Доступ до публічної інформації: досвід Болгарії

Грудень 29, 2019

У 2019 р. завдяки Prague Civil Society Centre Internship Program юристка ЦЕДЕМ Христина Буртник стажувалася у громадській організації Програма Достъп до Информация (Access to Information Programme), яка з 1996 року займається темою доступу до публічної інформації у Болгарії. Болгарський закон (Access to Public Information Act) діє вдвічі довше ніж наш – 19 років, а експерти цієї організації в 2010-12 рр. активно допомагали Україні запровадити наш Закон «Про доступ до публічної інформації». 

Закони України та Болгарії досить схожі: єдине розуміння, що таке публічна інформація; хто повинен її надавати; що розпорядники повинні оцінювати суспільний інтерес та застосовувати «трискладовий тест», якщо запитують обмежену у доступі інформацію; а також, що повинні пересилати запити за належністю. Водночас є і відмінності, перш за все спричинені тим, що Болгарія є членом ЄС. 

Отож, що у нас спільного, а чого Україна може повчитись у Болгарії та що варто було б змінити у нашому законі? Як одна організація може вплинути на сферу доступу до публічної інформації? Детальніше у цьому аналітичному матеріалі.

Загальний огляд

Закон Болгарії (Access to Public Information Act) ухвалено у 2000 році. Він регулює відносини між розпорядниками інформації (органи влади, суб’єкти, які розпоряджаються бюджетними коштами та ін.) щодо оприлюднення публічної інформації та надання її на інформаційні запити. 

Право на (повторне) використання інформації

Це перша суттєва відмінність між нашими законами. Закон України «Про доступ до публічної інформації» регулює тільки сам процес надання інформації і презюмує відкритість всієї інформації, що надається розпорядником. Навіть якщо запитувався документ з обмеженою у доступі інформацією, розпорядник повинен вилучити її і надати сам документ із відкритою інформацією, яка залишилась. Як запитувач буде використовувати таку інформацію – не врегульовано українським законодавством (та і не повинно бути).

Натомість у Болгарії закріплене право на повторне використання інформації державного сектору («re-use of public sector information») – це використання інформації для комерційних або некомерційних цілей, відмінних від початкової мети, для якої інформація була створена в межах повноважень або функцій розпорядника. Як правило, це означає, що фізична або юридична особа отримує інформацію, яку створив орган влади та повторно публікує або використовує її для створення нового продукту чи ресурсу, часто поєднуючи його з іншою інформацією. Здебільшого, хоча і не завжди, це робиться з метою отримання прибутку.  

Щоб зрозуміти, чому в болгарському законодавстві закріплено право на повторне використання інформації, потрібно поглянути на історичний контекст, в якому приймалися відповідні зміни до їхнього закону. Болгарія стала членом ЄС у 2007 році, відтак її законодавство гармонізоване з правом ЄС. Питання повторного використання інформації визначене у Директиві ЄС про повторне використання інформації державного сектору (Directive on the re-use of public sector information, далі – Директива PSI). Поява цього документу, і, відповідно, зміни 2013-го року, які, в свою чергу, і змінили болгарський закон, була викликана інтересами компаній, що оперують різноманітними базами даних. Для прикладу, компанія з Данії, яка би хотіла створити ту чи іншу базу даних для всього ЄС, стикалася зі складнощами несумісності форматів, типів та інших параметрів національних баз даних. 

Саме тому Директива PSI орієнтована, перш за все, на економічні аспекти повторного використання інформації. Цей документ закликає держави-члени забезпечити відкриття якомога більшого обсягу інформації для повторного використання бізнесом, що у свою чергу принесе йому вигоду, а отже й більші податкові надходження державі. Директива стосується документів та матеріалів, що зберігаються органами державного сектору будь-якого рівня (міністерства, державні агенції та муніципалітети, а також організації, що фінансуються здебільшого державними органами влади або знаходяться під їх контролем). З 2013 року документи музеїв, бібліотек та архівів також підпадають під сферу застосування Директиви.

Тож бажання допомогти розвитку бізнесу мало свій позитивний ефект і на сферу доступу звичайних громадян до публічної інформації, адже з цього часу вони можуть запитувати інформацію не тільки у своїх державних органах, а й у різних інституцій ЄС. Саме через ці зміни запитувач може вимагати надання йому інформації у відкритому, машинозчитувальному форматі.  

У деяких випадках розпорядник може накласти обмеження щодо використання певної інформації. Наприклад, автор певного документу, що є його об’єктом права інтелектуальної власності, може передати його бібліотеці чи музею без дозволу надавати іншим особам у користування. Втім, якщо таке повторне використання дозволено автором, то бібліотека чи музей повинні надавати їх на запит. Таких винятків небагато і вони чітко передбачені у відповідному законі.  

