Новий закон для захисту прав журналістів

3 квітня 2003 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань забезпечення та безперешкодної реалізації права людини на свободу слова» (далі – закон про гарантії свободи слова). Уже зараз цей закон можна назвати головною подією року в області законодавчого забезпечення діяльності журналістів. Сам закон, як видно з назви, всього лише вносить зміни до інших законів, але ці зміни – дуже суттєві і важливі, оскільки встановлюють нові правові гарантії захисту журналістів та ЗМІ. На цей документ звернули увагу і міжнародні організації. Так, Парламентська Асамблея Ради Європи привітала прийняття закону про гарантії свободи слова, відзначаючи в своїй Резолюціі, що закон спрямований на посилення захисту прав журналістів.

Про які саме гарантії йдеться? Головні, на наш погляд, положення закону про гарантії свободи слова такі:

1. встановлення повної заборони для органів державної влади вимагати компенсації моральної шкоди;
2. обов’язкове встановлення провини журналіста при призначенні компенсації моральної шкоди на користь чиновників;
3. звільнення від відповідальності сумлінного журналіста, який здійснював перевірку інформації;
4. заборона на залучення до відповідальності за висловлення оціночних суджень;
5. звільнення від відповідальності за розголошення суспільно значимої інформації;
6. суттєве збільшення ставок державного мита за подачу позовів з вимогами про компенсацію моральної шкоди;
7. визначення цензури.

Проходження закону через парламент і його підписання Президентом стало можливим завдяки певному історичному моменту. Восени 2002 року пройшла хвиля журналістських протестів проти цензури і втручання Адміністрації Президента в діяльність ЗМІ. Журналісти звинуватили Адміністрацію в розсилці прямих вказівок про те, які події висвітлювати і яким чином. Ці вказівки отримали назву «темників». Піковим подією стало проведення на вимогу журналістів Парламентських слухань у Верховній Раді 4 грудня 2002 року за назвою «Суспільство, засоби масової інформації, влада: свобода слова і цензура в Україні», на яких і чиновники, і депутати намагалися запевнити журналістів в тому, що вони щиро бажають зробити щось корисне для журналістів. Перша редакція закону була підготовлена ​​вже до слухань переважно юристами неурядових організацій, які захищають інтереси ЗМІ, в тісній співпраці з Комітетом Верховної Ради України з питань свободи слова та інформацію, який очолює депутат від опозиції Микола Томенко. Цей закон повинен був стати головним результатом слухань.

На нашу думку, саме завдяки певному історичному моменту закон був сприйнятий і опозицією, і більшістю (і в першому, і в другому читанні за нього проголосувало більше 2/3 депутатів), а також був підписаний Президентом України. Розглянемо більш докладно текст закону.

Закон визначає поняття «цензура». Внесення цього визначення було однією з вимог журналістів, оскільки конституційна заборона цензури не давав відповіді на питання, що вважається цензурою, а що ні. Чи слід вважати «темники» формою цензури? Хоча це положення було одним з ключових в проекті, на практиці його значення набагато менше, оскільки довести наявність цензури юридично досить складно. Однак положення, які стосуються відповідальності журналістів і ЗМІ, більш конкретні і тому більш важливі.

Однією з проблем, з якою стикалися журналісти і ЗМІ в Україні, були дуже великі суми позовів про захист честі і гідності. При цьому основними позивачами виступали політики, чиновники та органи державної влади. Найбільший позов був задоволений ще в 1998 році. Газета «Всеукраїнські Відомості» за рішенням Господарського суду повинна була виплатити 5 млн. гривень (близько 2,5 млн. доларів) компенсації на користь футбольного клубу «Динамо Київ» за те, що вона поширила інформацію про продаж футболіста Андрія Шевченка в італійський «Мілан», а також вказала ціну угоди. Політики в цій справі немає тільки на перший погляд, справа в тому, футбольний клуб належить лідерам однієї з партій, яка в 1998 році брала участь у виборах, тоді як газета займала критичну позицію до діяльності партії. Газета програла позов, оскільки не змогла довести правдивість інформації, при тому що інформація була взята з італійських газет. Згодом газета закрилася.

