Огляд судової практики Верховного Суду, що стосується відновлення права на доступ до публічної інформації

станом на квітень 2019 року

15 грудня 2017 року розпочав свою роботу новоутворений, в результаті судової реформи, Верховний Суд. Законом України «Про судоустрій і статус суддів» ліквідований Вищий адміністративний суд України, який доти був найвищою судовою ланкою в питаннях доступу до публічної інформації. Відтоді національним судовим авторитетом для запитувачів став Верховний Суд. Згідно з Кодексом адміністративного судочинства України, при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Мета проведення цього огляду – передусім виявити основні тенденції та якісні зміни у застосуванні законодавства про доступ до публічної інформації. Адже постанови Верховного Суду на роки визначають основні напрями розвитку практики виконання закону.

Результати ми спробували викласти якомога безсторонніше та щонайменше у двох розрізах: статистичні дані та змістовний аналіз рішень.

Зміст

Частина 1. Рішення Верховного Суду, винесені у першій інстанції.

Частина 2. Рішення Верховного Суду, винесені в апеляційній інстанції.

Частина 3. Змістовний аналіз рішень та постанов Верховного Суду у першій та апеляційній інстанціях.

Частина 4. Рішення Верховного Суду, винесені у касаційній інстанції.

Підрозділ 1. Факти і цифри.

Підрозділ 2. Змістовний аналіз постанов Верховного Суду, винесених у касаційній інстанції.

Узагальнення та сподівання.

  
Частина 1. 
Рішення Верховного Суду, винесені у першій інстанції

Згідно з частиною четвертою статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі – КАС України) Верховному Суду як суду першої інстанції «підсудні справи … щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів».
 

Факти і цифри

В Єдиному державному реєстрі судових рішень [1] знайдені (а відповідно і проаналізовані) 18 рішень Верховного Суду, ухвалених у результаті оскарження дій та бездіяльності розпорядників інформації.

Відповідачем у 15 справах була Вища кваліфікаційна комісія суддів України (надалі – ВККС), у 3 – Вища рада правосуддя (надалі – ВРП).
  

Про задоволення позовів повністю

Позов тільки одного позивача задоволений повністю, що становить 6% від загальної кількості справ. У цій справі суд визнав «…протиправними дії щодо продовження Вищою кваліфікаційною комісією суддів України строку надання відповіді на запит щодо інформації…» [2].

Про задоволення позовів частково

Позови задоволені частково у п’яти випадках, що становить 28% від загальної кількості справ.

У двох випадках Суд визнав порушення строків надання інформації ВККС [3].

В одному – протиправним ненадання ВККС інформації про переліки запитуваних висновків Громадської ради доброчесності [4].

Ще в одному – визнав протиправними дії ВРП щодо неповідомлення інформації про прізвище та ініціали членів Вищої ради правосуддя, які проводять перевірку дисциплінарних скарг позивача на суддів, одночасно зобов’язавши надати таку інформацію [5].

І ще в одному випадку суд визнав протиправними дії ВККС, яка не надала обґрунтованої відповіді на запит та зобов’язав повторно його розглянути [6].
  

Про відмови у задоволенні позовів повністю

Верховний Суд відмовив у задоволенні позовів у дванадцяти справах, що становить 66% від загальної їх кількості.

У п’яти рішеннях суд зазначає, що ВККС як розпорядник не створювала та не зобов’язана була створювати запитувану інформацію. Зокрема, позивачі запитували інформацію щодо:

  • переліку автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та банків даних, до яких має безпосередній доступ ВККС України, та заходи, вжиті ВККС України для отримання такого доступу [7];
  • кількості членів ВККС України, які проголосували за надання рекомендації ОСОБА_3; кількості членів ВККС, які проголосували проти надання рекомендації ОСОБА_3 (у двох справах) [8];
  • тексти даних позивачем відповідей та тексти правильних відповідей на запитання тестування знань у сфері права для кандидатів на посаду судді, які визнані ВККС України як такі, що у них допущено помилки [9];
  • рівня рейтингової оцінки кандидата на посаду судді (позивача) окремо за всіма критеріями та посиланням на мотиви, з яких ВККС України дійшла відповідних висновків [10].

 
В одному рішенні громадська організація запитувала
інформацію про повне ім’я та посаду особи, яка розглядала повідомлення про порушення і була відповідальною за їхній розгляд, тобто інформацію, яку ВККС не створила і якою не володіла, а тому об’єктивно не могла надати [11]. Запитувач у цій справі просив надати інформацію про прізвище, ім’я та по батькові, а також посаду особи, відповідальної за розгляд повідомлень про відображення суддею Вищого адміністративного суду України, членом ВККС Весельською Тетяною Федорівною недостовірних відомостей у деклараціях доброчесності та деклараціях родинних зв’язків, поданих за 2015-2017 роки.

У трьох справах Верховний Суд погодився з аргументами відповідачів про те, що запитувана інформація належить до службової, а отже не може надаватися на запит. Зокрема, йшлося про таку інформацію:

  • скан-копії заяв про самовідводи членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України в межах конкурсу до Верховного Суду [12] (рішення скасоване судом апеляційної інстанції [13]);
  • скановану копію виконаного ОСОБА_4 … практичного завдання; зауважень, висловлених чотирма членами колегії ВККС, які перевіряли його роботу; інформації про оцінки (бали), виставлені членами колегії; деперсоніфікованого тексту практичного завдання, виконаного одним із чотирьох перших за рейтингом кандидатів до Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, які виконали практичне завдання за аналогічним варіантом [14];
  • інформацію щодо члена Вищої ради правосуддя, на розгляді якого перебуває його дисциплінарна скарга стосовно дій судді Київського апеляційного адміністративного суду [15].

  
У
одній справі Верховний Суд відмовив у задоволенні позову про несвоєчасність надання відповіді на запит. У рішенні вказано: Так, з метою забезпечення реалізації особою права на отримання інформації суб’єкт владних повноважень має можливість виправити допущене ним порушення шляхом надання інформації. Водночас, порушення суб’єктом владних повноважень права на своєчасність доступу до публічної інформації і у разі подальшого її надання є невідновлювальним [16].

В одному випадку Верховний Суд визнав правомірною відмову ВККС України надати на запит «копію рішення про проведення співбесіди із суддею Волинського окружного адміністративного суду ОСОБА_2 на закритому засіданні» [17]. З-поміж іншого, рішення обґрунтоване тим, що «ця інформація стосується приватного життя судді, отримана конфіденційно та може становити ризики для авторитету та безсторонності суду у разі її розголошення».

І ще в одному випадку суд відмовив у задоволенні позову до ВРП, яка не надала на запит скан-копії рекомендацій Вищої кваліфікаційної комісії суддів України щодо кандидатів до Верховного Суду. Зокрема, Верховний Суд зазначив: іншого способу надання загального доступу до відомостей про кандидатів на посаду судді, крім як розміщення їхніх досьє на офіційному веб-сайті ВККС за допомогою автоматизованої системи, Закон не передбачає, а у Вищої ради правосуддя відсутні повноваження щодо здійснення контролю за наповненням сайту ВККС [18].

