Авторки:

Альона Гурківська, політологиня, аналітикиня державної політики

Анастасія Чупіс, аналітикиня державної політики

Парламентська реформа передбачає комплексну систему змін, які включають реформу законодавчого процесу, посилення парламентської служби, контрольної та представницької функцій. Інституційне зміцнення Верховної Ради України, а також робота над формуванням позитивного іміджу парламенту може сприяти усуненню лакун в законодавстві, залученню регіональних та галузевих стейкголдерів до процесу законотворення та моніторингу ефективності впровадження законодавства – у довготривалій перспективі ці зміни вірогідно позитивно позначаться на житті кожного українця. 

В цьому аналітичному матеріалі будуть проаналізовані головні досягнення на шляху реалізації парламентської реформи (2014-2021 рр. – за час роботи парламенту 8 та 9 скликань), виклики Верховної Ради України, перспективи та надані рекомендації.

У 2016 році Консультаційна місія Європейського парламенту під головуванням Пета Кокса представила Верховній Раді України Дорожню карту щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України. Цей документ на початку роботи 8 скликання парламенту став орієнтиром для реалізації необхідних заходів реформи.

Депутати 8 скликання Верховної Ради України разом з українськими та міжнародними експертами провели низку обговорень щодо пошуків шляхів реалізації рекомендацій експертів Європейського парламенту, проте парламентська реформа так і не увійшла до переліку успішних реформ цього скликання, і постала викликом для новообраного парламенту.

Аналізуючи якість роботи парламенту, необхідно говорити про 2 ключових аспекти, – політичний (здатність) та інституційний (дотримання парламентських процедур та спроможність парламенту реалізувати його основні функції).

Політичний аспект частково пов’язаний з частиною обіцянок пропрезидентської монобільшості (що фактично отримала за формальною ознакою усю необхідну повноту влади для реалізації будь-яких змін). Пункти передвиборчої програми партії “Слуга народу”, які корелюють з питаннями парламентської реформи (скасування депутатської недоторканності, механізм відкликання депутатів, механізм народного вето на ухвалені закони) мають прямий вплив на статус народного депутата, і як наслідок, на парламентаризм. З вищезазначених обіцянок був ухвалений закон, що передбачає скасування депутатської недоторканності, який набув чинності з 1 січня 2020 р. Законом скасовано норми Конституції про гарантування депутатської недоторканності, водночас народним депутатам залишається депутатський індемнітет (гарантування вільного волевиявлення та висловлювання). 

Успіхи та виклики Верховної Ради України 9 скликання

Дорожня карта реформ на початку роботи 8 скликання парламенту стала орієнтиром щодо реалізації заходів реформи. Проте у зв’язку з динамічною зміною політичної ситуації, появою нових викликів у державі, частковою зміною структури управління державою в цілому, Рекомендації Дорожньої карти певною мірою втратили свою актуальність ще на момент кінця роботи ВР 8 скликання. Водночас документ логічно структурує заходи реформи парламенту відповідно до блоків, з яких ми пропонуємо звернути увагу на три аспекти реформи українського парламенту – парламентський контроль, посилення служби ВР України та вдосконалення законодавчого процесу – які фрагментарно реалізували депутати 9 скликання ВР України.

Посилення парламентського контролю

Питання парламентського контролю є визначальним, оскільки дозволяє забезпечувати баланс системи стримування та противаг. Фактично парламентський контроль означає здатність парламенту мати реальні важелі впливу у разі виникнення проблем реалізації ухвалених ВР України рішень. Контрольна функція реалізується зокрема такими механізмами: депутатськими запитами та зверненнями, проведенням Години запитань до уряду, комітетськими слуханнями, Рахунковою Палатою, звітами уряду, голови НБУ та Генерального прокурора України. 

У вересні 2020 р. в парламенті було зареєстровано законопроєкт 4131, метою якого є врегулювання процедур та усунення колізій в чинному законодавстві щодо розгляду звітів державних органів та окремих державних посадовців. В цілому проєкт закону 4131 був ухвалений більшістю народних депутатів України – голосів “За”: 303, “Проти”: 1, “Утрималися”: 1, “Не голосували”: 33. Всього: 338.

