Аналіз виконано Генеральним Директоратом I
(Директоратом Інформаційного суспільства та протидії
злочинності, Департаментом інформаційного суспільства,
Управлінням з питань медіа та управління Інтернет)
на базі експертного висновку Епп Лаук та Цееса ван
Зведена
ЩОДО
/ проекту Закону України
«Про реформування державних і комунальних
друкованих засобів масової інформації» реєстр.
No 1123 від 01.12.2014
DGI (2015)_, 25 травня 2015 р./
1. Контекст
В Україні налічується більше 550 газет, які належать та підконтрольні центральним органам державної влади, обласним та місцевим органам влади. Це – спадщина радянського минулого. Їх приватизація вважається надовго запізнілим питанням не лише журналістами цих видань. Це також наблизить Україну до міжнародних стандартів у сфері свободи вираження поглядів та вільного ринку преси.
У 2005 р., Парламентська Асамблея Ради Європи закликала Україну провести приватизацію таких видань. Хоча українська влада вислухала ці рекомендації зі співчуттям, пройшло 10 років, а відповідного законодавства все ще немає.
Попередня спроба ухвалити Проект Закону «Про реформування державних і комунальних друкованих ЗМІ» провалилася 17 квітня 2014р., коли Верховна Рада відхилила законопроект, відправивши його прихильників доопрацьовувати його текст.
На початку 2015, вдосконалена версія Проекту Закону України «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації» була підготовлена. Перспективи його прийняття здавалися реальнішими, хоча б тому, що політична партія (Свобода), яка розкритикувала законопроект, більше не була представлена у Верховній Раді. Все ж, Голова Верховної Ради, звернувся до Ради Європи з проханням переглянути законопроект.
У травні 2015, двоє експертів призначених Радою Європи, відвідали Україну з метою надати юридичну оцінку новому закону. Експерти вивчили законопроект з точки зору відповідності принципу свободи вираження поглядів та необхідності гарантування редакційної незалежності видань, які візьмуть участь у реформуванні.
Низка зацікавлених сторін (державних органів та неурядових організацій) надали експертам детальну інформацію, закликаючи пришвидшити процес.
Поспіх сторін, іноді на межі із нетерпінням, походить від розчарування від повільного законодавчого процесу, який мав місце дотепер.
Низькі прибутки багатьох газетних видань підживлювали таке розчарування. Прибутки видань падали через зменшенням обсягів продажів та субсидій, в той час як витрати збільшилися через значне зростання ціни на папір. У деяких випадках, газети закривалися.
Експерти поділяють відчуття причетних сторін щодо терміновості реформи, і вірять, що Проект Закон «Про реформування державних і комунальних друкованих ЗМІ» повинен бути ухвалений і оприлюднений до осінніх виборів 2015 року.
Рекомендація:
• Ухвалити і оприлюднити Закон «Про реформування державних і комунальних друкованих ЗМІ» до осінніх виборів 2015 року.
Експерти вірять, що навіть в його теперішній формі, прийняття і впровадження Закону означатиме крок уперед. Більше 550 газетних видань, що контролюються органами влади, перейдуть у приватну сферу, що значно підвищить медіа плюралізм та незалежність журналістів.
Приватизація державної та комунальної преси також сприятиме формуванню вільного та конкуренто здатного ринку преси, який існуватиме, ґрунтуючись на попиті та пропозиції. З іншого боку, зважаючи на поточну політичну та економічну ситуацію в Україні, необхідно створити умови, які дозволятимуть невеликим приватизованим місцевим газетам бути конкурентними на ринку. Такі умови повинні відповідати вимогам Ради Європи щодо створення рівних умов для функціонування всіх ЗМІ.
Розглядаючи Проект Закону як безумовний прогрес у реформуванні українських ЗМІ, експерти, також, хотіли б визначити кілька критичних його аспектів, на які потрібно звернути увагу.
Проекту закону «Про реформування державних та комунальних друкованих засобів масової інформації» бракує чіткості, і разом із існуючим законом «Про друковані ЗМІ (пресу) в Україні», залишає багато простору для державного втручання у ЗМІ, як на місцевому, так і на загальнодержавному рівнях.
Тому, враховуючи невідкладність, експерти пропонують невелику кількість змін до Проекту Закону «Про реформування державних та комунальних друкованих ЗМІ».
Вони також рекомендують Парламенту переглянути закон «Про друковані ЗМІ (пресу) в Україні», не прив’язуючи його до реалізації закону «Про реформування державних та комунальних друкованих ЗМІ».
2. Аналіз
Метою Проекту Закону «Про реформування державних та комунальних друкованих ЗМІ», як зазначено в першому параграфі, є «визначення механізму реформування друкованих ЗМІ».
