Контекст

Державна і комунальна преса в Україні зараз переживає суттєві зміни. З початку 2019 року усі видання, що були засновані державними та муніципальними органами, мають піти у вільне плавання, отримавши редакційну свободу, але здебільшого не вміючи працювати без регулярних надходжень з бюджету, а, відтак, будучи фінансово нестабільними. Станом на сьогодні, вже 92 друковані ЗМІ (15% з тих, які підпадають під дію Закону про реформування) здійснили перереєстрацію. У цьому контексті, можливість отримати адресну фінансову допомогу набула особливої ваги для багатьох видань. Буде несправедливим сказати, що зараз українська преса працює без державної підтримки, адже, наприклад, окрім прямого фінансування державних і комунальних видань, передплата і доставка всієї преси українського виробництва, крім видань еротичного характеру, повністю виключена з-під оподаткування податком на додану вартість. Далі подивимось на переваги і недоліки державної підтримки преси, міжнародні стандарти її надання, моделі державної підтримки, які використовують у країнах Європи, а також проаналізуємо проект Порядку надання державної підтримки, запропонований Держкомтелерадіо.

Державна підтримка: дві сторони медалі

Безперечно, протекціоністська політика щодо друкованих ЗМІ має свої цілком легітимні підстави. У різних країнах вони зводяться до таких цілей як запобігання закриттю друкованих ЗМІ, сприяння плюралізму через підтримку різних джерел інформації та попередження концентрації медіа власності. Водночас, неправильно побудована модель державної підтримки може знищити стимули оптимізовувати виробництво, сприятиме самоцензурі журналістів через страх втратити привілеї та зберігатиме економічну залежність видань від регулярних надходжень з бюджету.

Ми маємо бути свідомі того, що державна підтримка медіа – це завжди втручання у ринок, відтак, воно має бути обґрунтованим і виправданим гідною метою. Як стверджує Роберт Пікард, фахівець з економіки медіа бізнесу, коли мова йде про газети, ми маємо справу одночасно з двома ринками: ринком ідей та інформації – з одного боку, і ринком речей (реклами, паперу, доставки, тощо) – з іншого. Пікард стверджує, що загальні податкові пільги чи фінансова допомога однакового розміру для усіх видань погіршує конкуренцію і не створює стимулів для видань оптимізувати процес видавництва. Водночас, вибіркова допомога окремим виданням, наприклад, з більшою кількістю власного контенту, стимулює конкуренцію і, як наслідок, якість на обох ринках. Він підкреслює, що втручання держави у функціонування цих ринків повинне бути мінімальним і не породжувати негативних ефектів на жодному з них.

Європейські моделі підтримки преси

Загалом прийнято розрізняти пряму і непряму державну підтримку. До них застосовують різні стандарти, про що йтиметься далі.

Непряма державна підтримка. Це податкові пільги та виключення з-під оподаткування, тощо. Існують у більшості країн Європи. У Бельгії, Данії, Норвегії та Великобританії податок на передплату видання не сплачують взагалі, як і в Україні, тоді як в Австрії, Німеччині та Ірландії він зменшений приблизно наполовину. Також у Данії, Франції, Італії та Великобританії преса, що виходить друком принаймні 5 разів на тиждень, користується зменшеним поштовим тарифом на доставку. 

Пряма державна підтримка. Надання фінансування з державного бюджету незалежним органом за певними критеріями: кількість передплатників, обсяг власного контенту, тираж, позиція на ринку, ризик банкрутства, тощо, або декілька з цих факторів одночасно. Підтримка має зазвичай цільове призначення: друк, доставка, модернізація технічного обладнання, тощо. У таких країнах, як Німеччина, Великобританія, Іспанія та Швейцарія вона не застосовується взагалі, бо вважається загрозою свободі преси і вільному ринку.

Важливо, що усі країни, які надають пряму державну підтримку пресі, створили механізм контролю за її розподілом, нагляду за її використанням і звітування. В Австрії, Франції та Норвегії, наприклад, навіть існують два окремі органи: перший – для розподілу коштів державної підтримки, а другий – для контролю за їхнім використанням. Ці органи переважно складаються одночасно із представників від уряду та медіа і забезпечують підтримку лише тих видань, які виконують встановлені законом критерії.

Правила надання державної підтримки відрізняються від країни до країни і враховують ті особливості, які має відповідний ринок преси. Деякі моделі спрямовані на збереження наявних видань від закриття (як це відбувалось у скандинавських країнах у 70-х роках після хвилі банкрутств газет у цьому регіоні), а інші – прагнуть підтримати використання новітніх технологій (у 2009 році у Франції суттєво збільшили витрати на пристосування преси до нового медіа середовища, а з 2016 року там розроблено спеціальні програми на впровадження інновацій у медіа).

Стандарти державної підтримки: чи існує спільний знаменник?

У 2012 році Артикль 19 випрацював на основі міжнародних стандартів свободи медіа та порівняння моделей державної підтримки друкованих ЗМІ у країнах Європи аналітичну записку у якій зазначив, що сама концепція державної підтримки друкованим ЗМІ є загальноприйнятою практикою у країнах Європи. Цікаво, що сьогодні роль державної підтримки преси продовжує зростати через поступове вимирання преси у контексті появи нових медіа. Надання державної підтримки друкованим ЗМІ ґрунтується на двох засадах:

1. Визнання права на свободу вираження поглядів фундаментальним для досягнення інших прав людини та становлення демократії.
2. Наявність позитивного обов’язку держави створити середовище для реалізації свободи висловлювання, основою для якого є принцип плюралізму.