Запобіжники проти зловживання правом

Окрему увагу варто приділити кільком нормам болгарського законодавства, які можна об’єднати під назвою «запобіжники проти зловживання правом на інформацію». Під зловживанням маються на увазі випадки, коли запитувачі надсилають запити на велику кількість документів/інформації, які насправді їм не потрібні. Їх мета – ускладнити або заблокувати роботу певної інституції. Відзначимо, що у нашому Законі таких механізмів немає через значний ризик ненадання інформації. Скільки б не було запитів від одного запитувача, як би часто їх не надсилали і скільки б там не було питань – розпорядник повинен надати всю інформацію, яка у нього є.  

Отож, до таких «запобіжників» можна віднести:

  1. Відмову надавати інформацію на повторні запити – розпорядник може відмовити у наданні інформації на аналогічний запит, якщо інформація уже надавалась запитувачу протягом останніх 6 місяців.
  2. Відмову надавати інформацію на неточний запит – якщо запитувач нечітко сформулював питання запиту і розпорядник не може ідентифікувати, яку саме інформацію/документи потрібно надати, то він повинен уточнити у запитувача, що саме йому потрібно. У цьому випадку, якщо запитувач не конкретизує запит протягом 14 днів, йому законно відмовлять у наданні інформації.
  3. Надсилання гіперлінків – якщо запитувач просить надати йому інформацію на електронну пошту, розпорядник має право надіслати йому на цю адресу або запитувану інформацію, або посилання на Інтернет-адресу (тобто, гіперлінк на веб-сторінку), де ця інформація опублікована.

В Україні розпорядники захищаються від надмірних запитів лише виставленням рахунків на відшкодування витрат на копіювання та друк документів. Як наслідок, запитувачі все частіше просять документи у електронному вигляді, які повинні надаватись безкоштовно.

Плата за інформацію та сканування

Якщо в Україні точаться дискусії щодо того, чи повинен запитувач платити за скановані документи або скільки розпорядник може вимагати коштів за надання інформації, то у Болгарії з цим не виникає жодних питань.

Усі документи, незалежно від їх кількості, у електронному вигляді надаються безкоштовно. У тому числі скановані документи. Це прямо прописано у болгарському законі. До речі, за результатами останнього моніторингу, проведеного ГО Access to Information Programme, із майже 600 органів різних гілок влади плату за документ у електронному вигляді попросив тільки один розпорядник.

За отримання паперових копій у Болгарії запитувачам також доводиться платити. Вартість друку у всіх розпорядників однакова і встановлена наказом Міністерства фінансів – це 0,12 лева (близько 1,63 грн.) за одну сторінку. В Україні ж не встановлені єдині тарифи – наш закон передбачає, що кожен розпорядник повинен самостійно порахувати свої фактичні витрати на друк і встановити відповідний розмір, в межах визначених Постановою КМУ. Втім, за нашим дослідженням більшість органів, на жаль, цієї вимоги не виконали, а встановили максимум, який дозволений Постановою КМУ – 0,1 відсотка розміру мінімальної заробітної плати (у 2020 році це 4,72 грн.)

Оскарження

В Україні, щоб оскаржити порушення права на інформацію запитувач може звернутись до адміністративного суду або Уповноваженого ВРУ з прав людини, який може розпочати процедуру притягнення до адміністративної відповідальності працівника розпорядника. У Болгарії запитувач може оскаржити порушення тільки до адміністративного суду. 

14 днів – загальний строк на оскарження таких справ до суду Болгарії. Це набагато менше, ніж в Україні. В нашій країні запитувач може звернутись до адміністративного суду протягом 6 місяців з дня, коли він дізнався про порушення свого права, наприклад, отримав відмову на свій запит.

Саме через те, що цей термін такий короткий, у Болгарії розпорядник у своїй відмові обов’язково повинен зазначити цей строк і до якого саме суду повинен звернутись запитувач. Таку відмову він має не просто надіслати у письмовій формі, а вручити особисто під підпис або надіслати рекомендованим листом. І з дати, коли запитувач ознайомився з відмовою, починається відлік строку.

Чи зменшує це шанси запитувачів на захист свого права? Експерти організації Access to Information Programme стверджують, що ні, адже за час дії закону болгарські суди напрацювали хорошу практику у справах з доступу. А ще – вирішують справи дуже швидко. У цій країні адмінсуди не так завантажені судовими справами і виносять остаточне рішення у справі за 1 місяць з дня надходження позову! Процедури оскарження в Україні (у суді чи Омбудсмана) на практиці можуть тривати роками. Хоча звісно є й винятки.