3 грудня 2020 набрав чинності Закон України “Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення ефективної реалізації парламентського контролю” 1052-IX. Відповідно до цього закону було більш чітко сформовано критерії взаємодії ВРУ з іншими органами державної влади, підсилено роль комітетів в цьому процесі:

• Моніторинг виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України у комітетах.
• Участь комітетів у розгляді звітів, доповідей та іншої інформації державних органів та посадових осіб (комітети зможуть ініціювати розгляд звітів на пленарному засіданні з проблемних питань, запрошувати відповідальних суб’єктів, що дозволить підвищити публічність певної проблеми. Це може стати аргументацією для заходів щодо посадових осіб, робота яких є незадовільною);
• Посилення ролі та участі комітетів при підготовці до Години запитань до уряду.
• Розгляд Верховною Радою щорічного звіту про діяльність Рахункової палати та інформації за результатами здійснення позапланових заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) за рішенням Верховної Ради.
• Конкретизація процедури розгляду щорічних та спеціальних доповідей Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (відповідний комітет має надати висновок).
• Конкретизація організаційних процедур проведення парламентських слухань планів роботи, дедлайнів та рекомендацій).
• Виписані конкретні строки звітності виконавчих органів державної влади перед ВР України.
• Описані варіанти ухвалення рішень щодо урядового звіту: визнання його задовільним, незадовільним або надання рекомендацій (визнання звіту незадовільним може стати підставою для відставки уряду).
• Деталізовані процедури розглядів звітів, доповідей державних органів та посадових осіб (крім КМУ) – директора ДБР, Генерального прокурора, СБУ та голови СБУ, голови НБУ, Антимонопольного комітету та фонду держмайна, Рахункової Палати, Уповноваженого ВР з прав людини.
• Можливість ініціювати спеціальну доповідь Уповноваженого з прав людини.
• Визначені строки (15 днів) реагування Рахункової Палати на рішення Верховної Ради щодо поданого звіту (які заходи були вжиті та які плануються, які рішення Рахункової Палати).
• Встановлюються вимоги для оцінки програми діяльності Кабінету Міністрів України: вона має містити чіткі цілі, завдання, критерії, за якими парламент може оцінити її виконання.

Сильні сторони закону: головними перевагами ухваленого закону є поява чіткості у процедурах при розглядах звітів органів державної влади та посадових осіб; водночас встановлюється імперативна вимога щодо ухвалення рішень парламенту за результатами розгляду урядового звіту, таким чином уряд кожного року отримує або не отримує політичну підтримку парламенту. При цьому парламент зможе оцінити уряд згідно з вимірюваними критеріями програми діяльності уряду, обов’язковість яких визначена законом.

Слабкі місця: законопроєкт не є комплексним та не осягає всі аспекти парламентського контролю, оскільки він здебільшого стосується процедурних елементів звітування, а також можливостей ВР ухвалювати рішення за фактами звітувань.

Висновок: даний закон є первинною та потрібною спробою вдосконалення парламентського контролю, але він не передбачає комплексності змін для його реального посилення. На нашу думку, основним завданням має бути побудова системи взаємодії комітетів та міністерств з введенням стандартів показників ефективності та моніторингових стандартів реалізації ухваленої парламентом політики, що включають:

• обмін інформацією;
  
• систему моніторингу реалізації дій щодо прийнятих законопроектів;
  
• налагоджений санкційний механізм у разі невиконання або саботажу.

Становлення незалежної Парламентської служби

Фактично парламентська служба складається з державних службовців, які зареєстровані в Апараті Верховної Ради України, а також патронатної служби. Основна проблема полягає у наступній невідповідності: у парламентсько-президентській республіці Апарат парламенту обирається на конкурсах, які проводить центральний орган виконавчої влади. Ініціатива зі створення відокремленої парламентської служби з’явилася з огляду на декілька моментів. По-перше, це дозволить підвищити статус парламентської служби в єдиному законодавчому органі. По-друге, суттєво полегшить модернізацію парламентського апарату, оскільки створювати систему “з нуля” легше, ніж поступово переформатовувати наявну.

28 січня 2021 р. у першому читанні був прийнятий “Проєкт Закону про парламентську службу”4530, ініційований Головою ВР України та ще 130 народними депутатами. 

