Огляд справи “Центр демократії та верховенства права проти України” (заява № 75865/11)

Червень 9, 2020

CENTRE FOR DEMOCRACY AND THE RULE OF LAW against Ukraine

Рішення про неприйнятність заяви № 75865/11 (decision)

(Джерело: Огляд практики Європейського суду з прав людини у справах, які стосуються втручання у право на свободу вираження поглядів, закріплене у статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Відпов. за вип.: Д. П. Мордас, Р. Ш. Бабанли. — Київ, 2020. — 67 стор.)

Аспект: відсутність порушення статті 10 Конвенції за обставин відмови Конституційним Судом недержавній організації у наданні копій правових висновків правничих шкіл держави, наданих суду в межах конституційного провадження, що перебувало на розгляді

Дата прийняття: 03/03/2020

Дата набуття статусу остаточного: 03/03/2020 (Палата)

Організація-заявник скаржилася, що рішення органів влади про відмову в доступі до запитуваної інформації, яка за твердженнями останньої була необхідною для ефективного здійснення свого права на свободу вираження поглядів, становило порушення її прав, передбачених статтею 10 Конвенції. На час подачі заяви до Суду організація-заявник мала назву «Інститут Медіа Права»; свою діяльність ця організація розпочала у 2005 році. Відповідно до положень Конституції України, Уряд призначався коаліцією парламентських груп і фракцій, які контролювали більшість місць у Парламенті. На розгляді Конституційного Суду України (КСУ) перебувало провадження з приводу того, чи можуть формувати коаліцію окремі народні депутати, зокрема й ті, яких визнано позафракційними або які вийшли чи не ввійшли до складу депутатських фракцій. Це конституційне провадження стало підставою для запиту про надання інформації організацією-заявником. Суть розглядуваного конституційного провадження була описана у висновку Європейської комісії за демократію через право (Венеціанська комісія) щодо конституційної ситуації в Україні, прийнятому на 85 Пленарному засіданні Комісії (17–18 грудня 2010 року). 10 лютого 2010 року Парламент вніс зміни до Регламенту. Зокрема, зміненим Регламентом передбачалось право окремих народних депутатів, не пов’язаних із жодною партією або які були виключені з партії, за списком якої були обрані, приєднатись до коаліції, яка формувала Уряд, навіть якщо їх колишня партія не була в складі коаліції чи була проти неї.
Народні депутати з числа опозиції звернулись до КСУ з поданням про визнання цих положень неконституційними. В рамках конституційного провадження, ініційованого народними депутатами, суддя-доповідач КСУ, відповідно своїх повноважень, передбачених законом, звернувся з клопотаннями про надання думок з правових питань до чотирьох провідних правничих шкіл: Львівського національного університету імені Івана Франка, Харківської національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого, Одеської національної юридичної академії, Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Перші три
правничі школи надали свої висновки, а Київський університет направив відповідну думку лише 8 квітня 2010 року, після ухвалення КСУ відповідного рішення. Правові думки стосувалися тлумачення конституційних положень стосовно статусу народних депутатів України та формування правлячої коаліції. Вони були підписані професорами з конституційного права відповідних шкіл (за винятком Львівського університету) та були направлені разом із супровідними листами, підписаними керівниками університетів. Професори Львівського та Київського університетів стверджували, що парламентські зміни були неконституційними, тоді як професори Харківської та Одеської юридичних академій вважали їх конституційними. Суддя-доповідач, в рамках конституційного провадження, також запитав думки з правових питань у Президента України, Голови ВРУ, Прем’єр-міністра та Експертно-правового управління Секретаріату КСУ.