Про розподілення судових витрат

У чотирьох справах судові витрати присуджено на користь позивача – це становить 80% від загальної кількості справ, позов у яких задоволено повністю або частково. Причому, здебільшого, йдеться про стягнення судового збору, який сплатив позивач, у повному обсязі. І тільки в одному випадку – 2/3, у відповідній частині до задоволених позовних вимог.

У рішенні щодо однієї справи про судові витрати не згадано.
  

Про строк розгляду справи

Усі проаналізовані справи розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження (стосувалися запитів на інформацію). Більшість, а саме 72% справ, у відкритому судовому засіданні, і, відповідно, 28% – без повідомлення сторін (у письмовому провадженні).

Три судові рішення не містять інформації про те, коли було відкрите провадження у справі, що становить 17% від загальної кількості справ.

У семи випадках встановлені КАС України строки розгляду справи дотримані, що становить 39% від загальної кількості справ.

У восьми випадках строки розгляду справ перевищували визначені КАС України межі, що становить 44% від загальної кількості справ. Перевищення коливаються від декількох днів до шести місяців.
   

Частина 2. Рішення Верховного Суду, винесені в апеляційній інстанції

Згідно з частинами другою і третьою статті 23 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі – КАС України) Верховний Суд переглядає в апеляційному порядку як суд апеляційної інстанції судові рішення апеляційного адміністративного суду, у випадках, визначених цим Кодексом. Окрім цього, Велика Палата Верховного Суду переглядає в апеляційному порядку як суд апеляційної інстанції судові рішення у справах, розглянутих Верховним Судом як судом першої інстанції.
  

Факти і цифри

В Єдиному державному реєстрі судових рішень [19] знайдені (а відповідно, і проаналізовані) 11 постанов Великої Палати Верховного Суду, ухвалених у результаті перегляду справ, що стосуються доступу до публічної інформації.

Відповідачами у 7 справах була Вища кваліфікаційна комісія суддів України (надалі – ВККС), у 4 – Вища рада правосуддя (надалі – ВРП).

У 7 випадках Верховний Суд визнав або підтвердив порушення прав запитувачів на отримання публічної інформації (становить 64% від загальної кількості справ): 2 апеляційні скарги запитувачів задовольнив повністю, 3 – частково і у 2 справах залишив без задоволення апеляційні скарги розпорядників інформації.
  

Про задоволення апеляційних скарг запитувачів

У двох справах Верховний Суд скасував рішення суду першої інстанції та задовольнив апеляційні скарги запитувачів (18% від загальної кількості справ). Зокрема, Суд визнав:

  • «…протиправною бездіяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України щодо недотримання встановленого законом п’ятиденного строку надання… інформації на запит…» [20].
  • «…протиправною відмову Вищої ради правосуддя надати… інформацію щодо члена Вищої ради правосуддя, на розгляді якого перебуває дисциплінарна скарга… стосовно дій судді Київського апеляційного адміністративного суду» [21].


В одній справі Суд також стягнув на користь запитувача судові витрати зі сплати судового збору в обох інстанціях.
  

Про часткове задоволення апеляційних скарг запитувачів

Апеляційні скарги запитувачів задоволені частково у 3 випадках, що становить 27% від загальної їх кількості. Справи стосувалися:

1. несвоєчасного надання відповіді на запит [22];

2. неправомірного віднесення до службової інформації: «Заява про самовідвід члена ВККС у межах конкурсу до Верховного Суду не є внутрівідомчою службовою кореспонденцією. Така заява за свою природою не вважається доповідною запискою або рекомендацією. На думку Великої Палати Верховного Суду, обмеження доступу до конкретної інформації допускається, якщо в розумінні пункту 1 частини першої статті 9 Закону № 2939-VI вона належить до службової та за умови застосування сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 цього Закону» [23];

3. ненадання ВККС частини запитуваної інформації, а саме сканованої копії виконаного запитувачем завдання на кваліфікаційному іспиті в межах конкурсу на зайняття вакантних посад суддів касаційних судів у складі Верховного Суду [24].
  

Про апеляційні скарги розпорядників інформації, що залишені без задоволення

У двох справах Верховний Суд не підтримав апеляційні скарги Вищої ради правосуддя (становить 18% від загальної їх кількості), яка оспорювала відкритість такої інформації:

  • про прізвища та ініціали членів ВРП, які проводять перевірку двох дисциплінарних скарг стосовно суддів [25];
  • матеріали перевірки звернень запитувача про недобросовісну поведінку суддів Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ [26].
      

 

Про апеляційні скарги запитувачів, що залишені без задоволення

У 4 справах Верховний Суд підтвердив правомірність дій розпорядників, в результаті запитувачі не отримали таку інформацію:

  • сканкопії рекомендацій Вищої кваліфікаційної комісії суддів України стосовно кандидатів до Верховного Суду [27];
  • копії рішення ВККС про проведення співбесіди із суддею Волинського окружного адміністративного суду… на закритому засіданні [28]
  • інформацію про прізвище, ім’я та по батькові, а також посаду особи, відповідальної за розгляд повідомлень про відображення суддею Вищого адміністративного суду України, членом ВККС … недостовірних відомостей у деклараціях доброчесності та деклараціях родинних зв’язків, поданих за 2015-2017 роки; результати їхнього розгляду з вказівкою даних про засідання ВККС, на якому розглядалися вказані повідомлення [29];
  • щодо кваліфікаційного оцінювання запитувача як кандидата на посаду судді Верховного Суду, окремо «за всіма критеріями», визначених у п. 5 глави 6 Положення № 143/зп-16 з посиланням на мотиви, з яких ВККС дійшла відповідних висновків [30].

 

Про розподіл судових витрат

Тільки в одній справі судові витрати присуджено на користь запитувача інформації – це 20% від загальної кількості справ, апеляційні скарги у яких задоволено повністю або частково. У рішеннях по всіх інших справах про судові витрати не згадується.
 

Про строк розгляду апеляційних скарг

У значній частині проаналізованих постанов Верховного Суду відсутні відомості про дату подання апеляційної скарги або про дату відкриття апеляційного провадження. З огляду на це, не вдалося проаналізувати дотримання встановлених КАС України строків апеляційного розгляду скарг.

Водночас практично у всіх постановах зазначена приблизна дата звернення позивача з позовом до суду першої інстанції. З отриманих даних вдалося дійти висновку, що від подання позову до отримання постанови Суду в апеляційній інстанції збігало від 6 до 11 місяців.
  

