Олена Соколова, молодша юристка ЦЕДЕМ

15 вересня 2021 року голова Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн заявила: “Медіа потребують кращого захисту, а тому необхідно зупинити тих, хто загрожує їхній свободі. Медійні компанії не можна розглядати просто як ще один бізнес. Їхня незалежність є надзвичайно важливою. Європі потрібен закон, який захищає цю незалежність – і Комісія представить Акт про свободу медіа в наступному році”.

Сказано – зроблено. Вже 15 вересня 2022 року Європейська комісія ухвалила пропозиції щодо Європейського акту свободи медіа (European Media Freedom Act, далі – MFA). Набуде чинності та буде застосовуватися в державах-членах ЄС цей акт лише після того, як його розгляне та ухвалить Європейський парламент та національні уряди держав-членів ЄС. Втім, зараз саме час починати аналізувати MFA та його потенційний вплив на медіаринок.

Захист плюралізму і незалежності медіа в ЄС. Саме таку мету поставили перед собою держави-члени ЄС і саме її досягнення сприятиме захисту на рівні ЄС свободи, котра закріплена в статті 11 Хартії основоположних прав ЄС – свободи вираження поглядів та свободи інформації.

Зокрема, у MFA приділили увагу стабільному фінансуванню суспільних медіа, прозорості медійної власності та розподілу державного фінансування, питанню концентрації медіа, створення нової незалежної Європейської ради з питань медіапослуг та іншим інструментам, що допоможуть досягти мети.

Свобода, масштаб та можливість бути конкурентоспроможними за рахунок транскордонного надання послуг та інвестицій – це те, чого потребують медіа ЄС. Адже сьогодні вкрай важливим вектором є збереження цілісності європейського інформаційного простору, необхідного для функціонування демократичного суспільства та розвитку економіки. 

На рівні ЄС вирішили, що медіапростір Євросоюзу потребує ще глибшої інтеграції. Тож заради цього не зайвим буде створити таке собі передбачуване середовище, де національні правила роботи медіа, стануть узгодженими, а внутрішній медіаринок ЄС – більш однорідним. Так і було ініційоване створення спеціального акту – MFA.

У цій аналітиці ми відповідаємо на питання, які найвірогідніше можуть виникнути під час ознайомлення з MFA – про що цей акт, які передумови його прийняття, як він впливає на українські медіа та медіаринок ЄС. 

Питання 1: які передумови прийняття MFA? Чому зараз?

Медіаринок стає все більш цифровим та транскордонним явищем. Працювати на території лише однієї держави стає невигідним, а тому медіа намагаються масштабуватися.

Особливо яскраво це помітно на прикладі ЄС. Процеси інтеграції держав-членів ЄС не скинули швидкості. Навпаки, сьогодні виникають нові потреби і держави розуміють, що досягти позитивних результатів можна лише дедалі активніше об’єднуючись в рамках Євросоюзу. 

Сфера медіа не лишилась осторонь. На рівні ЄС усвідомили, що  є певний перелік питань, де відсутність регулювання перешкоджає роботі внутрішнього медіаринку, а саме:

• Плутанина національних законів, що пов’язані з плюралізмом медіа та не координуються на рівні ЄС. Наприклад щодо правил взаємодії медіа та держави, процедур перевірки транзакцій медіа, стандартів захисту журналістики тощо;
• Протекціоністські заходи, які спричиняють дискримінацію медіа та заважають їм працювати;
• Обмежені можливості для співпраці між національними медіарегуляторами, обміну досвідом та практикою застосування права ЄС;
• Відсутність інструментів, здатних встановити обмеження для контенту із третіх країн, якщо він впливає на інформаційний простір ЄС та шкодить громадській та і національній безпеці і обороні. Наприклад, пропаганди, яку поширюють на території Євросоюзу російські мовники;
• Фрагментовані гарантії запобігання втручанню у свободу слова та відсутність єдиних підходів до захисту журналістської діяльності;
• Недостатня прозорість інформації щодо власників медіа тощо. 