Рішенням від 6 квітня 2010 року КСУ, всупереч своїй попередній позиції, вирішив, що окремі народні депутати України, зокрема ті, які не перебувають у складі депутатських фракцій, що ініціювали створення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, мають право брати участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Парламенті. У своєму рішенні від 6 квітня 2010 року КСУ також вказав, що свої позиції стосовно предмета конституційного подання висловили Президент України, Голова Верховної Ради України, Прем’єр-міністр України, науковці Львівського національного університету імені Івана Франка, Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Одеської національної юридичної академії. 17 травня 2010 року організація-заявник звернулась до КСУ з заявою про надання копій вищезгаданих наукових думок без зазначення для чого саме вони необхідні. 31 травня 2010 року Голова Секретаріату КСУ письмово поінформував організацію-заявника про те, що запитувані думки не можуть бути надані, оскільки відповідно до Регламенту КСУ думки були доступні лише для сторін відповідного провадження, і що на підставі статті 38 Закону «Про інформацію» (станом на час подій) освітні установи були власниками запитуваної інформації і саме ці установи мають надавати доступ до своїх правових висновків. Не погодившись, організація-заявник звернулась до адміністративного суду з вимогою визнати відмову КСУ у наданні копій висновків незаконною та зобов’язати надати таку інформацію. 1 липня 2010 року Київський окружний адміністративний суд відмовив у відкритті провадження, оскільки до юрисдикції адміністративних судів не належить вирішення таких спорів. Суд послався на постанову Верховного Суду України від 12 червня 2009 року, в якій зазначено, що для цілей застосування Кодексу адміністративного судочинства України суди та судді, коли вони діяли у зв’язку із розглядом судової справи, не можуть вважатись «державними органами», спори з якими підлягають вирішенню в порядку адміністративного судочинства. Організація-заявник оскаржила рішення адміністративного суду, однак 9 грудня 2010 року Київський апеляційний адміністративний суд, а 24 березня 2011 року Вищий адміністративний суд України підтримали висновки суду першої інстанції. Згідно з листом Секретаріату КСУ, наданим Урядом після набрання чинності Законом «Про доступ до публічної інформації», матеріали справи КСУ були визначені як «для внутрішнього користування» на підставі статті 9 цього Закону. Починаючи з 1 вересня 2014 року категорія «для внутрішнього використання» була видалена для документів, які містились в матеріалах справи КСУ, що була завершена, і КСУ розпочав практику публікації цих матеріалів на вебсайті КСУ. В рамках цього процесу правові висновки по справі були опубліковані на вебсайті КСУ разом з іншими матеріалами справи в контексті конституційного провадження 2010 року.