Частина 3. Змістовний аналіз рішень та постанов Верховного Суду у першій та апеляційній інстанціях

Позитивною тенденцією у розвитку судової практики з питань доступу до публічної інформації є ухвалення Верховним Судом декількох рішень, в яких наголошено на важливості своєчасного надання інформації на запит. Адже інформація за деяких умов є продуктом, що швидко псується, формальними ж словами – з плином часу втрачає свою актуальність. Це і є важлива особливість інформаційних відносин, врахування якої сильно впливає на ефективність захисту прав та інтересів запитувачів.

Наведемо, як приклад, витяги з судових рішень:

«… отримана із місячним запізненням від відповідача інформація не мала для позивача значення, оскільки її актуальність була важливою в період подання такого запиту» [31].

«Аналізуючи зміст вищенаведених норм Закону України «Про доступ до публічної інформації», суд вважає, що право на доступ особи до публічної інформації включає в себе не тільки право на отримання відповідної інформації, а і право на своєчасність її отримання» [32].

«Враховуючи характер спірних правовідносин, зокрема ступінь суспільної зацікавленості у запитуваній інформації, зважаючи на неможливість відновити своєчасність надання відповіді на інформаційний запит ОСОБА_3, належним та ефективним захистом порушеного Вищою кваліфікаційною комісією суддів України права позивача є визнання такої бездіяльності протиправною» [33].

Ба більше, два щойно цитовані рішення ухвалені у справах, де запитувачі оскаржували ненадання розпорядниками інформації на запит, яку останні надали, але після подання позову. Відповідачі у цих справах наполягали на тому, що порушення права позивача на момент розгляду відсутнє, оскільки інформація надана. Втім цілком виправдано ці аргументи суд відхилив як необґрунтовані, визнав протиправною бездіяльність розпорядників щодо несвоєчасного надання інформації за запитом. А також (щоправда, тільки в одному випадку) присудив судові витрати на користь позивача.

Така позиція суду, на нашу думку, відповідає принципу верховенства права, а також максимально ефективно відновлює порушене право позивача. Що і є основним завданням здійснення адміністративного судочинства.

Водночас не можна оминути увагою той факт, що в дуже схожій справі, Верховний Суд дійшов іншого висновку і відмовив у задоволенні позову. Позивач просив визнати протиправною бездіяльність ВККС щодо недотримання встановленого законом п’ятиденного строку надання інформації на запит про інформацію [34]. Серед іншого у рішенні зазначено: «Суд не може обмежитись винятково констатацією факту порушення, оскільки суб’єкт владних повноважень не в змозі виправити пропущений ним строк для надання інформації, адже перебіг часу вже відбувся і не залежить від будь-чиєї волі».

З таким твердженням важко погодитись, оскільки та обставина, що порушене право позивача є невідновлюваним, не робить бездіяльність розпорядника, який його порушує, правомірною. Якщо у справі встановлено, що розпорядник порушив вимоги Закону, то його діяльність апріорі не може бути визнана правомірною, яке б при цьому право запитувача не порушувалося.

Цілком виправдано Велика Палата Верховного Суду, діючи як суд апеляційної інстанції, визнала помилковими ці висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (діяв як перша інстанція) і скасувала це спірне рішення. У постанові зазначено: «… висновок суду першої інстанції про відсутність у позивача обґрунтованого інтересу в оскарженні до суду несвоєчасного надання інформації відповідачем є помилковим». А також: «захистити порушене право ОСОБА_4 на своєчасне отримання інформації можливо лише шляхом визнання протиправною бездіяльності відповідача» [35].

На жаль, це не єдиний приклад, коли Верховний Суд продемонстрував різні підходи до вирішення схожих за обставинами справ. Втім, таких випадків небагато (всього 2), і в обох спірні рішення скасовані судом апеляційної інстанції. Ось ще один приклад.
  

У таблиці представлені

витяги з рішення Верховного Суду від 12 липня 2018 року у справі №9901/478/18 (адміністративне провадження №П/9901/478/18)

витяги з рішення Верховного Суду від 14 червня 2018 року у справі №9901/510/18 (адміністративне провадження №П/9901/510/18)

Зміст позовних вимог:

звернулась до суду з позовом до Вищої ради правосуддя, в якому, просила:

1.1. визнати протиправними дії відповідача щодо неповідомлення їй інформації про прізвище та ініціали члена Вищої ради правосуддя, який проводить перевірку двох дисциплінарних скарг позивача стосовно суддів;

1.2. зобов’язати відповідача письмово повідомити позивача про прізвище та ініціали члена Вищої ради правосуддя, який проводить перевірку двох дисциплінарних скарг позивача стосовно суддів Печерського районного суду міста Києва …

з позовом, у якому просив визнати незаконною відмову Вищої ради правосуддя (далі – ВРП, Рада) надати на його інформаційний запит про надання публічної інформації від 22.02.2018 інформацію щодо члена ВРП, на розгляді якого знаходиться його дисциплінарна скарга стосовно дій судді Київського апеляційного адміністративного суду…

Суть заперечень відповідача

Відповідач – Вища рада правосуддя, надала відзив на позовну заяву, в якій просила відмовити у задоволенні позовних вимог, зазначивши, що, з метою уникнення можливого тиску на членів Вищої ради правосуддя, інформація про доповідачів, визначених автоматизованою системою розподілу справ, а також інформація, яка стосується питань автоматизованого розподілу справ між членами Ради та міститься у протоколі, створеному автоматизованою системою, є службовою інформацією, у зв’язку з чим доступ до неї обмежений.

Представник ВРП у судовому засіданні надав пояснення …Щодо питання вказати члена ВРП, який розглядає вказану скаргу, позивачу було роз’яснено, що з метою уникнення можливого тиску на членів ВРП – інформація, про доповідачів, визначених автоматизованою системою розподілу справ, а також інформація, яка стосується питань автоматизованого розподілу матеріалів між членами ради та міститься в протоколі, створеному автоматизованою системою, є службовою інформацією до моменту її оприлюднення на офіційному веб-сайті ВРП…

Мотивація суду:

Разом з тим, протокол автоматизованого розподілу є документом, що відображає результат здійснення розподілу матеріалів, які надійшли на адресу Вищої ради правосуддя, між її членами, та не містить інформації, яка, відповідно до статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом (службової інформації).

Крім того, колегія суддів зазначає, що обмеження доступу до конкретної інформації допускається, якщо в розумінні пункту 1 частини 1 статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» вона належить до службової та за умови застосування у сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 цього Закону.

Проте, надаючи відповідь позивачу, Вища рада правосуддя не дотрималась вищенаведених норм чинного законодавства, що вказує на наявність підстав для задоволення позову в частині визнання протиправними дій відповідача щодо неповідомлення ОСОБА_4 інформації про прізвище та ініціали члена Вищої ради правосуддя, який проводить перевірку двох дисциплінарних скарг позивача…

Тобто, протокол автоматизованого розподілу дисциплінарної скарги віднесено до внутрівідомчої службової кореспонденції, яка формується під час реалізації повноважень Вищої ради правосуддя щодо забезпечення здійснення дисциплінарним органом дисциплінарного провадження щодо судді.