Аби вирішити ці питання, MFA закріплює певні напрями та інструментарій: 

• Сприяння транскордонній діяльності за допомогою залучення інвестицій у внутрішній медіаринок, підтримки незалежних медіа, стабільного та адекватного їх фінансування;
• Посилення регуляторної співпраці на внутрішньому медіаринку за допомогою встановлення принципів та методів співпраці між національними медіарегуляторами;
• Сприяння вільному наданню якісних медіапослуг на внутрішньому ринку – цьому слугуватиме захист редакційної незалежності, прозоре призначення керівників медіа, заборона на використання будь-яких засобів стеження проти медіа тощо;
• Забезпечення прозорого та справедливого розподілу економічних ресурсів на внутрішньому медійному ринку. Цього можна досягти, закріпивши прозорість державного фінансування медіа та інформації про власників медіа, розкриття такої інформації у публічному просторі, проведення оцінки стану концентрації медіа.

Втім, цей список проблем, напрямів та інструментів є надто формальним та теоретичним, щоб чітко зрозуміти справжню сутність акту та причину, чому його так стрімко ухвалили саме зараз. Ба більше, немалу роль у цьому відіграла Україна, яка ще не стала членом ЄС, але вже активно впливає на політичні, економічні та інші процеси всередині Євросоюзу. 

Війна росії проти України показала важливість та ціну координації між національними медіарегуляторами держав ЄС, які не мали повноважень та норматино-правових основ для спільного усунення загроз. Вони виникали вже декілька десятиліть – йдеться про російські пропагандистські канали, трансляція яких у ефірах загрожувала безпеці всієї Європи. 

Єврокомісія визнала, що після початку повномасштабного вторгнення росії до України регулятори Естонії, Латвії, Литви та Польщі призупинили трансляцію деяких російських та білоруських каналів. Втім належно виконати ці рішення було неможливо, адже канали і далі були доступними, зокрема, через супутник. 

Паралельно ЄС запровадив економічні санкції, спрямовані на основні канали російської інформаційно-маніпулятивної машини (Russia Today та Sputnik). Та саме через відсутність уніфікованого регулювання неможливо було контролювати, чи працюють ці санкції на рівні держав-членів ЄС. 

Отже, Єврокомісія було визнала, що національні медіарегулятори мають можливість проводити моніторинг балансу між свободою вираження поглядів та іншими суспільними інтересами, такими як громадська безпека. Але було б бажано здійснювати йогосистематично та впорядковано, відповідно до спеціального акту. Ним і став MFA. 

Питання 2: сфера медіа – повноваження ЄС чи держав-членів? Чому діяти має ЄС? 

Розібравшись із завданням MFA, час відповісти на питання “На яких підставах взагалі ЄС регулює сферу медіа?”.

ЄС – (міждержавне інтеграційне) об’єднання, якому держави делегували частину своїх повноважень, щоб досягати спільних цілей. Як наслідок, виокремилися три групи компетенцій:

• Виключна компетенція ЄС (питання, що належать до відання лише ЄС – встановлення правил конкуренції, торговельна політика, укладення міжнародних угод у певних сферах, галузі спільної торговельної політики, угоди про допомогу країнам, що розвиваються, угоди про асоціацію, угоди з питань валютного чи курсового режиму тощо); 
• Спільна компетенція (ЄС та держави діють спільно – торговельна соціальна політика, сільське господарство, захист прав споживачів тощо);
• Допоміжна компетенція (раніше визначалася як виключна компетенція держав-членів, але зараз означає ті повноваження ЄС, які лише підтримують та доповнюють дії держав, коли це необхідно – культура, туризм, освіта, спорт тощо).

Сьогодні існує тенденція до розширення компетенції Євросоюзу, адже інтеграційні процеси між державами набирають обертів. Тому держави делегують ЄС все більше і більше своїх повноважень. 

