведення з балансу редакцій майна, яке мало б безоплатно перейти у їхню власність реформованих після перетворення.
Ці законопроекти розробляли експерти Держкомтелерадіо, Комітету свободи слова та медійних організацій, зокрема, Центру демократії та верховенства права. Жоден із законопроектів не набрав потрібної кількості голосів у парламенті.
Із початком другого етапу крива реформи стабільно рухалась вгору, зробивши відчутний ривок в останній квартал 2018 року, і станом на 1 січня 2019 року заяву про перереєстрацію до Мін’юсту подали 424 видання. Варто зазначати, що частині з них, скоріше за все, зрештою, не вдасться зберегти свої свідоцтва через колізії в законодавстві, неповний пакет документів, поданий на перереєстрацію, тощо.
Щоб переглянути інфографіку у повному розмірі, натисніть на посилання
Яким способом?
Реформування мало одну мету – зменшити вплив публічних органів на підпорядковані їм друковані ЗМІ та редакції. Досягнути цього можна було кількома способами, передбаченими Законом про реформування. Перший спосіб реформування (вихід органу влади зі складу засновників друкованого ЗМІ) обрали 62 видання, він був доступний для видань, на балансі редакцій яких не було державного чи комунального майна. Найпопулярнішим способом перетворення був другий, що передбачав одночасно вихід органу влади зі складу засновників видання і перетворення редакції на незалежну юридичну особу. Ним виявили бажання скористатись 634 друковані ЗМІ, а от третій спосіб реформування, – приватизація, залишився для учасників реформування і медійних експертів таємницею. Закон про реформування не визначив, яким чином мало відбуватися перетворення за цим способом. За інформацією Держкомтелерадіо, приватизацію формально обрали два видання, – криворізька газета “Червоний гірник” і запорізький журнал “Хортиця”. Зрештою останнє припинило своє існування за рішенням засновників, а засновником першого стало ТОВ “Редакція криворізької міської газети “Червоний гірник”, однак, нам не відомо, як це виглядало з правової точки зору.
Якщо вірити Зведеному переліку, то четвертий спосіб реформування – перетворення в офіційне друковане видання – формально обрала, як це не парадоксально, лише одна редакція – ДІВП Видавництво”Педагогічна преса”. Зазначений парадокс полягає в тому, що цей спосіб мав на меті перетворити колишні державні видання на бюлетені, де мала б публікуватися лише офіційна інформація, а тому законом прямо заборонено використовувати працю журналістів під час їхнього створення. Цим способом міг скористатися лише друкований ЗМІ, а не редакція, більше того, офіційні друковані видання в принципі не повинні мати редакцій.
Варто додати, що інформація, що міститься у Зведеному переліку, неповна (не вказано, яким способом планували реформуватися 63 видання) і кількість видань, що були перетворені певним способом може бути більшою. Проте це може також свідчити про відсутність рішень про реформування зазначених видань.
Державні проти комунальних: хто швидше?
Протягом усіх трьох років реформи державна преса реформувалася значно повільніше за комунальну. Остаточна частка реформованих комунальних видань майже втричі вища за частку реформованих державних (62% проти 23%). Цей розрив буде ще більшим, якщо врахувати методику наповнення Зведеного переліку, до якого, за результатами моніторингу ЦЕДЕМ, не потрапила велика кількість державних друкованих ЗМІ. У вересні 2018 року ми нарахували 143 такі видання на противагу 98, що внесені до Зведеного переліку. Також спроби виведення друкованих ЗМІ з-під реформи виникали здебільшого серед державних видань, зокрема, через небажання реформуватися ряду друкованих ЗМІ під прикриттям статусу офіційних видань та намагання зберегти видання усього оборонного сектору.
Області-лідери та “хитрі” зони
Реформування преси відбувалося неоднорідно у різних регіонах України. Деякі області, як-то: Вінницька, Сумська та Хмельницька, демонстрували хороші темпи роздержавлення протягом всього часу реформи, а інші – наприклад, Київська і Закарпатська, постійно плелися в хвості. Темпи реформування в останній були настільки невтішні (за півроку до кінця реформи не був реформований жодний друкований ЗМІ), що колегія Держкомтелерадіо окремо розглядала цю ситуацію і ухвалила рішення, яким визнала роботу місцевої влади незадовільною і запровадила щомісячний моніторинг виконання Закону про реформування на Закарпатті. Зрештою, ці заходи не виявилися дуже ефективними, адже станом на 1 січня 2019 року там було реформовано лише 3 видання.
Водночас, Тернопільська область, де на “екваторі” роздержавлення не було перетворено жодного видання, на фініші опинилась серед лідерів реформи із 80% реформованих друкованих ЗМІ. Найкращі ж результати у відсотковому і кількісному відношенні у Полтавській області: тут реформовано 27 видань, що становить 87% від усієї кількості друкованих ЗМІ, що мали бути перетворені на незалежні видання.