Підсумовуючи наведені положення Закону в поєднанні із встановленими обставинами справи, Верховний Суд приходить до висновку, що запитувана позивачем інформація про члена ВРП підпадає під ознаки службової інформації, адже відповідає всім вимогами, які наведені в пункті 1 частини першої статті 9 Закону, зокрема міститься в документах ВРП, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію та пов’язана з процесом прийняття рішень та передує прийняттю рішень.

Зважаючи на те, що відповідачем протиправно відмовлено у наданні запитуваної інформації, яка помилково віднесена ним до службової, колегія суддів приходить до висновку, що належним способом захисту порушеного права позивача буде зобов’язання відповідача письмово повідомити ОСОБА_4 прізвище та ініціали членів Вищої ради правосуддя, які проводять перевірку двох дисциплінарних скарг позивача стосовно суддів Печерського районного суду міста Києва …

Обмеження доступу до інформації щодо члена ВРП, якому здійснено розподіл матеріалів скарги на суддю на етапі її попереднього вивчення, є обґрунтованим і зумовлено запобіганням будь-якого впливу або тиску, що важливо для забезпечення авторитету і неупередженості правосуддя, і уникнення завдання шкоди цим інтересам. Відповідно до закону, така інформація є суспільно важливою і підлягає обов’язковому оприлюдненню після проведення попередньої процедури вивчення дисциплінарної скарги.

Резолютивна частина рішення:

Визнати протиправними дії Вищої ради правосуддя щодо неповідомлення ОСОБА_4 інформації про прізвище та ініціали членів Вищої ради правосуддя, які проводять перевірку дисциплінарних скарг …

3. Зобов’язати Вищу раду правосуддя письмово повідомити позивача прізвища та ініціали членів Вищої ради правосуддя, які проводить перевірку дисциплінарних скарг …

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання незаконної бездіяльності та зобов’язання вчинити дії – відмовити.


Окремої уваги заслуговує питання застосування Судом трискладового тесту, а саме про вимогу частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (надалі – Закон №2939-VІ). Як ми вже згадували раніше, у п’ятьох справах запитувачі зверталися за судовим захистом, оскільки ВККС та ВРП обмежили доступ до запитуваної інформації. У трьох випадках інформацію віднесли до службової, у двох – до конфіденційної. Верховний Суд у чотирьох випадках відмовив у задоволенні позовних вимог, а в одному – частково задовільнив позовні вимоги, зобов’язавши розпорядника застосувати трискладовий тест і надати належну відповідь на запит на інформацію. 2 рішення з відмовами були скасовані судом апеляційної інстанції.

Відповідно до пункту 6.1 постанови пленуму Вищого адміністративного суду №10 від 29 вересня 2016 р. (надалі – Постанова №10) належність запитуваної інформації до конфіденційної, таємної або для службового користування на підставі статей 7, 8, 9 Закону №2939-VІ відповідно не є єдиною достатньою підставою для обмеження доступу до неї. Обмеження доступу до конкретної інформації допускається у разі, якщо за визначенням вона є конфіденційною або таємною або для службового користування та за умови застосування сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону №2939-VІ.

Як бачимо, застосовувати трискладовий тест слід у всіх випадках, коли йдеться про обмеження доступу до інформації. При чому незалежно від того, до якого виду інформації з обмеженим доступом належить запитувана інформація. Позитивно, що в усіх рішеннях Суду, які підлягали аналізу, у тій чи іншій формі згадувалося про трискладовий тест. Особливо з огляду на те, як довго і часто ця вимога Закону не виконувалася на практиці. Проте цитувати трискладовий тест і його застосовувати – це різні речі.

У пункті 6.2 Постанови №10 детально роз’яснюється яким чином розпорядник повинен застосовувати трискладовий тест: «з відмови у доступі до публічної інформації повинно вбачатися:

1) якому з перелічених у пункті 1 частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ інтересів відповідає обмеження, а також чому обмеження доступу відповідає зазначеному інтересу (інтересам);

2) у чому конкретно полягає шкода правомірному інтересу (інтересам); яким є причинно-наслідковий зв’язок між наданням доступу та можливим настанням шкоди; чому ця шкода є істотною; яка ймовірність настання шкоди внаслідок надання доступу до інформації (пункт 2 частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ);

3) чому шкода від надання інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (пункт 3 частини другої статті 6 Закону №2939-VІ).

Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї зі згаданих трьох підстав «трискладового тесту» означає, що законних підстав для обмеження доступу до інформації немає, а відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою» (кінець цитати – примітка автора).

Мотивуючи відмови у позові про розкриття інформації у згадуваних вище справах, Верховний Суд зазначав:

«Аналізуючи вказане положення та беручи до уваги зміст запитуваної позивачем інформації, Суд приходить до висновку, що вона підпадає під наведені критерії обмеження, а саме: інформація про члена ВРП необхідна для неупередженого підтримання авторитету і неупередженості правосуддя, розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам, а шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні» [36].

«Розголошення вказаної інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам, оскільки у відповідності до п. 10, 15 Порядку формування тестових зошитів для конкретного тестування та їх тиражування здійснюється ВККС України з дотриманням умов конфіденційності. Надання вільного доступу до такої інформації жодним чином не сприятиме формування високопрофесійного суддівського корпусу, що явно суперечить суспільним інтересам.

Шкода від оприлюднення такої інформації перевищує суспільний інтерес в її отриманні, оскільки ВККС України на постійній основі діє у системі правосуддя України, безпосередньо залучена до формування суддівського корпусу, забезпечення їх належного кваліфікаційного рівня, повинна сприяти укріпленню авторитету системи правосуддя, шляхом безстороннього, незалежного та ефективного виконання покладених на неї функцій» [37].

«Оприлюднення службової інформації, що міститься у заявах про самовідвід та яка не є кінцевим самостійним рішенням, а передувала процесу прийняття рішення, а відповідно і оцінювалась в подальшому при ухваленні рішення, може завдати шкоди, яка значно переважає суспільний інтерес в її отриманні» [38].

«З відповіді ВККСУ на запит на доступ до публічної інформації вбачається, що такий доступ був обмежений частково у зв’язку з необхідністю захистити приватну інформацію, яка охороняється законом. Більш того, ця інформація стосується приватного життя судді, отримана конфіденційно та може становити ризики для авторитету та безсторонності суду у разі її розголошення» [39].

«Оприлюднення службової інформації, яка не є кінцевим рішенням відповідача, могла завдати шкоди, яка переважала суспільний інтерес в отриманні відповідної інформації, що підтверджується пунктом 48 Висновку № 17 (2014) Консультативної ради європейських суддів» [40].

За результатами аналізу можна сказати, що Верховний Суд, здебільшого, називав заради якого інтересу обмежується доступ до інформації, тобто застосовував першу складову трискладового тесту. Проте, і як це видно з процитованих вище рішень, формулювання інших двох складових потребують суттєвого доопрацювання.