Основні зміни пропонованого проєкту закону:

• Створення відокремленої парламентської служби, що включає державну службу, патронатну та парламентських працівників, які виконують функції з обслуговування.
• Можливість залучення зовнішніх консультантів (до 30 осіб на рік) для виконання аналітичної, експертної роботи (за рішенням керівника Апарату). Це дозволить експертно посилити службу при аналізі та розробці проєктів рішень.
• Конкурси для парламентських службовців буде проводити не Національне Агентство з питань державної служби (виконавчий орган), а безпосередньо конкурсні комісії, що утворюються Керівником Апарату.
• Унормовується процедури проведення конкурсів, переведення на посади, де вирішальна роль належить Керівнику Апарату.
• Порядок професійного навчання та посилення рівня професійної компетентності.
• Порядок прийняття, оплат та умов праці для представників патронатної служби та парламентських працівників, які виконують функції з обслуговування.

Висновок: ухвалення даного законопроєкту може стати початком трансформації Апарату Верховної Ради України, проте реформування парламентської служби вимагає комплексного підходу в багатьох аспектах (встановлення ключових показників ефективності для службовців, розвиток системи компетенцій, стандарт кадрового найму та планування набору персоналу, програми адаптації тощо), а також ряду гарантій, що дозволить унеможливити тиск народних депутатів на працівників Апарату (має бути сильний керівник з відповідними повноваженнями, в принципі, як і визначено проєктом закону).

Законодавчий процес та посилення дотримання Регламенту

3.1 Боротьба з кнопкодавством

Без дотримання парламентських процедур неможливе ухвалення жодного якісного законопроєкту та контроль за його імплементацією. Гарантуванням цих процедур є волевиявлення кожного народного депутата України, що є однією з функцій парламенту, а саме представницькою – таким чином, особисте голосування є запорукою демократії. Водночас за дотриманням парламентських процедур намагаються стежити ЗМІ та громадські організації які висвітлюють ймовірні порушення Регламенту в парламенті, таким чином зберігаючи цю тему в інформаційному полі.

17 вересня 2019 було зареєстровано проєкт Закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення особистого голосування народними депутатами України” № 2148. 19 грудня 2019 закон прийнято 261 народним депутатом України.

16 січня 2020 вищезазначений Закон вступив в силу. Документом передбачено внесення змін в Кримінальний кодекс України, Закон України “Про статус народного депутата України” та Закон України “Про Регламент Верховної Ради України”. Закон передбачає кримінальну відповідальність за неособисте голосування народного депутата України з санкцією у вигляді штрафу від трьох тисяч до п’яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (51-85 тисяч гривень). Провину парламентарів будуть доводити в суді. При встановленні факту кнопкодавства після набрання сили обвинувальним вироком, депутата-порушника буде достроково позбавлено депутатського мандата з дня набрання законної сили рішенням суду (стаття 81 Конституції України).

Зміни до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» встановлюють порядок притягнення народного депутата до відповідальності.

21 лютого 2020 року Владислав Поляк, член депутатської групи «Довіра», був помічений за неособистим голосуванням. Тоді він щонайменше тричі вдався до кнопкодавства під час розгляду поправок до проєкту закону щодо обігу земель сільськогосподарського призначення. Станом на червень 2021 судовий процес над депутатом триває. 

Другий прецендент відбувся 5 листопада 2020 року з колегою по групі «Довіра» Владіслава Поляка, мажоритарником з Івано-Франківщини Андрієм Іванчуком, який був поміченим на кнопкодавстві під час голосування за основу законопроєкту №4100 про внесення змін до Бюджетного кодексу України.

З 2 березня 2021 у Верховній Раді України запрацювала “сенсорна кнопка”, що технічно має унеможливити неперсональне голосування, адже відповідно до застосованої технології, народні обранці повинні під час здійснення волевиявлення тримати обидві руки на пульті протягом 10 секунд.