Оцінка Суду. Застосовність статті 10 Конвенції

Відповідні загальні принципи Суд вже роз’яснював та підсумовував принципи, які є застосовними до оцінки того, чи відмова у доступі до інформації становить втручання у право на свободу вираження поглядів, у справі Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary ([ВП], no. 18030/11, § 149–80, 8 листопада 2016 року). Згідно з цим рішенням стаття 10 Конвенції не наділяє особу правом на доступ до інформації, яка перебуває в розпорядженні органу державної влади, та не зобов’язує Уряд надавати таку інформацію особі. Проте таке право чи такий обов’язок можуть виникати, по-перше, коли розкриття інформації має місце в результаті відповідного судового рішення, а по-друге, за обставин, де доступ до інформації має важливе значення для здійснення права на свободу вираження поглядів, відмова органів влади в цьому становить втручання у таке право (пункт 47 Рішення). Чи мала місце відмова у доступі до інформації і наскільки це становило втручання у право організації-заявника на свободу вираження поглядів має бути оцінено в кожній конкретній справі у світлі обставин справи (див. справу Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary, згадану вище, § 157). Для подальшого визначення сфери застосування такого права Суд у цьому випадку з огляду на свою прецедентну практику застосування статті 10 Конвенції послався на такі критерії: 1) мета інформаційного запиту; 2) характер запитуваної інформації; 3) особлива роль шукача інформації в її «отриманні та розповсюдженні» для суспільства; 4) чи була запитувана інформація «готовою та доступною» (пункт 49 Рішення). Застосовуючи наведені принципи до цієї справи, починаючи з останнього із перелічених, Суд підкреслює, що не оспорюється той факт, що запитувана інформація з КСУ була готовою та доступною (пункт 50 Рішення). Повертаючись до особливої ролі організації-заявника в «отриманні та розповсюдженні» інформації суспільству, Суд підкреслює, що роль організації заявника – недержавної організації як «сторожового пса» в житті українського суспільства не оспорювалась. Організація-заявник у своїх заявах до Суду підкреслювала, що вона має певний досвід в сфері медіа, і що вона опублікувала ряд досліджень стосовно політичного впливу на засоби масової інформації. Те, наскільки організація-заявник пояснила зв’язок між здійсненням функції «сторожового пса» та запитуваною інформацією від КСУ стосовно «мети інформаційного запиту» буде предметом розгляду далі (пункт 51 Рішення). Що стосується характеру запитуваної інформації, Суд вважає, що за обставин цієї справи правові висновки, які вимагала надати організація-заявник, відповідали критерію суспільного інтересу. Вони стосувалися конституційного питання стосовно важливих політичних змін. Більше того, не варто не враховувати того факту, що КСУ, імовірно, змінив свою попередню позицію стосовно важливого конституційного питання з приводу формування коаліції (див. оцінку Венеціанської комісії). При цьому КСУ послався на відповідні юридичні висновки, зміст яких не було процитовано / узагальнено у відповідному рішенні. У світлі таких обставин, імовірно, можна було б очікувати, що зміст юридичних думок може викликати суспільний інтерес (пункт 52 Рішення). Суд не покликаний дослідити в цій справі те, чи мали бути в принципі розкриті документи того виду, про які запитувала організація-заявник. Швидше за все, Суд має встановити те, чи показала організація-заявник на будь-якій стадії провадження, що мета інформаційного запиту полягала в тому, щоб надати їй можливість ефективно здійснювати своє право на свободу вираження поглядів, і що доступ до інформації мав важливе значення для здійснення права згідно з пунктом 1 статті 10 Конвенції. Не є достатнім те, що організація-заявник абстрактно вказала те, що певна інформація має бути доступною відповідно до загального принципу відкритості (пункт 54 Рішення). Суть аргументу організації-заявника полягала в необхідності знати правила формування правлячої коаліції задля допомоги їй в проведенні якісного аналізу та ефективності своєї законодавчої ініціативи / пропаганди у сфері ЗМІ. Організація-заявник не надала жодної інформації, яка б у відповідний час продемонструвала, що вона мала певний досвід або вона провадила діяльність, пов’язану з конституційними питаннями, окрім питань, що стосуються ЗМІ
чи інформації, що організація-заявник мала спеціалізацію у відповідних питаннях у сфері конституційного права. Однак провадження в КСУ стосувалось не ЗМІ чи свободи вираження поглядів, а скоріше питань конституційного тлумачення (пункт 57 Рішення). Організація-заявник не стверджувала, що правові думки були необхідними для тлумачення рішення КСУ у сфері впливу на ЗМІ. Зокрема, вона не вказувала, що вона зацікавлена в цій інформації з будь-яких інших причин в будь-якому іншому аспекті під час провадження в суді (наприклад, підозра у можливому порушенні, яке організація-заявник хотіла викрити, і т.п.). Більше того, КСУ вказав організації-заявникові, що ці правові висновки можуть бути запитані у юридичних шкіл, що надали їх. Проте організація-заявник жодного разу не намагалась запитувати ці думки у шкіл і, що найважливіше, не пояснила, чому вона цього не зробила. Вона також не стверджувала, що вважає такі запити приреченими на неуспіх з будь-якої іншої певної причини (порівняйте Studio Monitori and Others v. Georgia, nos. 44920/09 та 8942/10, § 40, 30 січня 2020 року) (пункт 58 Рішення). В цьому контексті Суд повторює, що Конвенція не дозволяє actio popularis, проте вимагає як умову індивідуального звернення до Суду, що заявник має аргументувати підстави, з яких він є прямою чи непрямою жертвою порушення Конвенції в результаті дії чи бездіяльності з боку Договірних Держав [див. Cengiz and Others v. Turkey, nos. 48226/10 and 14027/11, § 49, ECHR 2015 (витяги)]. Це означає, як зазначено вище, що організація-заявник не може, пославшись на статтю 10 Конвенції, посилатись на абстрактне обмеження доступу до інформації, яка на його / її думку, має бути принципово доступною, проте мала б продемонструвати, що доступ до запитуваної інформації має важливе значення для здійснення свого права на свободу вираження поглядів, тому відмова у доступі до певної інформації становила втручання у це право (пункт 59
Рішення).

Заява відхилена як несумісна ratione materiae згідно з положеннями Конвенції відповідно до підпункту «а» пункту 3 та пункту 4 статті 35 Конвенції (умови прийнятності).