Так само потребує доопрацювання точність у виборі легітимного інтересу. Найчастіше у рішеннях вказується на захист «авторитету і неупередженості правосуддя». Однак ні ВККС, ні ВРП безпосередньо не здійснюють правосуддя, тож коли йдеться про захист, до прикладу їх службової інформації, малоймовірно чи можна назвати саме цей інтерес. Так само питання чи можна відносити інформацію до службової, з метою захисту права на повагу до приватного життя? Втім це тема для тривалої і детальної дискусії, яку в межах цього Огляду вмістити не вдасться.

Натомість, на завершення, звернемо увагу на інше положення Закону №2939-VІ, що стосується обмеження доступу до інформації.

Однією з обов’язкових ознак службової інформації, яка передбачена пунктом 1 частини першої статті 9 Закону №2939-VІ, є те, що вона визнається такою тільки до моменту публічного обговорення та / або прийняття розпорядником рішення. Це правило втілює, так званий принцип адміністративної тиші. У пункті 5.15 Постанови №10 зазначається: «Це означає, що після публічного обговорення чи прийняття рішення відомості, що містяться в документах, які створювались або знаходяться у володінні розпорядника і стосуються підготовки, обговорення, розгляду та прийняття цього рішення, втрачають статус службової інформації».

«Посилання позивача на те, що він запитував у Вищої кваліфікаційної комісії суддів України скан-копії заяв членів про самовідвід щодо кандидатів в межах конкурсу до Верховного Суду після того, як ці заяви Вища кваліфікаційна комісія суддів України вже розглянула та прийняла рішення, про що постановила ряд ухвал, та після того як завершився конкурс до Верховного Суду, не свідчить про незаконність відмови відповідача надати скан-копії заяв членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про самовідводи, з огляду на те, що ці документи містять службову інформацію, доступ до якої цей розпорядник обмежив на законних підставах» 41.
  

Частина 4. Рішення Верховного Суду, винесені у касаційній інстанції

Відповідно до статті 24 КАС України, Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.
  

Підрозділ 1. Факти і цифри

Піддано аналізу 57 постанов Верховного Суду, ухвалених у результаті перегляду адміністративних справ за касаційними скаргами запитувачів інформації.

Відповідачами в проаналізованих справах були різні розпорядники: 40% розглянутих справ – органи місцевого самоврядування, 28% – органи державної виконавчої влади, 10,5% – органи прокуратури, 7% – державні установи, 7% – комунальні установи (медичні заклади) та комунальні підприємства, 3,5% – Національний банк України, 2% – Служба безпеки України, 2% – державні підприємства.

Найчастіше Верховний Суд відмовляв розпорядникам інформації, а саме 23 їхні касаційні скарги залишені без задоволення, що становить 43% від загальної кількості справ.

У 21 справі Верховний Суд залишив без задоволення касаційні скарги запитувачів на інформацію, що становить 37% від загальної кількості справ.

5 касаційних скарг запитувачів задоволено частково, що становить 9% від загальної кількості справ.

4 касаційні скарги запитувачів задоволено, що становить 7% від загальної кількості справ.

У 4 випадках Верховний суд став на сторону розпорядників інформації і задовольнив їх касаційні скарги, що становить 7% від загальної кількості справ.
  

Про строки розгляду справ

Не у всіх проаналізованих постановах Верховного Суду є відомості про дату подання касаційної скарги та/або дату відкриття касаційного провадження. Через це не вдалося проаналізувати дотримання встановлених КАС України строків касаційного розгляду скарг.

Водночас практично у всіх постановах зазначена дата рішення суду першої та другої інстанції, а в деяких – дата звернення позивача з позовом до суду першої інстанції. З отриманих даних вдалося дійти висновку, що від подання позову / отримання рішення адміністративного суду у першій інстанції до ухвалення постанови Верховного Суду в касаційній інстанції збігало від семи місяців до чотирьох з половиною років.

Найчастіше повний рух справи трьома інстанціями займав від півтора до двох з половиною років.
 

Підрозділ 2. Змістовний аналіз постанов Верховного Суду, винесених у касаційній інстанції

Розглянемо приклади справ, які можна вважати типовими, оскільки подібні ситуації, позиції та доводи є непоодинокими.
  

Про обмеження доступу до публічної інформації

Найцікавішою з точки зору розвитку практики законного обмеження доступу до інформації є справа за позовом громадської організації Центр протидії корупції до Служби безпеки України та інших [42]. Однією з позовних вимог запитувач вказав: «визнати протиправним та скасувати рішення державного експерта з питань державних таємниць … в частині віднесення до державної таємниці інформації, що міститься в деклараціях особового складу СБУ, повідомленнях про суттєві зміни майнового стану в частині віднесення до державної таємниці інформації, що міститься в деклараціях голови СБУ, його заступників, начальників підрозділів Центрального управління СБУ, їх заступників, начальників регіональних органів СБУ, їх заступників, слідчих СБУ»;

Суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, відмовив у задоволенні позову повністю, позаяк вважав такі дії правомірними. Натомість Верховний Суд, скасовуючи ці рішення, зазначив: «…державний експерт, приймаючи рішення про віднесення до державної таємниці конкретних відомостей, повинен перевірити відповідність обмеження доступу трьом критеріям (вимогам) тесту, передбаченого частиною 2 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Тобто, в рішенні державного експерта з питань таємниць має бути вказано, в яких інтересах обмежується інформація, в чому полягає істотність шкоди інтересам, що захищаються шляхом обмеження доступ до інформації, а також аргументи, які доводять, що суспільний інтерес в доступності конкретної інформації не переважає шкоду, яка може бути надана захищеному інтересу…

Надання відповідних і достатніх аргументів щодо дотримання статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», зокрема щодо дотримання трискладового тесту щодо кожного виду інформації, що засекречується, необхідне також для дотримання однієї з умов виправданості втручання у право на свободу вираження поглядів, гарантованого статтею 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а саме необхідності в демократичному суспільстві».

Річ у тім, що далеко не в кожному судовому рішенні у справах, що стосуються обмеження доступу до інформації, згадується «про трискладовий текст». Про це вже йшлося у цьому Огляді, і рішення Верховного Суду у третій інстанції не є винятком. В справі, про яку зараз говоримо, незастосування розпорядником, а також судами, що її розглядали, трискладового тесту стало підставою для скасування їхніх рішень.

Це має неабияке значення для забезпечення прав запитувачів, адже впровадження трискладового тесту у повсякденну роботу розпорядників є нагальною потребою у розвитку практики застосування законодавства про доступ до публічної інформації. І, як вказує Верховний Суд, така практика відповідає європейським стандартам.