З огляду на це та беручи до уваги Резолюцію Парламентської асамблеї Ради Європи №1636 (2008), Артикль 19 визначив такі рекомендації для регулювання порядку надання державної підтримки пресі:

• Державна підтримка преси повинна бути передбачена законом.
• Метою цієї підтримки має бути забезпечення плюралізму медіа і збереження культурного і мовного різноманіття преси.
• І пряма, і непряма підтримка повинна надаватися справедливо і неупереджено, вона не має залежати від політичної позиції редакції.
• Непряма підтримка має бути доступною для усіх газет та журналів. Пряма підтримка повинна розподілятися через незалежний орган на основі справедливих та нейтральних критеріїв.
• Видання повинне мати право звертатися до суду, щоб оскаржити ненадання підтримки.
• Орган, який відповідає за розподіл коштів, повинен щорічно звітувати перед парламентом щодо використання публічних коштів.
• Незалежно від форми власності, організації, які отримують бюджетні кошти повинні проходити щорічний аудит і надавати публічний доступ до рахунків, що підпадають під аудит.

Це загальні правила, що випливають з принципу правової визначеності та прозорості використання публічних коштів. Цей формальний аспект є важливим, але не менш важливим є розуміння того, яким чином мінімальна державна підтримка преси може дати максимальний ефект для стимулювання її незалежності, ефективності та якості кінцевого продукту. Врешті-решт, фінансова підтримка редакцій повинна стимулювати їхній розвиток, а не відтягувати крах.

Проект Держкомтелерадіо: поганий приклад

В Україні Закон «Про реформування державних і комунальних друкованих ЗМІ» передбачає, що реформована місцева преса може отримувати пряме фінансування за кошти державного бюджету. Вона має форми і прямої, і непрямої державної підтримки. Перша матиме форму адресної фінансової підтримки, до непрямої ж належатимуть:

• Встановлення для редакцій пільгових умов оренди державних та комунальних приміщень,
• Надання редакціям пріоритетного права на укладення договорів про висвітлення діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Згідно зі статтею 12 цього Закону, Кабінет Міністрів має встановити спеціальний порядок, за яким буде відбуватись державна підтримка преси за рахунок державного бюджету. Проект такого порядку Держкомтелерадіо оприлюднив ще 6 липня 2016 року, проте уряд його не ухвалив. На щастя, це саме той випадок, коли неухвалення нормативного акту є позитивним, адже проект пропонує модель державної підтримки, яка порушує майже всі наведені вище стандарти, зберігаючи залежність видань від державних органів.

Перш за все, у проекту невизначений предмет регулювання. Назва документу невиправдано розлога і не відповідає його змісту, куди чомусь увійшов передрук частини Закону про реформування щодо інших, ніж адресна фінансова, форм державної підтримки. Виходячи з комплексного тлумачення статті 12 Закону про реформування, цей акт повинен встановлювати саме порядок надання прямої фінансової підтримки місцевим друкованим ЗМІ. Це випливає з того, що, по-перше, підтримка у вигляді надання пільгових умов оренди вже достатньо чітко сформульована у статті 9 Закону про реформування. По-друге, хоча процедура реалізації редакціями свого пріоритетного права на укладення договорів про висвітлення залишається незрозумілою, вона може бути конкретизована однією статтею разом із внесенням змін до Закону, що визначить спосіб повідомлення органу влади про бажання укласти такий договір та строк для висловлення згоди на його умови редакцією. Серед форм державної підтримки залишається саме адресна фінансова підтримка, яка заслуговує на визначення прозорого та ефективного механізму окремим актом Кабінету Міністрів.

Однак основною вадою проекту є те, що він закладає корупціогенну модель розподілу коштів державної підтримки, що проявляється у таких факторах:

1. Перетворення колишніх засновників видань на розпорядників коштів державної підтримки. Запропонована модель покладає розподіл коштів на місцеві органи виконавчої влади, багато з яких сьогодні є співзасновниками друкованих ЗМІ. Така модель буде зберігати залежність видань від своїх вже колишніх засновників і не є виправданою.
2. Відсутність чітких критеріїв надання фінансової підтримки. Проект не встановлює критеріїв, а дозволяє витребовувати від нових засновників друкованих ЗМІ будь-яких «істотних» документів для визначення того, чи надавати їм адресну фінансову підтримку. Водночас, розподіл коштів пропонують здійснювати порівну між усіма виданнями, а така «зрівнялівка» аж ніяк не стимулюватиме редакції вдосконалюватись для того, щоб отримати додаткові переваги.
3. Відсутність процедури звітування про її використання. Документ не встановлює процедури звітування про використання державної підтримки, обмежуючись лише загальними фразами на кшталт «в установленому законодавством порядку».

З огляду на ці недоліки, необхідно розробити новий проект Порядку надання фінансової підтримки місцевим виданням за рахунок коштів державного бюджету, який би відповідав міжнародним стандартам та рекомендаціям Парламентської асамблеї Ради Європи.

Висновки

Якісна і незалежна місцева преса є одним із чинників, які позитивно впливають на стан забезпечення свободи слова і розвитку демократії. Тому зараз, коли державна і комунальна преса переживає непростий період трансформації, Кабінет Міністрів повинен ухвалити модель державної підтримки, яка створила б умови для збереження і розвитку місцевих видань. Вона повинна відповідати міжнародним стандартам, які мають на меті забезпечити прозорість та ефективність державної підтримки, а також враховувати глобальні тенденції, зокрема, поступовий перехід преси в онлайн. У цьому контексті, ми маємо суттєву перевагу – можливість вивчити досвід інших країн і запозичити найкращі практики державної підтримки друкованих ЗМІ, які існують у світі станом на сьогодні.