Пред’являти позови на дуже великі суми стало практикою. Цьому сприяло те, що розмір держмита ніяк не залежав від суми позовних вимог і становив в будь-якому випадку 17 гривень (трохи більше 3 доларів США). Після кількох гучних справ на мільйонні суми, ЗМІ проводили активну кампанію за встановлення обмеження максимального розміру позовних вимог про компенсацію моральної шкоди. Пропонувалися різні варіанти встановлення обмежень залежно від тиражу видання або валового доходу, у фіксованому розмірі, однак жоден варіант не знайшов підтримки в парламенті.

При розробці законопроекту знову активно обговорювалося питання про встановлення меж майнової відповідальності ЗМІ, проте вивчення практики інших країн показало, що встановлення таких обмежень для них не характерно. Крім того, жодна із запропонованих схем не була оптимальною і або захищала лише великі ЗМІ на шкоду маленьким, або дозволяла необґрунтовано ухилятися від відповідальності шляхом приховування своїх доходів. Тому до проблеми вирішили підійти з дещо іншого боку – збільшити розміри державного мита за подачу позовів, встановлюючи, таким чином, своєрідний тест на серйозність намірів заявників. Згідно з новим законом, ставки державного мита встановлюються пропорційні в процентному співвідношенні до суми позовних вимог з прогресивним збільшенням залежно від суми позову. З позовів до 1700 гривень (близько 320 доларів США) сплачується 1%; з позовів від 1700 до 170 000 гривен (близько 320 – 32 000 доларів США) – 5%; з позовів понад 170 000 (більше 32 000 доларів США) – 10% від суми позовних вимог.

Таким чином, потенційні позивачі починають серйозно замислюватися про те, яку компенсацію вони зможуть отримати, оскільки втрачати гроші нікому не хочеться. Збільшення ставок істотно відбилося на суми позовних вимог. За останні півроку мільйонні позови пропали. Більш того, переважна більшість нових позовів подається в межах сум до 1700 гривень, аби не потрапити під п’ятивідсоткову ставку. Разом з тим, слід зазначити, що не у всіх випадках рятують положення нового закону. Фіксуються окремі випадки звільнення або розстрочки в сплаті держмита досить великих розмірів на користь державних чиновників або представників місцевого самоврядування на місцевому рівні. Але тепер це рідкість, а не щоденна практика. Можливості звільнення і розстрочки були залишені навмисно, оскільки інакше в деяких випадках міг би серйозно виникнути питання про доступність суду.

Незважаючи на те, що журналістів і власників ЗМІ найчастіше хвилює лише питання розміру компенсації моральної шкоди, на наш погляд принципово важливо, що в багатьох справах відповідальності ЗМІ не повинно бути взагалі. Так, у наведеному прикладі з продажем футболіста Андрія Шевченка, очевидно, що газета не повинна була нести взагалі ніякої відповідальності за передрук інформації, поширеної іншими особами, як про це часто заявляє Європейський суд з прав людини; до того ж, сумнівно нанесення поширенням цієї інформації будь-якого шкоди у футбольному клубу. Норми українського законодавства, що встановлюють принципи звільнення від відповідальності, були закладені в законодавство про ЗМІ ще на початку 90-х. Швидше за все, подібні положення характерні для багатьох пострадянських країн. Це звільнення за її первісному вигляді передрук, отримання інформації з інформаційного агентства, від засновників, з офіційних документів, у відповідях на інформаційні запити та кілька інших форм. Ці положення застаріли і не включають велику кількість судових привілеїв, визнаних в демократичних країнах, а також застосовуваних Європейським судом з прав людини. Саме цю прогалину заповнив закон про гарантії свободи слова.

Одна з найважливіших норм закону – це абсолютна заборона органам державної влади і місцевого самоврядування вимагати відшкодування моральної шкоди. Закон, однак, зберігає за останніми право вимагати спростування поширеної недостовірної інформації. Такий стан відповідає міжнародним стандартам свободи слова, в той же час є досить прогресивним, оскільки не всі країни запровадили його на практиці. Серед тих країн, хто має подібні положення це, перш за все, країни прецедентного права – США і Велика Британія.