Ще одним важливим положенням цієї постанови, до якого варто привернути увагу, є позиція Верховного Суду з приводу того, хто має право оскаржувати рішення розпорядника про обмеження доступу до публічної інформації. Дуже часто в судових спорах з приводу неправомірної діяльності органів влади, яка не пов’язана з наданням інформації за запитами (приміром, неоприлюднення дати та проекту порядку денного сесії місцевої ради або проекту її рішення тощо), розпорядники замість того, щоб доводити правомірність своїх діянь, просять закрити провадження по справі, оскільки права позивача начебто не порушені. Тож і права подавати позов у нього немає. Так сталося й у випадку, про який говоримо.

Верховний Суд у відповідь зазначив: «Враховуючи практику Європейського суду та види статутної діяльності позивача, суд приходить до висновку, що позивач ГО «Центр протидії корупції» може розглядатись як суспільний контролер в сфері запобігання корупції, який в результаті своєї діяльності повідомляє суспільно необхідну інформацію та створює дискусійні майданчики для обговорення питань у сфері протидії корупції.

Разом з тим, оскаржуваним рішенням державного експерта з питань державних таємниць … віднесено до державної таємниці абсолютно всю інформацію, яка міститься у деклараціях особового складу Служби безпеки України, що, в свою чергу, робить її недоступною для дослідження, моніторингу та аналізу з боку громадянського суспільства, в тому числі позивача.

Таким чином, Верховний Суд приходить до висновку, що спірне рішення позбавляє позивача будь-якої можливості здійснювати свою статутну діяльність та реалізовувати конституційне право на вільний збір інформації, гарантоване статтею 34 Конституції України».

Ще одне цікаве рішення, в якому Верховний Суд наголошує на правильному застосуванні трискладового тесту, винесене у справі за позовом до Одеського державного університету внутрішніх справ. Запитувач хотів отримати «повний перелік працівників, які повністю або частково отримують заробітну плату за рахунок бюджетних коштів із зазначенням їх: прізвища, імені та по-батькові повністю; займаної посади, включаючи назву структурного підрозділу». Однак університет відповів, що «запитувана інформація є конфіденційною і її надання може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню та запобіганню злочинам, оскільки серед працівників ОДУВС є особи, які мають особливі заслуги перед країною та спеціальні спортивні розряди, звання з контактних видів єдиноборств, різних видів стрільби, є приданими силам Головного управління Національної поліції в Одеській області при охороні громадського порядку та громадської безпеки під час масових заходів.»

Суди усіх трьох інстанцій визнали таку відповідь неправомірною, а Верховний Суд вказав: «Колегія суддів відхиляє доводи відповідача стосовно можливого завдання шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину внаслідок оприлюднення запитуваної позивачем інформації. Відповідач, ані у відповіді на запит позивача про надання публічної інформації, ні у поданій ним касаційній скарзі не вказав якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право позивача отримати цю інформацію. Тому відмова відповідача у наданні публічної інформації з цих причин є безпідставною» [43].

Схожі за мотивацією рішення були винесені судами трьох інстанцій у справі за позовом до прокуратури Харківської області, яка відмовилася надавати «лист Головного територіального управління юстиції у Харківській області … та додатків до нього, а також завірену належним чином копію відповіді на цей лист.» Прокуратура стверджувала, що «запитувана інформація є матеріалами службового розслідування стосовно службової особи та містить конфіденційну інформацію стосовно інших осіб». Суди перших двох інстанцій вказали на те, що розпорядник не застосував трискладовий тест, а також: «зберігання запитуваних документів в матеріалах досудового розслідування не є підставою для відмови у наданні доступу до публічної інформації.» Верховний Суд зі свого боку додав: «Суд також зауважує, що доводи скаржника щодо віднесення запитуваної інформації про вчинення посадовою особою корупційного правопорушення до конфіденційної спростовуються нормами частини 2 статті 5 Закону №2297-VI» [44].
  

Про комерційну таємницю та службову інформацію

Серед проаналізованих справ декотрі стосуються віднесення інформації до комерційної таємниці чи службової інформації, як на підставу для відмови у задоволенні запиту. Наведемо приклад двох, а оскільки справи схожі, з метою спрощення викладемо їх за схемою: відповідач, вид інформації та мотивація суду.

Відповідач: Державна інспекція з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії в місті Києві

Яку інформацію запитували? «Копію акта про виконання припису …, внесеного відносно ОК «СК «Вікторія» щодо виявлених порушень у сфері постачання електричної енергії, копії рішень та інших документів, за результатами розгляду яких Інспекцією знято припис з контролю»;

Мотивація Верховного Суду: «З матеріалів справи вбачається, що лист Інспекції … не містить жодних посилань на те, що ОК «СК «Вікторія» обмежила доступ у встановленому законодавством порядку до інформації, яка є в приписі. За таких обставин, запитувана позивачем інформація, не є комерційною таємницею. … а тому відповідач мав право обмежити доступ лише до тієї частини інформації, яка є конфіденційною, а не до всіх запитуваних приписів та рішень» [45].

Відповідач: Державна податкова інспекція у Печерському районі Головного управління Міндоходів у місті Києві.

Яку інформацію запитували? «Вказати прізвище, ім’я та по-батькові посадової особи, яка встановила відсутність за місцезнаходженням ТОВ «Екта Сервіс» у квітні 2014 року».

Мотивація Верховного Суду: «… процедура встановлення юридичного факту про відсутність юридичної особи за її місцезнаходженням та внесення даної інформації до відповідних баз даних складається з декількох етапів, на кожному із яких посадовими особами складаються відповідні документи та приймаються рішення, доступ до яких не може бути обмежений» [46].
  

Про комунальні підприємства та установи як розпорядників інформації

У трьох справах відповідачами були комунальні підприємства.

В одній – комунальне підприємство відмовилося надавати «інформацію про проведення незалежної аудиторської перевірки… копію штатного розпису, декларацій…». Суд першої інстанції, з чим погодився й апеляційний суд, позовну заяву повернув як справу не підсудну адміністративному суду. Втім Верховний Суд зайняв іншу позицію: «… відповідач – комунальне підприємство …, є розпорядником інформації. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до КАС України» [47].

У іншій справі комунальне підприємство відмовилося надавати інформацію «щодо загальної кількості та повного переліку працівників…», позаяк «заробітна плата виплачується працівникам підприємства з коштів, які отримані в результаті ведення господарської діяльності, а не шляхом надання коштів з бюджету, інформація щодо переліку працівників та займаних посад не підпадає під дію Закону України «Про доступ до публічної інформації». Фактично, підприємство таким чином самовільно вивело значну частину інформації, якою володіє з-під дії Закону України «Про доступ до публічної інформації». На жаль, з цими доказами відповідача погодився й апеляційний суд.

Натомість Верховний Суд, задовольняючи касаційну скаргу запитувача, пояснив: «…комунальні підприємства створені органом місцевого самоврядування на основі комунального майна та здійснюють свою діяльність від імені територіальної громади, а тому всі прибутки, які отримано комунальними підприємствами від своєї діяльності є також власністю територіальної громади, тобто є бюджетними коштами (комунальним майном)» [48].