Сфера дії закону поширюється на друковані ЗМІ, які засновані та фінансуються центральними, обласними та місцевими органами державної влади та місцевого самоврядування і редакції таких ЗМІ.
Зміст статей 3 та 4 Проекту Закону «Про реформування державних та комунальних друкованих ЗМІ», залишає чимало відкритих питань щодо процесу реформування. Ці статті також ставлять під загрозу незалежність журналістів та питання їх соціального забезпечення.
2.1.Щодо збереження назви, цілей та тематичної спрямованості приватизованого видання
Пункт 3.1.2 зобов’язує нових власників газети зберігати «назву видання, цільове призначення та тематичну спрямованість».
В інших пунктах використовується ті ж формулювання.
Пункт 5.4 встановлює, що «центральний орган виконавчої влади», державний орган, буде здійснювати моніторинг приватизованих ЗМІ, з метою забезпечення дотримання умов, визначених пунктом 3.1.2.
Пункт 9.1 ставить перехід власності у залежність від умов, встановлених пунктом 3.1.2, збереження мови видання виступає ще однією додатковою умовою.
Пункт 12.1 обумовлює, що лише видання, які дотримуються вимог пункту 3.1.2 зможуть (потенційно) розраховувати на державні субсидії.
На думку експертів, вимога збереження «назви, цілей та тематичної спрямованості» занадто жорстка для друкованого ЗМІ. А що як існуюча назва містить ознаки радянської епохи? Що, як тематична спрямованість, як це часто буває, передбачає надмірне висвітлення діяльності очільника міста? Що робити у випадку, якщо редактор захоче додати розділ на тему, яка не висвітлювалася раніше?
Внесення поправок у пункти 3.1.2 та пункти 5.5, 9.1 та пункт 12.1, надасть виданням можливість звільнитися від існуючих обмежень, позбавитись минулого та модернізуватися, можливо спробувавши себе в нових тематичних сферах. Це усуне ще одну перешкоду на шляху до свободи вираження поглядів.
Видання повинні бути вільними у виборі своєї назви, цілей та тематичної спрямованості. Обмеження свободи вираження їх поглядів повинні зводитися до таких, які встановлені в загальних законах, які охороняють права інших осіб, як то: закони про наклеп, повагу до приватного життя, заборону розповсюдження мови ненависті та охорону авторських прав.
Тим не менше, на думку експертів, законним є бажання Верховної Ради зберегти одну особливу функцію абсолютної більшості друкованих ЗМІ, які підлягають приватизації: особлива увага до висвітлення місцевих новин та поточних подій.
Тому, достатньо буде лише замінити слова «назву, цілі та тематичну спрямованість» на «особливу увагу щодо висвітлення місцевих новин та поточних подій, за виключенням друкованих ЗМІ, заснованих центральними органами виконавчої влади».
Рекомендовано:
• 1. внести зміни у пункти 3.1.2, пункт 5.4, пункт 9.1 та пункт 12.1 2.2. Стаття 15 закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» та її вплив на проект закону «Про реформування державних та комунальних друкованих ЗМІ»
Очевидно,що навіть якби пункт 3.1.2 , пункт 5.4, пункт 9.1 та пункт 12.1, було змінено з урахуванням викладених пропозицій, газети все порядок реєстрації друкованих ЗМІ залишається суб’єктами, які підлягають реєстрації згідно до Закону України «Про друковані ЗМІ (пресу) в Україні». Статтею 15 цього закону передбачено відмову в державній реєстрації у випадку «якщо назва друкованого ЗМІ, його програмні цілі (основні принципи) або тематична спрямованість суперечать статтям 3 і 4 цього Закону».
Статті 3 і 4 закону «Про друковані ЗМІ» накладають широке коло обмежень на видання, включаючи заборону «втручання в особисте і сімейне життя особи» та «вживання лайливих і брутальних слів». Відповідно, в реєстрації може бути відмовлено, якщо роздержавлений ЗМІ вирішить додати колонку світських новин до своїх тем.
Стаття 8 Європейської Конвенції з прав людини, передбачає «право на повагу до приватного і сімейного життя», з урахуванням винятків. Однак, згідно із Конвенцією, лише незалежний суд уповноважений вирішити чи було таке право порушене, і які санкції відповідатимуть спричиненій шкоді.
Стаття 18 закону «Про друковані ЗМІ (пресу) в Україні» не лише надає суду можливість припинити реєстрацію видання, що дорівнює його закриттю, у випадку, якщо суд вважатиме порушеною частину першу ст.3 щодо пропаганди війни та насильства.
Стаття 18 також дозволяє суду припинити реєстрацію видання, якщо він вирішить, що порушується закон «Про реформування державних та комунальних друкованих ЗМІ».
Закриття видання – як найрадикальніша з усіх санкцій, ніколи не повинна мати виправдань.