Аргументів на користь заборони можна навести кілька. Перш за все, це сприяння вільної дискусії з приводу функціонування державного апарату – відкрита дискусія з усіх питань діяльності державних органів є обов’язковою умовою демократії. По-друге, у випадках поширення недостовірної інформації органи державної влади завжди мають достатньо можливостей, щоб висвітлити свою точку зору на спірне питання. По-третє, компенсація моральної (немайнової) шкоди для органу державної влади, насправді, не має компенсаційного характеру або ж він слабо виражений, оскільки вся діяльність таких органів фінансується з бюджету. Крім цього, з точки зору теорії, взагалі важко встановити, що саме компенсується. Честі та гідності у державних органів немає, оскільки останні належать тільки фізичним особам. Наявність ділової репутації теж спірно, оскільки її, як правило, пов’язують з суб’єктами бізнес діяльності.

Слід зазначити, що ця заборона для органів влади і самоврядування не означає такого ж заборони для чиновників і керівників цього органу. Про це прямо вказано в самому законі. Чиновник може від власного імені захищати свою честь і гідність, але для цього матеріал повинен стосуватися безпосередньо цю людину, і всі витрати в зв’язку з позовом він повинен нести сам. Разом з тим, закон встановлює істотну перешкоду для посадових осіб, які будуть намагатися виграти позов про захист честі і гідності у журналіста або ЗМІ. Поправка до пункту 4 статті 17 Закону України «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів» чітко встановлює, що в справах, де позивачем виступає посадова особа, або політична партія, або політичний блок, а відповідачем – журналіст або ЗМІ, компенсація моральної шкоди може бути призначена тільки при наявності умислу журналіста чи ЗМІ. Закон також визначив умисел як ситуацію, коли журналіст або ЗМІ знали, що інформація є недостовірною і, що її поширення буде мати суспільно небезпечні наслідки. Остання фраза у визначенні не зовсім зрозуміла і явно привнесена фахівцями з кримінального права, але перша найбільш істотна і значить, що якщо суд не встановить, що журналіст знав про недостовірність інформації, то призначити компенсацію моральної шкоди він не має права. Довести ж наявність такого наміру дуже важко.

Положення про умисел існувало і в попередній редакції закону, проте раніше було зазначено, що суд встановлює наявність злого умислу. На практиці ж це означало, що, встановивши відсутність умислу, суддя ухвалював стягнути збитки. Довгий час становище взагалі ніяк не застосовувалося, оскільки було відсутнє саме визначення «злого умислу». Норма була спочатку запозичена з практики США – відома справа «Нью-Йорк Таймс» проти Саллівана» (1964). Однак, в українській юриспруденції поняття злого умислу (malicious intention) раніше не було визначено. Тільки в 2001 році Верховний Суд України дав визначення, яке, власне, з невеликими змінами і було перенесено до закону.

Закон замовчує про те, хто повинен доводити наявність умислу. У США такий обов’язок покладається на позивача. Оскільки в законі прямо нічого не прописано, слід користуватися загальними положеннями цивільного процесу, які свідчать про те, що кожна сторона повинна подавати докази тих фактів, на які вона посилається. Це означає, що, перш за все, позивач повинен подавати свої докази наміру журналіста, якщо він розраховує отримати компенсацію моральної шкоди. Слід пам’ятати, що ці правила не поширюються на спростування і право на відповідь. А також про те, що необхідність наявності умислу встановлена ​​тільки для справ зі спеціальним суб’єктом – посадові особи, а також політичні партії та виборчі блоки. На відміну від цього, таке положення закону може бути застосовано до всіх позивачам. Воно встановлює, що журналіст і засіб масової інформації звільняються від відповідальності за поширення недостовірної інформації, якщо суд встановить, що журналіст діяв добросовісно та здійснював її перевірку.

Очевидно, що поняття «сумлінності» і «перевірки інформації» є суб’єктивними і оціночними, а для отримання захисту необхідно доводити не просто їх наявність, а скоріше певний ступінь і того, і іншого. Це положення закону, на наш погляд, слід розуміти так, що в подібній ситуації професійний журналіст, здійснивши належну перевірку інформації, не тільки може, а й зобов’язаний проінформувати громадськість про те, що йому відомо, навіть в тому випадку, якщо він не має повних або достатніх доказів достовірності інформації. Встановленню сумлінності може перешкодити наявність доказів того, що метою поширення інформації було інформування громадян про суспільно важливі події, а нанесення шкоди репутації, зведення рахунків або вирішення особистих питань. Звичайно ж, в разі, якщо журналіст знав про недостовірність інформації, ніякої сумлінності бути не може. Для доказу сумлінності також дуже важливе дотримання загальноприйнятих стандартів журналістської етики, а також законність збору інформації. Якщо подивитися, наприклад, на практику Європейського суду з прав людини, то він в своїх рішеннях часто брав до уваги те, що журналісти діяли сумлінно і не порушили принципів журналістської етики. Які саме принципи етики маються на увазі? Перш за все, це належна перевірка інформації, законність збору інформації, чітке і об’єктивне уявлення фактів і інші.