Але чи має повноваження ЄС регулювати сферу медіа? На це питання Єврокомісія надала вичерпну відповідь і зазначила, що ЄС має повноваження, адже:

• Прийняття MFA має на меті покращити роботу внутрішнього ринку ЄС, тобто це перш за все економічне питання, що випливає з угод ЄС;
• Держави-члени не можуть досягнути цих цілей поодинці, оскільки проблеми стали транскордонними і не обмежуються окремими країнамичленами;
• Між національними правилами держав-членів ЄС є відмінності, що перешкоджають основним свободам ЄС і негативно впливають на функціонування внутрішнього ринку;
• Вже були випадки, коли ЄС регулював сферу медіа (Audiovisual Media Services Directive, Copyright Directive, Digital Services Act та Digital Markets Act);
• Спільний підхід ЄС, що сприяє прозорості, правовій визначеності та рівним правилам гри для учасників ринку, є найкращим способом розвитку внутрішнього медіаринку;
• ЄС взагалі не втручається в повноваження держав-членів (наприклад, щодо фінансування медіа) та не вимагає повної гармонізації національних законів про медіа. Натомість пропонує лише встановити загальні принципи зміцнення незалежності медіа та їхньої ролі у суспільстві.

Тож MFA не потрібно вважати кардинальним замінником усіх національних актів, які регулюють діяльність медіа. Втім цей акт ЄС стане обов’язковим у повному обсязі для держав-членів ЄС та безпосередньо діятиме на їх території. 

Реалізовувати визначені у MFA ідеї будуть (узгоджено), як національні органи, так і спеціально створений орган ЄС – Європейська рада з медіапослуг, яка є правонаступницею ERGA. 

Цей орган буде складатися з представників національних регуляторів держав-членів, водночас залишиться незалежним від рішень урядів країн та самої Єврокомісії. Він буде контролювати дотримання свободи медіа в ЄС, а також надаватиме дорадчу допомогу Єврокомісії у підготовці будь-яких законодавчих або регуляторних актів, які впливатимуть на діяльність  медіаринку ЄС. 

Крім того, на Раду покладуть важливе завдання – координувати заходи стосовно медіа третіх держав, діяльність яких може спричинити ризики для громадської безпеки в країнах ЄС.

Тож саме так діє принцип субсидіарності, коли ЄС має утримуватися від втручання у питання суспільного життя держав, якщо вони можуть не менш ефективно вирішити їх самі. Але на рівень Євросоюзу можуть передаватися завдання, котрі не можуть бути ефективно реалізовані на національному рівні. Усунення перешкод функціонування внутрішнього медіаринку – саме такий випадок.

Питання 3: про що йдеться у статті 17? Які її ризики?

Під час обговорення MFA окремі дискусії виникають навколо статті 17, яка регулює контент провайдерів медіа-послуг на дуже великих онлайн-платформах (very large online platforms, далі – VLOP). Зрозуміти, що таке VLOP можна, звернувшись до Digital Services Act. Це така онлайн-платформа, яка надає свої послуги 45 мільйонам активних одержувачам послуг у ЄС щомісяця. 

Стаття 17 – дійсно унікальна та доволі спеціальна. На перший погляд важко знайти зв’язок між її заходами та загальною метою MFA.

Стаття говорить нам про те, що VLOP має забезпечити функціонал, який дозволить провайдерам медіа-послуг (компаніям-власникам медіа) декларувати, що:

(a) вони є провайдерами медіа-послуг у значенні статті 2(2) (ФО або ЮО, професійною діяльністю якої є надання медіапослуги і яка несе редакційну відповідальність за вибір змісту медіапослуги та визначає спосіб її організації;); 

(b) вони є редакційно-незалежним від держав-членів і третіх країн (провайдер медіапослуг має бути редакційно незалежним від впливу політиків і комерційних уподобань як держав-членів ЄС, так і третіх країн); 

(c) на них поширюються регуляторні вимоги щодо редакційної відповідальності в одній або декількох державах-членах ЄС, або ж провайдери приєднуються до механізмів спільного регулювання чи саморегулювання, що регулюють редакційні стандарти, широко визнані та прийняті у відповідному секторі медіа в одній або декількох державах-членах ЄС (у таких регулюваннях встановлено зміст аудіовізуальної послуги та визначено спосіб її організації).