3.2. Заходи проти скасування правок, підтриманих комітетом 

Впродовж останніх 5 років активно обговорювалася проблема зловживання народними депутатами правом законодавчої ініціативи, коли депутати вносять значну кількість поправок до законопроєкту до другого читання. Їхньою метою є: ускладнити розгляд небажаного законопроєкту; “зривати” ухвалені комітетом поправки, просячи Голову ВР України поставити їх “на підтвердження” (зазвичай у такому випадку в залі не знаходиться достатня кількість голосів, і вже затверджена комітетом поправка стає скасованою). 16 квітня 2020 р. був ухвалений Закон України “Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо протидії зловживанням правами народних депутатів України у ході законодавчої процедури” 561-ІХ. Він передбачає особливу процедуру для законопроєктів, де кожна фракція та депутатська група має право лімітовано визначати правки, на яких вони наполягають (не більше 5-ти правок, не врахованих комітетом).

Також ВР України було ухвалено Закон України “Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо вдосконалення електронної форми документообігу у Верховній Раді України” 469-IX, яким унормовується використання електронної системи обміну документами в парламенті. Зазначимо, що сам процес переходу на електронну форму документообігу парламент розпочав ще восени 2019.

3.3 План законопроєктних робіт

Верховна Рада також прийняла План законопроектних робіт для структурування та прогнозованості роботи парламенту та ухвалила відповідну постанову 1165-IX. План включає законопроєкти з тем, де Україна має міжнародні зобов’язання, законопроєкти, які межують з питанням парламентського контролю (реформа державного управління та впровадження стратегічного планування в Уряді).

3.4 Законодавчий процес

Ключовими індикаторами якості законодавчого процесу є якість безпосередньо самих підготовлених нормативно-правових актів за формальною та функціональною ознаками, а також, наскільки якість рішень, їх своєчасність та процес їх ухвалення є виправданими. Тобто ВР України може пріоритезувати свою роботу, дотримуючись принципу відповідності затраченому часу отриманим результатам, разом з чим має забезпечуватися якість ухваленого рішення (його прогнозованість та причинно-наслідкові зв’язки ухвалення). На перший погляд здається, що ми можемо “виміряти” ефективність законодавчого процесу просто зіставивши кількість поданих та ухвалених законопроєктів, але, на нашу думку, дане питання потребує більш глибоко підходу. 

Спочатку експертне середовище було обурене “законодавчим спамом” та низьким коефіцієнтом ухвалених рішень; після приходу монобільшості та інтенсивного прийняття законів, настало обурення так званим “турборежимом”. Для глибокого розуміння фактичного рівня законодавчого процесу, його необхідно аналізувати на основі чітких критеріїв, враховуючи значну кількість параметрів, серед яких зокрема: чи ухвалені рішення відповідають часу, фінансовій та функціональній ефективності, чи є виправданим час на їх опрацювання (а відповідно і витрачені бюджетні кошти), чи відповідають законопроєкти міжнародним зобов’язанням, наскільки вони кореспондуються з державною політикою, яку проводить Уряд (чи вони її доповнюють, суперечать), – тобто це фактично цілий державний механізм, який потребує налаштування.

Водночас Дорожня Карта Реформ пропонує повністю переглянути законодавчий процес (від кінця – коли можна зафіксувати наслідки ухваленого рішення, і до кінця, – коли пройшов повний цикл прийняття політики). Неурядові організації здійснювали спроби напрацювати таку концепцію, але очікувано, що вона залишилася на рівні ідеї. 

Якщо сутнісно переглядати законодавчий процес, у першу чергу, на це має бути відповідне політичне рішення – або на рівні голови ВР України, або на рівні великих парламентських фракцій, які потім стануть адвокатами даних змін для розгляду та ухвалення. Водночас політичний суб’єкт, який візьме на себе ініціативу з напрацювання та захисту таких змін має вирішити, хто буде писати дану концепцію, оскільки такі документи для парламенту не можна створювати без парламенту (а в даному випадку і без інших суб’єктів законодавчої ініціативи – уряду, і представника з Офісу Президента). 

Висновок: наразі дійсно є спроби структурувати роботу Верховної Ради України. Серед позитиву варто зазначити ухвалення Плану законотворчих робіт, заходи протидії неперсональному голосуванню та відходу від практики зриву ухвалених правок, підтриманих комітетом, покращення процедур використання е-документообігу. Також парламент впорався з викликами роботи при карантинних обмеженнях, встановлених у зв’язку з COVID-19, та продовжував ухвалювати рішення. 