Ще один розпорядник інформації – Національна парламентська бібліотека, відповідаючи на запит, порадила запитувачу звертатися в порядку Закону України «Про звернення громадян» по копію 2 наказів та штатний розпис. Більше того, у суді ця державна установа стверджувала, що справу належить розглядати в порядку цивільного судочинства. Апеляційний суд став на бік розпорядника і провадження по справі закрив, позаяк «інформація… не стосується використання відповідачем бюджетних коштів, то вона не є публічною у розумінні Закону №2939-VI».

Зі свого боку Верховний Суд не погодився з такими аргументами: «підставою для звернення із цим запитом стала розміщена в приміщенні Бібліотеки об’ява про те, що з 01 жовтня 2015 року у зв’язку з гострою необхідністю економії коштів на оплату енергоносіїв та комунальних послуг Бібліотека змінює режим обслуговування користувачів. Отже, звернення позивача до Бібліотеки як розпорядника публічної інформації із запитом про надання … безпосередньо пов’язане з використанням відповідачем бюджетних коштів. При цьому запитуваний … штатний розпис Бібліотеки на 2015 рік … є документом, що застосовується в процесі виконання бюджету» [49].

Український науково-дослідний інститут протезування, протезобудування та відновлення працездатності відмовився надавати на запит копії договорів із додатками та специфікацією на поставку продуктів харчування, оскільки «він не є суб’єктом владних повноважень, а відноситься до інших розпорядників публічної інформації». Верховний Суд зазначив: «Як встановлено судами попередніх інстанцій, УкрНДІпротезування протягом 2014 року, на підставі укладених договорів з іншими суб’єктами господарювання, придбавались продукти харчування за державні кошти, у межах виділених відповідачу по кошторису видатків.

Таким чином, Український науково-дослідний інститут протезування, протезобудування та відновлення працездатності відповідно до статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» підпадає під визначення розпорядників інформації, і зобов’язаний оприлюднювати таку інформацію за вимогою» [50].

Головний лікар Комунального закладу «Центр первинної медико-санітарної допомоги №11 Дніпропетровської міської ради» відмовив у наданні посадової інструкції начальника відділу кадрів, пояснивши: «запитувана інформація не належить до розділу використання бюджетних коштів». На це Верховний Суд зазначив: «колегія судів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що КЗ «ЦПМСД №11» є розпорядником публічної інформації, яка відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях, що знаходиться у володінні такого закладу, зокрема, щодо виконання ним своїх обов’язків із надання медичних послуг та щодо використання бюджетних коштів… оскільки такі відомості пов’язані з організацією діяльності закладу, який надає оздоровчі послуги, тому відповідач як розпорядник інформації, зобов’язаний був відповідно до вимог статті 14 Закону №2939-VI надати достовірну, точну та повну інформацію запитувачу» [51].
  

Про публічну та непублічну інформацію

Прокуратура Житомирської області відмовилася надати «трьохсторонню угоду про спільну діяльність щодо умов здійснення забудови земельної ділянки», мотивуючи це тим, що «органи прокуратури області, як розпорядники публічної інформації, зобов’язані надавати і оприлюднювати лише ту інформацію, яка була отримана чи створена в процесі виконання своїх функцій.» На превеликий жаль, «Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що запитувана позивачем трьохстороння угода не є публічним документом в розумінні положень статті 1 Закону №2939-VІ, оскільки має цивільно-правову природу…». Натомість Верховний Суд скасував ці судові рішення і проголосив: «Постановляючи рішення, суди попередніх інстанцій не врахували, що відповідно до частини п’ятої статті 6 Закону №2939-VІ не може бути обмежено доступ не лише до прізвищ, імен, по-батькові фізичних осіб та найменувань юридичних осіб, які отримали у власність чи користування комунальне майно, а й до копій відповідних документів» [52].

У справі за позовом до Міністерства юстиції України за участі третьої особи – ДП Інформаційний центр «Міністерства юстиції України», запитувач оскаржував відмову у наданні інформації «щодо посадових осіб місцевого самоврядування Закарпатської області, яких протягом 2011-2015 років було притягнуто до адміністративної та кримінальної відповідальності за корупційні правопорушення». Відповідач стверджував, що «Міністерство юстиції України не є розпорядником запитуваної інформації у зв’язку з тим, що позивач просив надати інформацію в обсягах та параметрах, що потребує спеціальних дій, а саме: узагальнення, аналітичної обробки даних, тобто потребує створення нової інформації».

«Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки Положенням №39/5 не передбачено включення до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення, відомостей щодо регіону діяльності осіб, які вчинили корупційні правопорушення, тобто для надання запитуваної позивачем інформації потребується проведення аналітичної обробки, Міністерством юстиції України правомірно відмовлено у наданні запитуваної інформації…»

Апеляційний суд скасував таку постанову суду першої інстанції. Погоджуючись з таким рішенням, Верховний Суд зазначив: «Разом з тим, частиною четвертою статті 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що у разі, якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження…»

Окрім того, Держатель Реєстру, а саме Міністерство юстиції України, як реєстратор Реєстру вносить до Реєстру відомості про особу, яку притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення, зокрема, місце роботи, посада на час вчинення корупційного правопорушення, що передбачає можливість встановлення посадових осіб органів місцевого самоврядування Закарпатської області, яких було притягнуто до адміністративної та кримінальної відповідальності за корупційні правопорушення» [53].

Чернівецьке обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України також не вважає себе розпорядником інформації «за запитами на інформацію стосовно інформації, яка може бути отримана шляхом узагальнення, аналітичної обробки або яка потребує створення в інший спосіб, а також територіальним відділенням не ведуться реєстри чи інші статистичні дані щодо кількості вимог про надання інформації, які направлено територіальним відділенням суб’єктам господарювання». Запитувач у цьому випадку хотів отримати інформацію «про загальну кількість направлених в період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2014 року суб’єктам господарювання вимог про надання інформації». Верховний Суд постановив: «Судами попередніх інстанцій встановлено, що інформація про направлення суб’єктам господарювання вимог про надання інформації зафіксована в журналі вихідної кореспонденції Чернівецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України, а копії направлених суб’єктам господарювання вимог про надання інформації містяться в окремій папці відповідно до номенклатури справ Чернівецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України.

Таким чином, для надання позивачу запитуваної інформації про загальну кількість направлених вимог в період з 01 січня 2014 року по 23 грудня 2014 року, відповідачам необхідно було провести лише підрахунок кількості направлених за вказаний період суб’єктам господарювання вимог про надання інформації.

З огляду на зазначене, дії з приводу проведення підрахунку інформації, володільцем якої є Чернівецьке обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України, не тягнуть за собою створення нової інформації в розумінні положень Закону №2939-VI» [54].
  