“Хитрою” зоною на території України виявився Київ. Тут існувало 3 комунальні видання “Вечірній Київ”, “Хрещатик” і “Українська столиця”, жодне з яких не було реформоване. Проте, за інформацією Детектора Медіа, перше тепер існуватиме як сайт, а друге – як офіційне друковане видання. Єдиною редакцією трьох видань має стати колишня редакція “Вечірнього Києва” перетворена у листопаді 2018 року на КП «Центр публічної комунікації та інформації». Хоча формально Київська міська рада тепер не буде засновником друкованих ЗМІ, що, якщо дивитися на строго на букву Закону про реформування, могло б бути схожим на його виконання, фактично новоутворені медіа залишатимуться залежними через засноване міською радою комунальне підприємство.
Назвався грибом – лізь у кошик або Як бути справжнім офіційним друкованим виданням
Щодо державних видань, оминути роздержавлення вдалося газеті Верховної Ради “Голос України” та газеті Кабінету Міністрів “Урядовий кур’єр”. Відхиливши обидва законопроекти, які мали зробити реформу ефективнішою, парламент знайшов час ухвалити зміни до Закону про реформування, за якими обов’язок реформуватися не поширюється на ці дві газети. Як ми вже писали раніше, цей закон суперечить меті реформи, залишаючи за парламентом та урядом контроль над цими газетами, і ніяк не сприяє забезпеченню доведення до відома населення нормативно-правових актів. Хоча саме такою є задекларована мета виведення цих видань з-під роздержавлення.
В чому тут лукавство парламентарів? По-перше, автори законопроекту у пояснювальній записці стверджували, що газету Кабміну неможливо було реформувати в офіційне друковане видання, але за Законом про реформування уряд мав таке право. А в парламенту, що не був суб’єктом, який міг скористатися цим способом реформування, вже є Відомості Верховної Ради України із функцією офіційного оприлюднення. По-друге, якщо парламент “хвилювався” саме через неможливість реформуватися, чому не були внесені зміни до Закону про реформування саме в частині перетворення на офіційне друковане видання, а дві газети було повністю виведено з-під дії закону?
Сподіваюсь, що і парламенту, і уряду добре відоме законодавство, яке регулює діяльність їхніх видань. Відповідно до указу Президента 503/97 “Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності”, обидві газети мають статус офіційних друкованих видань, а це означає, що на них поширюються оновлені вимоги, які містяться у статті 7-1 Закону про висвітлення: заборона використовувати працю журналістів, розміщувати рекламу та будь-яку іншу інформацію, не призначену для офіційного опублікування та використовувати додаткові кошти на їхнє утримання. З огляду на ці зміни, наповнення двох згаданих газет має змінитися.
Прикрі наслідки дірявого закону
Закону про реформування від початку явно бракувало цілісності і продуманості. По-перше, він часом суперечить сам собі, наприклад, щодо можливості реформування друкованих ЗМІ в офіційні друковані видання. За статтею 10 Закону, перетворення в офіційні видання можливе лише для одного видання кожного центрального органу виконавчої влади. Водночас, перехідні положення не містять таких обмежень ні за кількістю, ні за суб’єктами.
По-друге, закон не завжди враховує спеціальне законодавство у дотичних сферах. Реформування редакції шляхом її виділу з публічного органу було неможливим, бо текст статті Закону про реформування написаний без врахування термінології Цивільного кодексу, у якому перетворення значно вужче за реорганізацію. Схожа ситуація стосується і неможливості реформування редакцій, які існували у формі комунальних установ, що не можуть бути перетворені, відповідно до статті 104 Цивільного кодексу. Щоправда, заради справедливості варто додати, що ця норма набула чинності за півроку до закінчення реформи. “Пріоритетне право” реформованих видань на укладення договору про висвітлення викликає нерозуміння, коли йдеться, наприклад, про процедури публічних закупівель. Крім цього, на учасників роздержавлення чекав “сюрприз” із невизначеною підсудністю справ про реформування, які господарські та адміністративні суди перекидали одне одному.
Наостанок, вже згадане “реформування” київських видань також випливає із дірок Закону про реформування. Те, що закон не поширювався на друковані ЗМІ, засновані державними і комунальними підприємствами і не встановив для них заборону на їхнє заснування, є однією з його найбільших вад, що ніяк не сприяє редакційній та фінансовій незалежності таких видань і загалом дозволяє визнати роздержавлення преси частковим.
Замість висновку або Білі плями Зведеного переліку
Попри всі затягування, прагнення окремих видань “сховатись” від реформи і вроджені вади Закону про реформування, роздержавлення відбулось. Хоча через механізм наповнення Зведеного переліку ми зараз не можемо бути впевнені у кількості видань, які точно будуть реформовані, ми знаємо, що трудові колективи і засновники 424 друкованих ЗМІ зробили практично все, що від них залежить, щоб ці видання стали незалежними. Тепер слово за Міністерством юстиції, яке буде вирішувати чи всіх вимог дотримано для продовження їхнього існування.