Тому, закон «Про друковані ЗМІ (пресу) в Україні» не зовсім відповідає Європейській Конвенції з прав людини та практиці Європейського суду з прав людини.
Рекомендовано:
• Вилучити слова «вимогам Закону України «Про реформування державних і комунальних друкованих ЗМІ» із тексту закону України «Про друковані ЗМІ (пресу) в Україні».
• Переглянути весь закон «Про друковані ЗМІ (пресу) в Україні» з метою його наближення до європейських стандартів, одразу по прийнятті закону «Про реформування державних і комунальних друкованих ЗМІ».
2.3. Рішення щодо реформування та способів реформування
Пункт 4.1 Проекту Закону «Про реформування державних та комунальних друкованих ЗМІ» передбачає, що «рішення про реформування друкованого засобу масової інформації та редакції приймається їх засновниками (співзасновниками) за участю трудового колективу», та що реформування».
У законі не передбачена можливість для трудового колективу виявити ініціативу у прийнятті рішення щодо приватизації.
Як результат, пункт 4.2 проекту визначає подальші деталі, яким чином трудовий колектив редакції надасть свої «пропозиції щодо способу реформування».
Надалі, як визначено пунктом 4.3, засновники (співзасновники) приймуть остаточне «рішення щодо реформування та його способи».
Таким чином, згідно ст. 4, трудовий колектив подає пропозицію, тоді як чинний власник вирішує.
Якщо трудовий колектив не надає свою пропозицію, пункт 4.4 передбачає, що засновники (співзасновники) приймають рішення про реформування.
Отож, в усіх випадках, вирішують засновники (співзасновники).
В принципі, це могло б бути виправдано, втім ст. 3 і 4 законопроект містить недостатньо деталей про порядок реформування. Це створює ризик того, що засновники (співзасновники) навмисне або ненавмисне прийматимуть рішення, які матимуть згубні наслідки для газет.
Як зазначено статтею 4.3, засновники (співзасновники) приймають рішення «щодо реформування і його способів» (курсивом виділено для наголосу).
Експерти вважають, що, по-перше, закон повинен визначити хто саме прийматиме рішення і хто таке рішення затверджуватиме. Вони дотримуються думки, що остаточне рішення повинна затвердити місцева рада, але не міський голова або губернатор.
По-друге, закон має детально визначити «спосіб» реформування з метою забезпечення редакційної незалежності.
Пункт 3.2 таким чином визначає процес реформування:
«вихід органів державної влади, інших державних органів та органів місцевого самоврядування із складу засновників (співзасновників) друкованого засобу масової інформації та редакції з перетворенням редакції членами її трудового колективу у суб’єкт господарювання із збереженням назви, цільового призначення та тематичної спрямованості друкованого засобу масової інформації».
Виникає питання, на який суб’єкт господарювання повинні перетворитися редакції? Аналіз переваг та недоліків – скажімо – товариств з обмеженою відповідальністю та акціонерних товариств, виходить за межі завдань поставлених перед експертами.
Однак, Верховна Рада може розглянути питання про вимогу однієї організаційно-правової форми.
Разом з тим, експерти вважають, що Проект Закону «Про реформування державних та комунальних друкованих ЗМІ» повинен прописати формулу щодо розподілу акцій (наприклад, кількість акцій може залежати від кількості років, відпрацьованих у виданні), з метою надати журналістам контрольний пакет акцій.
Наприклад, журналісти отримують 60% від загальної кількості акцій, які розподіляють між собою, а нетворчі працівники редакції, отримують 40 % акцій.
Перевагу потрібно надавати власникам у сфері медіа на противагу власникам поза сфери медіа, оскільки власники у сфері медіа більше цінують редакційну незалежність. Забезпечення того, що журналістам буде належати контрольний пакет акцій видання, знизить ризик того, що приватизовані газети потраплять під контроль бізнесу, який може нав’язувати редакційну політику, єдиною метою якого є лише просування власного бізнесу.
Надалі підтримуючи редакційну незалежність, проект закону має заборонити місцевій владі змінювати склад редакції, з моменту прийняття та оприлюднення Закону.
Рекомендовано:
• Статті 3 і 4 повинні закріпити, що рішення про реформування приймають місцеві ради, і прописати детально «спосіб» реформування.
• Закон повинен визначати в яку саме організаційно-правову форму перетвориться видання, та чітко виписати процедуру розподілу акцій, для забезпечення отримання журналістами контрольного пакету акцій видання.
• Закон повинен заборонити місцевим радам змінювати редакційний склад видання, з моменту ухвалення та оприлюднення Закону.
2.4. Форми державної підтримки
В статті 12 проекту Закону «Про реформування державних та комунальних друкованих засобів масової інформації» викладено форми державної підтримки приватизованих засобів масової інформації.