Ще одним важливим положенням закону є визначення оціночних суджень і встановлення заборони на залучення до відповідальності за їх висловлювання, а також заборона вимагати докази їх правдивості і спростування. Визначення оціночних суджень була запозичена з Принципів дифамації «Артиклю 19», проте, зазнало деяких змін. Закон дає наступне визначення: «Оціночними судженнями, за винятком образи чи наклепу, є висловлювання, що не містять фактичних даних, зокрема критика, оцінка дій, а також висловлювання, що не можуть бути витлумачені як містять фактичні дані, з огляду на характер використання мовних засобів, зокрема вживання гіпербол, алегорій, сатири ». Чіткість визначення кілька порушена словосполученням «за винятком образи і наклепу», якого не було в первинному проекті. Справа в тому, що в законодавстві України взагалі відсутні поняття «образу» і «наклеп» і відповідно відповідальність за них. Вони містилися в Кримінальному кодексі, однак новий кодекс, який набув чинності 1 вересня 2001 року, повністю декриміналізувати наклеп і образу.

Якщо брати до уваги звичайне значення цих термінів, то наклеп взагалі ніяк не може бути застосована до визначення, оскільки в наклепі повинні бути неправдиві факти, а не оцінки. Складніше з образою. Абсолютна норма закону, яка встановлює, що ніхто не може залучатися до відповідальності за висловлення оціночних суджень, передбачала абсолютну захист і, практично, заборона на покарання за образу (чіткого делікту «образи» в законодавстві взагалі немає). Однак внесення уточнення «крім образи» при відсутності визначення образи ставить складне питання розмежування: що слід вважати оціночним судженням, а що образою? На нашу думку, в цьому випадку розумним є підхід Європейського суду з прав людини, застосований у справі «Скалка проти Польщі» ( «Skalka v Poland»). Так, суд, погоджуючись з тим, що лист на адресу суду було образливим, вказав, що з урахуванням всього змісту листа не виникає сумнівів, що єдиною метою його автора було нанести образу, а не отримати відповіді на хвилюючі заявника питання. Таким чином, суд взяв до уваги весь текст документа, а не окремі слова і вирази, які, наприклад, у справі Обершліка8 були розцінені як оціночні судження, а не образа.

Ще одна форма судового захисту, передбачена законом про гарантії свободи слова, може бути застосована до випадків поширення інформації з обмеженим доступом: державної таємниці, персональних даних (інформації про особу), комерційної таємниці та інших форм захищеної законом інформації. Закон встановлює, що особа звільняється від відповідальності за поширення інформації з обмеженим доступом, якщо суд встановив, що інформація була суспільно значимою, тобто, якщо вона є предметом громадського інтересу, і право громадськості знати цю інформацію перевищує право її власника на її захист. Таким чином, закон зобов’язує суди при вирішенні питання про притягнення до відповідальності здійснювати балансування прав та інтересів так, як це часто робить Європейський суд з прав людини. З огляду на те, що на боці журналіста коштують не стільки його особисті інтереси, а швидше за інтереси всього суспільства, суд також повинен брати до уваги можливий охолоджуючий ефект рішення проти преси. Закон не обмежує застосування цієї норми тільки цивільним правом, тому слід вважати, що вона повинна застосовуватися до всіх можливих видів відповідальності, включаючи кримінальну.

Практика підтверджує, що закон про захист свободи слова є важливим кроком на шляху до законодавчого гарантування права на свободу слова в Україні. Вже перші місяці його застосування показали результат; особливо це стосується зниження розмірів позовних вимог. Цей закон може стати таким же важливим для України, як справа «Нью-Йорк Таймс» проти Саллівана» для США.

Тарас Шевченко, Інститут Медіа Права