Крім того,, такий провайдер медійних послуг послуг повинен подати “декларацію про дотримання професійних стандартів”, у якій він зазначає, що професійно здійснює надання медіапослуг, не піддається редакційному контролю держав ЄС або інших держав та діє відповідно до редакційної політики однієї або декількох держав-членів ЄС. 

Далі у статті врегульоване питання про призупинення надання VLOP своїх послуг. Таке рішення VLOP може прийняти, якщо вважатиме, що контент провайдера несумісний з інформаційною політикою VLOP.

У такому разі VLOP має вжити всіх можливих заходів, аби повідомити відповідного провайдера медіапослуг про своє рішення та його причини – до того, як контент буде видалено. 

Також за VLOP закріплений обов’язок вжити всіх необхідних заходів, аби скарги провайдерів медіапослуг розглядали та вирішували в пріоритетному порядку і без невиправданої затримки.

Якщо ж провайдер медійних послуг, вважає, що VLOP надто часто призупиняє надання своїх послуг щодо його контенту без достатніх підстав, то VLOP повинна добросовісно провести змістовний та ефективний діалог з провайдером, аби знайти дружнє рішення, яке допоможе уникнути припинення чи призупинення надання послуг у майбутньому. 

Після ознайомлення зі статтею виникає багато питань. 

Теоретично ця стаття регулює співіснування VLOP та провайдерів медіапослуг. Вона нібито запровадження обмеження права VLOP вилучати зі своїх платформ контент, який вироблений провайдером медіапослуг із дотриманням професійних стандартів – про що провайдер подає “декларацію”.

Але постає питання чи положення статті 17 взагалі працює на досягнення цілей MFA? І чому виокремлено та наголошено саме на VLOP, як саме досягнення цілей залежить від розміру платформи? 

Як ми вже згадали вище, VLOP – це онлайн-платформа, яка надає свої послуги 45 мільйонам активним одержувачам послуг в ЄС щомісяця. Тобто вимоги до VLOP доволі жорсткі. Втім, автори MFA проігнорували той факт, що можуть існувати платформи, які мають менше користувачів, але все одно популярні серед споживачів медійного контенту.

Також виникає питання про розгляд скарг провайдера медіапослуг.

Пріоритетний порядок можна обгрунтувати тим, що провайдери медіапослуг поширюють інформацію про питання, що становлять загальний інтерес, включно з терміновими новинами та поточними подіями. Такий контент є швидкоплинним і до моменту розгляду скарги може втратити свою актуальність для суспільства. І в принципі це положення може сприяти боротьбі з поширенням дезінформації. 

Однак, без уточнення, що таке “в пріорітетному порядку”, це положення має лише теоретичне значення, без розуміння, як його застосувати на практиці. Отже, не зайве було б встановити конкретні часові рамки.

Ще більше питань виникає до формулювання “VLOP повинна добросовісно провести змістовний та ефективний діалог з провайдером медіа-послуг з метою пошуку дружнього рішення”. 

Втім тут відсутнє регулювання щодо того, як має проводитися цей діалог, хто має брати в ньому участь, чи мають бути присутні посередники та, найголовніше, як діяти, якщо не вдалося віднайти дружнє рішення. 

Тож MFA потребує багатьох уточнень та відповідей на питання “як саме має бути досягнута та чи інша мета на практиці?”

Питання 4: який вплив на Україну? Які наші дії?

Сьогодні Україна є центром медійного контенту у всьому світі. Увагу привертають не лише військові подвиги ЗСУ та виступи керівництва держави, а й тривалий шлях України на шляху до ЄС. 