По суті, державна підтримка засобів масової інформації не є суперечливим питанням. Вона обґрунтована, навіть заохочується, міжнародними договорами та деклараціями як законний спосіб сприяння плюралізму засобів масової інформації та підтримки права на свободу вираження поглядів, яке включає в себе право повідомляти інформацію.
У Резолюції 1636 (2008) Парламентської Ради Європи зазначено, що держави-члени мають вживати конкретних позитивних заходів, з метою сприяння медіа плюралізму. Однак, резолюція підкреслює, що державна підтримка має бути справедливою.
У Доповіді про Резолюцію 1636 (2008) зазначено: «В демократичному суспільстві свобода засобів масової інформації потребує надання справедливих та нейтральних державних субсидій засобам масової інформації. Це може невиправдано обмежити свободу медіа, якщо держава буде надавати субсидії вибірково певним засобам масової інформації. Такий метод може бути використаний для політичного тиску».
В п. 12.1 проекту Закону «Про реформування державних та комунальних друкованих засобів масової інформації» вказано, що «реформований друкований засіб масової інформації місцевої сфери розповсюдження» може отримувати підтримку уряду з державного бюджету.
В п. 12.2 перелічені три види підтримки:
1) Пільгові умови надання в оренду приміщень.
2) Адресна підтримка реформованих друкованих засобів масової інформації місцевої сфери розповсюдження.
3) Надання редакціям реформованих друкованих засобів масової інформації місцевої сфери розповсюдження пріоритетного права на укладення договорів на висвітлення діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
Стосовно другого виду підтримки (адресна підтримка), експерти вважають, що проект Закону «Про реформування державних та комунальних друкованих засобів масової інформації» має бути сформульований чітко.
По-перше, в п. 12.2 мають бути визначені критерії виділення субсидій для місцевих газет. У випадку розподілу дотацій невеликим газетам, які, можливо, не будуть життєздатними без державної підтримки, критерієм може бути кількість передплатників (не більше ніж Х копій) або розмір території, на якій розповсюджується така газета (не більше ніж Х жителів).
По-друге, незалежний орган має розподіляти субсидії таким чином, щоби гарантувати, що вони виділяються нейтрально (без політичних преференцій). У багатьох країнах Європи повноваженнями розподіляти державні кошти наділені органи саморегулювання, такі як ради з питань преси.
Щодо третього виду підтримки (надання пріоритетного права укладати угоди щодо висвітлення діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів самоврядування приватизованими газетами) експерти пропонують, щоб в проекті Закону «Про реформування державних та комунальних друкованих засобів масової інформації» було детально прописано відповідний механізм.
Одним із варіантів міг би бути такий, при якому держава купує певний простір в кожній місцевій газеті, який надаватиметься для публікації місцевими органами влади своєї інформації. Вартість за простір була б співвідносна з тиражем газети.
Така схема не перешкоджала б редакційній незалежності. Також таким чином виключалася би можливість того, що місцеві органи влади можуть купувати простір в газеті за умови прихильного висвітлення їх діяльності.
Рекомендовано:
• Адресні субсидії, що виділяються ‘вибірково’ місцевим газетам, мають бути розподілені незалежним органом відповідно до чітко визначених критеріїв, вказаних в законі.
• В законі має бути детально прописаний механізм, за допомогою якого місцеві органи влади можуть отримати доступ до місцевих газет для публікації своєї інформації. Такий механізм має бути розроблений з метою уникнення політичного втручання місцевих органів влади.
3. Висновок
Зробивши огляд проект Закону «Про реформування державних та комунальних друкованих засобів масової інформації» експерти одностайно зробили висновок, що закон після ухвалення покращить медійне середовище в Україні. Цей закон:
• Сприятиме демократизації та плюралізму системи друкованих засобів
масової інформації
• Збільшить редакційну незалежність новинних медіа
• Сприятиме розвиткові вільного ринку
Тим не менше, експерти визначили декілька сегментів закону, які поліпшаться, якщо в них внести зміни. Вони сподіваються, що їх пропозиції щодо покращення проекту закону будуть сприяти позитивному результату читання цього закону Верховною Радою України.
Інші сегменти закону викликали питання, на яких експерти вирішили не зупинятися, частково тому що це може невиправдано сповільнити законотворчий процес, а частково тому що вони не торкаються принципів свободи вираження поглядів.
Такі сегменти стосуються питань праці, таких як компенсація звільненим працівникам та виплата заборгованості з заробітної плати, а також виключно фінансових питань, таких як виплата боргів.
Проф. Епп Лаук, університет Ювясклюля, Фінляндія та Цеес ван Зведен, експерт з медіа права, Париж, Франція Ювяскюля/Париж, 25 травня 2015 р.