Витрати на судове оскарження – теж не проблема для запитувачів у Болгарії, адже судовий збір для подачі позову у справах з доступу складає всього лиш 10 левів (135 грн.). Сума зовсім незначна, тим більше, якщо взяти до уваги вищі заробітні плати у цій державі. Для порівняння, судовий збір в Україні за подання позову немайнового характеру – 840 грн. за одну немайнову вимогу (наприклад, вимогу надати інформацію).

Проте є і негативна сторона єдиного виду оскарження: нещодавно у Болгарії було внесено зміни до Адміністративного процесуального кодексу, відповідно до яких Верховний суд не розглядає деякі категорії малозначних справ. Саме до таких віднесені і справи з доступу до публічної інформації. Тож у Болгарії такі справи розглядають тільки адміністративні суди першої інстанції (до цього їх було дві). І склалась ситуація, що запитувач, який не погоджується з рішенням суду, не може оскаржити це рішення жодним чином. Таким станом речей не задоволені ні юристи, ні громадські активісти, ні самі розпорядники.

Втім, на питання чи потрібен Болгарії ще державний орган, який би опікувався доступом до інформації (наприклад, Інформаційний комісар), активісти відмічають, що ні. Їхні суди добре справляються зі своєю роботою, а створення нового органу, на їхню думку, не надаватиме більше гарантій запитувачам. 

Досвід громадської організації Програма достъп до Информация

Варто було б вказати внесок громадської організації, в якій стажувалася Христина Буртник, у розвиток сфери доступу. За 23 роки діяльності їм вдалося чимало. Access to Information Programme адвокатували прийняття закону про доступ, а також відповідні зміни до нього. Ось уже 19 років організація проводить моніторинги виконання закону про доступ більш ніж 500 органів влади. На підставі таких досліджень розробляються відповідні рекомендації.  

А ще – численні тренінги для активістів, журналістів та працівників розпорядників інформації (близько 14 тис. осіб). За час свого існування юристи організації надали консультації у більш ніж 5 500 справах і близько 400 з них успішно захищали у судах.

Завдяки здійсненню стратегічного судочинства ця організація домоглась:

  • першого у країні перегляду та розсекречення значної частини секретних документів. Деякі з документів колишніх спецслужб послужили джерелами для створення таких книг, як бестселери Христо Христова «Убий волоцюгу», «Подвійне життя агента Пікаділі»;
  • оприлюднення протоколів засідань уряду;
  • публікації договорів держави з приватними компаніями в Інтернеті;
  • зупинити спроби правоохоронних органів легалізувати Інтернет-спостереження.  

Саме з їхньої подачі по всьому світу 28 вересня відзначають День права знати – з 2003 року організація започаткувала щорічну церемонію нагородження.

Висновки

Побачити, як «працює доступ» у Болгарії, порівняти його з нашими реаліями – унікальний досвід. Є речі, які там виникли через певні об’єктивні обставини і є недоцільними в інших умовах. Наприклад, нам однозначно не потрібно законодавчо регулювати використання публічної інформації запитувачем, який отримав її від розпорядника (певні винятки могли б стосуватись спеціального законодавства, наприклад, архівного, але не доступу до публічної інформації). 

Проте є речі, над якими й нам варто було б задуматись. В Україні у розпорядників є серйозна проблема із роботою з надмірними запитами. Однак закріплення у законодавстві запобіжників, які працюють у Болгарії, в Україні матиме значний охолоджуючий ефект для забезпечення права громадян на інформацію. Тому, їх впровадження можливе тільки з одночасним ефективним механізмом захисту цього права. Наприклад, ми могли б дозволити розпорядникам надсилати у відповідь на електронні запити гіперпосилання на сайт, де оприлюднена запитувана інформація, а не саму інформацію. При цьому важливо, щоб у випадку, коли за посиланням інформацію знайти неможливо, запитувач міг оскаржити і в максимально короткі строки отримати її. Також важливо, щоб не тільки припинялось порушення його права, а й вживались заходи, щоб повторні випадки не траплялись.

Наразі оскарження до Омбудсмана чи суду в Україні може тривати півроку чи кілька років. У більшості випадків на час отримання інформації вона стає непотрібною запитувачеві. Перепоною для оскарження також часто стають високі судові збори. Як наслідок, запитувачі просто відмовляються боротись за своє право на інформацію, що дозволяє деяким розпорядникам і надалі порушувати вимоги закону. Тому, зменшення судового збору, а також створення спеціального органу, який би розглядав скарги та приймав обов’язкові для виконання рішення, могли б вирішити проблему і стати ефективним механізмом захисту права на доступ до публічної інформації.