В період активних воєнних дій Україні вдалося отримати статус держави кандидата на членство в Європейському Союзі Сьогодні триває робота з наближення законодавства України до законодавства ЄС та відбувається активна трансформація всіх сфер відповідно до його принципів та цінностей. Це  стосується зокрема і сфери медіа. 

Тим більше, що обов’язок забезпечувати адаптацію законодавства України до acquis ЄС був закріплений ще в Угоді про асоціацію. Тобто Україна має забезпечити такий стан речей, щоб існуючі національні закони та майбутнє законодавство були сумісними з законодавством ЄС. 

Угода також містить і положення, що стосуються медіасфери та підтримки медіа (Суспільного і приватних) з метою посилення їхньої незалежності, професіоналізму та зв’язків з медіа ЄС відповідно до європейських стандартів, зокрема стандартів Ради Європи. 

Значним кроком до адаптації законодавства ЄС є новий закон про медіа, ухвалення якого є однією з вимог для вступу України до ЄС. Зокрема цей закон наближає законодавство України до Директиви ЄС про аудіовізуальні медіапослуги (AVMSD), яка передбачає обмеження поширення шкідливого контенту, поступове підвищення доступності медіасервісів для осіб з інвалідністю, регулювання платформ спільного доступу до відео, посилення незалежності та автономності регуляторного органу у сфері аудіовізуальних медіа, зобов’язання держави просувати та вживати заходів із розвитку навичок медіаграмотності тощо.

Так само необхідно буде імплементувати MFA, який апріорі стане aquis ЄС та матиме вплив на провайдерів медійних послуг України, а також на національного регулятора у цій сфері. 

Питання 5: яке значення MFA має для Суспільного мовника?

У MFA справедливо зазначено, що суспільні медіа посідають ключове місце на медіаринку, зважаючи на їхню суспільно-корисну місію. Вони є важливим, якщо не основним, джерелом інформації для значної кількості громадян та компаній.

Тож на шляху до ЄС важливо інтерпретувати MFA в контексті його впливу на Суспільного мовника. 

Взагалі, MFA встановлює дійсно широкі гарантії незалежного функціонування суспільних медіа та заохочує держави-члени ЄС запроваджувати ці правові гарантії на рівні закону.  

• Однією з таких гарантій, визначених у MFA, є можливість Суспільного мовника отримувати достатнє і стабільне фінансування для виконання своїх завдань та місії. Ці ресурси повинні бути такими, що гарантують редакційну незалежність.

Бажано, щоб таке фінансування визначалося та виділялося на багаторічній основі, щоб уникнути потенційного неправомірного впливу щорічних бюджетних  дебатів.

• Також MFA регулює порядок призначення голови правління та членів керівної ради суспільних медіа, які мають призначатися за допомогою прозорої, відкритої та недискримінаційної процедури та на основі прозорих, об’єктивних, недискримінаційних та пропорційних критеріїв, заздалегідь встановлених національним законодавством. Тривалість терміну їхніх повноважень встановлюється національним законодавством і має бути адекватною та достатньою для забезпечення ефективної незалежності суспільного постачальника медійних послуг. 
• Крім того, держави мають призначити один або декілька незалежних органів чи органів для здійснення контролю за дотриманням цих гарантій. 

Суспільне мовлення в Україні є незалежним, проте імплементація вимоги щодо стабільного фінансування є як ніколи важливою. Адже бюджет на 2023 рік заклав лише 32% від гарантії передбаченої законом. 

Висновки

У реальності, коли війни ведуться не лише на полі бою, але й у мережі, значення медіа зростає з шаленою швидкістю. Такий потужний інструмент впливу на суспільство має бути достатньо незалежним та самостійним, щоб діяти максимально ефективно. У той же час, медіа потребують певного орієнтира, який допоможе діяти за межами території власної держави. Таким орієнтиром на рівні ЄС може стати MFА.