У 2011 році із прийняттям Закону України «Про доступ до публічної інформації» громадські активісти та звичайні громадяни отримали новий для себе інструмент – право на отримання публічної інформації. Цей інструмент на сьогодні чудово використовується і журналістами під час розслідувань, і громадськими активістами, і правозахисниками. Проте, незважаючи на те, що цей Закон діє ось уже майже 6 років, можемо сказати, що не у всіх є правильне розуміння того, що ж є «публічною інформацією», яку ми всі маємо право отримати.

І це ми можемо сказати як про запитувачів, що так часто неправильно формують свої запити, так і про розпорядників інформації, які відмовляють надавати здавалося б очевидно відкриту інформацію, бо вона на їх думку, не є «публічною».

То яка ж інформація є публічною?

Відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. 

Із цього визначення можемо зробити два важливі висновки. По-перше, розпорядник повинен володіти інформацією на момент отримання запиту, по-друге, така інформація повинна знаходитись на певному матеріальному носію.

Отже, термін «публічна» стосується інформації, що в той чи інший спосіб на законних підставах опинилася у розпорядників. Це може бути як інформація ними створена в процесі реалізації повноважень, так і інформація яку вони отримали від інших суб’єктів чи, наприклад, від органу правонаступником якого вони стали.

Для прикладу, запитувач просить певне міністерство надати йому копію листа, отриманого цим міністерством від Кабінету Міністрів України. У даному випадку міністерство не має права відмовити запитувачу чи пересилати його запит до КМУ. Міністерство володіє даною інформацією і цей лист (інформація, відображена у ньому) отриманий міністерством під час здійснення ним своїх повноважень. Така інформація є публічною.

Щодо «відображеності інформації на матеріальному носію» то з цього приводу дуже правильно висловився Вищий адміністративний суд України у своїй Постанові Пленуму «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» від 29 вересня 2016 року.

У п. 9.1 Постанови суд роз’яснив, що «збереженість на матеріальних носіях як головна властивість інформації означає, що вона повинна бути викладена у письмовій, аудіовізуальній, електронній чи іншій матеріальній формі та зафіксована відповідно на папері, магнітній, кіно-, фотоплівці, оптичному диску або іншому носієві… Із цієї властивості випливає, що на момент виникнення правовідносин щодо неї публічна інформація повинна бути заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом діяльності. Закон не регулює відносин зі створення публічної інформації; предметом його регулювання є діяльність з приводу інформації, яка вже існує (створена, отримана, знаходиться у володінні) на момент виникнення конкретних інформаційних відносин з приводу неї…».

Якщо ми говоримо про державні органи чи органи місцевого самоврядування, то публічною є вся інформація, яка знаходиться у їх володінні. Тобто кожен документ, лист, фотографія тощо. Однак, це не означає, що можна без перешкод отримати таку інформацію. Доступ до такої інформації може бути як відкритим, так і обмежуватися на визначених законом підставах (наприклад, державна таємниця про знаходження військового стратегічного об’єкту).

Саме поняття «публічної інформації» радше вказує на суспільні відносини, в яких одна сторона – фізична чи юридична особа отримує можливість звертатися до публічних інституцій (органів державної влади, місцевого самоврядування та прирівняних до них осіб) за створеною ними інформацією, в процесі реалізації повноважень для забезпечення потреб платників податків, які, власне, оплачують такі повноваження шляхом сплати податків.

Проте, якщо розпорядником є не орган влади, а скажімо юридична особа? У такому випадку потрібно досліджувати статус цієї особи. Чи не фінансується ця юридична особа з місцевого чи державного бюджету (тоді особа повинна надавати інформацію щодо використання цих коштів, скажімо виплати зарплати працівникам)? Чи не виконує особа функції, делеговані державою? Враховуючи специфіку конкретної ситуації, така юридична особа буде зобов’язана надати певну інформацію про себе, але звичайно ж не всю.

Та повернемось до поняття «створеної» чи «готової» інформації. Адже у розпорядників є обов’язок надавати тільки таку інформацію. Щоб розкрити це поняття, наведемо два приклади.

Нещодавно Європейський суд з прав людини виніс важливе рішення, що стосувалось доступу до інформації, якою володіють органи влади. Це рішення у справі Бубон проти Росії (Bubon v. Russia).  

У даній справі запитувач (юрист, який проводив дослідження та писав статтю про боротьбу з проституцією у Хабаровському районі) просив правоохоронні органи надати загальну статистичну інформацію про:

• кількість осіб, притягнутих до адміністративної відповідальності за заняття проституцією
• кількість порушених за зазначений період кримінальних справ (за чотирма статтями пов’язаними із статевими злочинами)
• кількість осіб, визнаних у винними в скоєнні цих злочинів
• загальні відомості про покарання, призначені цим особам

Цю інформацію запитувач просив надати йому в розрізі конкретних параметрів, наприклад, із зазначенням статі, місця постійного проживання, віку, освіти цих осіб, а також дати вчинення злочину, виду покарання тощо.

Та у відповідь він отримав відмову, адже, за словами розпорядника, така інформація не є створеною у тому вигляді, в якому її просив надати запитувач. Зокрема, у розпорядника була інформація про кількість осіб, притягнутих до адміністративної відповідальності за заняття проституцією. Проте ця інформація збиралась та обліковувалась без врахування та розподілу за специфічними параметрами, які вказував запитувач. Також не обліковувалась окремо і інформація за питаннями 2-4 запиту (запитувач просив інформацію в розрізі конкретних чотирьох статей Кримінального кодексу РФ).

Тому, у своєму рішенні Європейський суд з прав людини визнав, що у даному випадку право запитувача не було порушене, адже він фактично просив розпорядника «обробити та узагальнити інформацію з використанням конкретних параметрів». Суд наголосив на важливості того, що запитувана інформація повинна бути готова і доступна (ready and available).

Порівняємо цю справу із рішенням одного з українських судів, що стосувалось ненадання запитувачу відомостей про посадових осіб органів місцевого самоврядування Закарпатської області, яких протягом 2011-2015 років було притягнуто до відповідальності за корупційні правопорушення.

З одного боку, ситуація досить схожа: запитувач просить надати інформацію за конкретними параметрами (вказати ПІБ осіб, посаду, назву органу місцевого самоврядування, статтю, звільнення з посади, внесення у єдиний реєстр корупціонерів).

І запитувачу було відмовлено, оскільки «надати інформацію у розрізі окремого регіону є неможливим … підготовка інформації … потребує виконання спеціальних дій, спрямованих на її створення, із застосуванням програмних засобів автоматизованої інформаційної системи Реєстру».

Відмінністю між цими двома справами є те, що у запиті про осіб, притягнутих до відповідальності за корупційні правопорушення, запитувач просив інформацію, що вже існує. Адже у цьому випадку розпорядник обліковував у реєстрі інформацію за всіма тими параметрами, які вказав запитувач.

І якщо суд першої інстанції, вирішуючи справу на користь розпорядника, у своєму рішенні зазначав, що у Мінюсту немає інформації щодо регіону діяльності осіб, то апеляційний суд дійшов протилежного висновку. Отже, у цій справі інформація була створеною, а у розпорядника був обов’язок її надати.

Ці приклади яскраво показують, як важливо розуміти, що є публічною інформацією і чи є вона створеною у тому вигляді, в якому її просять надати.