Але докорінна зміна якості законодавчого процесу можлива лише за умови введення нової моделі або комплексного переформатування наявних процесів, де ініціаторами мають стати менеджмент парламенту або ключові суб’єкти ухвалення рішень. Поки що за теперішніх умов цього не відбувається для істотних змін.

Висновки та рекомендації:

• На даному етапі парламентська реформа реалізується не комплексно – проте здійснюються точкові зміни поліпшення роботи парламенту на рівні проголосованих проєктів рішень в частині парламентського контролю, плану законодавчих робіт, протидії неперсональному голосуванню, чого не відбувалося впродовж минулого (восьмого) скликання.
• Жодна політична партія, депутатські фракції, яких наразі представлені в парламенті комплексно не декларували свої наміри щодо проведення повноцінної парламентської реформи. Фрагментарні частини реформи були включені у передвиборчу програму політичної партії “Слуга народу”, але тим не менш, лише деякі зміни були ухвалені на рівні законопроєктів. 
• Аналізуючи результати голосування фракцій Верховної Ради України 9 скликання щодо підтримки 3 вищезгаданих законопроєктів: № 4131, 4530, 2148, можемо зробити висновок, що послідовно реалізацію точкових змін парламентської реформи підтримали: Фракція політичної партії “СЛУГА НАРОДУ”, Фракція політичної партії Всеукраїнське об’єднання “Батьківщина”, Депутатська група “За майбутнє”, Фракція політичної партії “ГОЛОС”, Депутатська група “ДОВІРА”.
• Голова та заступники Верховної Ради України беруть на себе лідерство з питань дотримання Регламенту, що свідчить про потенційну можливість та потенціал для початку імплементації реформи.

Умови для реального здійснення парламентської реформи: 

• Лідерство Голови Верховної Ради України, координація та контроль за імплементацією змін, а також включення заінтересованих сторін. Як альтернативний варіант – лідерство голів впливових фракцій.
• Розробка лідером реформи власної дорожньої карти реформи парламенту та плану заходів (з залученням заінтересованих сторін).
• Координація зусиль с Офісом Президента України (цілком суперечить філософії парламентсько-президентської республіки, але в умовах все ще відносної більшості парламентарів у команді Президента – має шанс бути здійсненним). Альтернативний варіант, – після проведення наступних парламентських виборів, за умови наявності політично самостійного парламенту та політично слабкого Президента, лідерство має бути передано головам фракцій коаліції.
• Включення теми парламентської реформи до основних тем адвокації міжнародними партнерами (Європейський Союз, Агентство США з міжнародного розвитку та Програма підтримки ООН) як необхідної умови для отримання Україною певних заходів підтримки.

Щодо заходів парламентської реформи для забезпечення комплексності змін, ми пропонуємо зокрема:

• ввести механізми для посилення ролі парламентської опозиції (не обов’язково закріплювати її статус в Регламенті, достатньо внести зміни, які б дозволили меншості також впливати на ситуацію);
• в частині посилення парламентської служби: разом з ухваленням розробленого законопроєкту почати введення сучасних практик управління персоналу – розвиток компетенцій, системи е-навчання, адаптації співробітників; а також підвищення аналітичної спроможності (один з варіантів – створення аналітичного центру при парламенті);
• в частині посилення парламентського контролю: запровадження комплексної системи моніторингу та оцінки контролю комітетів щодо органів виконавчої влади; можливо розглянути введення додаткових санкційних механізмів за недодержання органами державної влади та посадовими особами своїх зобов’язань перед парламентом; модернізувати систему обміну інформацією та звітування органів виконавчої влади перед ВР України

в частині перегляду законодавчого процесу: під керівництвом та координацією політичного суб’єкта розробити нову модель з законодавчого процесу або сутнісно переглянути парламентські процедури та їх вдосконалити. Для цього необхідно: 1) у випадку нової моделі, провести консультації зі стейкголдерами та розробити цільову модель, описати майбутні бізнес-процеси (to be); 2) для вдосконалення існуючої системи необхідно провести аналіз бізнес-процесів (as is), розробити опис процесів (to be), оптимізувати бізнес-процеси.