Про реквізити запитів на інформацію, вимоги до відповідей на них, строки та інші обов’язки розпорядників

Спір з приводу необхідних реквізитів запиту виник між запитувачем та Новокаховською міською радою. У відповідь на запит про надання завірених копій рішень її виконавчого комітету та розпоряджень Новокаховського міського голови за певний період, рада надіслала лист «щодо неконкретизування інформації та незазначення номеру, дати та назви запитуваних документів позивачем». Апеляційний суд скасував рішення суду першої інстанції про задоволення позову, тоді як Верховний Суд, задовольняючи касаційну скаргу запитувача, постановив: «… незазначення запитувачем реквізитів, опису та змісту запитуваних документів не заслуговують на увагу, оскільки такі відомості можуть зазначатися лише у тому разі, якщо запитувачу останні відомі, а тому бездіяльність відповідача з цього приводу є протиправною».

Заслуговує на увагу також таке положення постанови Верховного Суду, що стосується викладення запиту в одному документі зі зверненням громадян: «Верховний Суд вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про те, що невикладення запиту на інформацію окремими документом недотримання звільняє розпорядника інформації від обов’язку надання відповіді на нього, та звертає з даного приводу увагу на рішення ЄСПЛ у справі «ТОВ «Фріда» проти України» (заява №24003/07), в якому Суд вказав на недопустимість надмірного формалізму, який би призводив до порушення прав особи.

В даному випадку позивач звернувся до відповідача із запитом на отримання інформації, який відповідає ключовим вимогам, визначеним Законом України «Про доступ до публічної інформації». Саме лише оформлення та направлення такого запиту разом зі скаргою на постанову, винесену у порядку КУпАп, не може бути підставою для відмови у наданні запитуваної інформації. Адже заборони викладати (об’єднувати) такі вимоги разом чинне законодавство не містить» [55].

У ще одній справі Верховний Суд звернув увагу на необхідність дотримання розпорядниками інформації вимог до відповіді на запит: … у відповідь на запит …, позивачу надійшов лист на бланку Заворицької сільської ради …, який не містив усіх запитуваних відомостей, а також обов’язкових реквізитів, зокрема дати складення, посади та підпису посадової особи, яка його склала» [56]. В результаті раду було зобов’язано розглянути запит повторно з дотримання усіх вимог Закону.

Головне територіальне управління юстиції у Харківській області, надаючи на запит копії своїх листів, не надало додатків до них, «з посиланням на статтю 16 Закону України «Про виконавче провадження», у зв’язку з тим, що в запитуваних позивачами додатках до вищезазначених листів міститься інформація стосовно виконавчого провадження, за яким позивачі не є стороною».

Верховний Суд, відмовляючи у задоволенні касаційної скарги розпорядника зазначив: «Колегія суддів вважає правильними висновки судів, що письмові пояснення заступника начальника Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Харківській області … були створені в межах проведеного службового розслідування з метою перевірки фактів недодержання останнім законодавства про державну службу, порушення вимог Закону України «Про виконавче провадження», а отже не є матеріалами виконавчого провадження. Крім того, інформаційний запит не містив вимог про надання інформації щодо виконання будь-яких виконавчих проваджень.

Також колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що у відповідях на запит відповідач не вказав жодну із передбачених у Законі України від 13.01.2011, № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» підстав для відмови у надані запитуваної інформації» [57].

Міністерство юстиції України переконувало суди усіх трьох інстанцій, що «відповідь на запит позивача надана своєчасно 3 серпня 2017 року, при цьому, Міністерство юстиції України не несе відповідальність за відмітки відділу поштового зв’язку (щодо дати) на конверті з відповіддю, а тому позовні вимоги є необґрунтованими та безпідставними». Відмовляючи у задоволенні касаційної скарги міністерства, Верховний Суд ствердив: «… позивач просив надати відповідь на запит на поштову адресу позивача, а також на електронну адресу. Однак, першим відповідачем не надано доказів направлення зазначеної відповіді відповідно до частини першої статті 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» на електронну адресу … Отже наявний факт бездіяльності Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України щодо ненадання відповіді на запит … від 21 липня 2017 року про надання публічної інформації в передбачений законодавством строк, що стало підставою для задоволення позовних вимог … судами попередніх інстанцій» [58].

Головне управління Національної поліції в Одеській області у листі з відмовою у задоволенні запиту вказало, що «можливо вказаною позивачем інформацією володіє Національна поліція України, про що й було зазначено у відповіді». Постановою суду першої інстанції, залишеною без змін ухвалою апеляційного суду адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправними дії ГУ НП в Одеській області щодо ненаправлення запиту на отримання публічної інформації до належного розпорядника. Верховний Суд погодився з такою позицією і зазначив: «Посилання скаржника на те, що останній не володіє та не може володіти запитуваною позивачем інформацією колегія суддів відхиляє, оскільки вказана обставина не нівелює обов’язку надати відповідь на запит із дотриманням норм Закону № 2939-VI» [59].
  

Про зобов’язування розпорядників «повторно розглянути запит» замість «надати інформацію» та відправлення на розгляд в суди нижчих інстанцій

В процесі аналізу судової практики знайдено дуже багато випадків, де події відбуваються за такою схемою:

1. Позивач просить суд зобов’язати розпорядника інформації надати конкретну (запитувану) інформацію;

2. В процесі судового розгляду з’ясовується, що інформація є відкритою, а відповідь розпорядника – неправомірною;

3. Суд виходить за межі позовних вимог і зобов’язує розпорядника «повторно розглянути запит» (замість «надати інформацію»).

Ці випадки насторожують, оскільки таке формулювання дає розпорядникам великий простір для повторної відмови у задоволенні запиту. Врешті-решт, розпорядник може виконати рішення суду (повторно розглянути і відмовити з іншої підстави), а позивач все одно не отримає інформацію. То чи буде в такому випадку відновлене право на отримання публічної інформації? І друге питання: чи буде досягнута мета здійснення адміністративного судочинства, яка, власне, й полягає у ефективному захисті прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень?

В останньому абзаці пункту 6.2 Постанови №10 зазначено: Тому якщо під час розгляду справи в суді буде з’ясовано, що відмовляючи у задоволенні запиту на інформацію розпорядник не застосовував «трискладового тесту» або застосував його лише частково, то це є підставою для визнання такої відмови розпорядника протиправною. У такому разі суд також може зобов’язати розпорядника інформації повторно розглянути запит і надати на нього обґрунтовану відповідь із застосуванням «трискладового тесту» відповідно до частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ.

З аналізу цього положення можна дійти двох висновків:

1. Суди можуть зобов’язувати розпорядника повторно розглядати запит;

2. Доцільно, але не обов’язково, це робити тільки коли є необхідність застосування трискладового тексту.

У всіх інших випадках перешкоди для отримання інформації найкраще усувати, шляхом прямого зобов’язання надати інформацію. Адже як роз’яснив Конституційний Суд України у рішенні від 30.01.2003 №3-рп/2003, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

Деяку визначеність у цьому питанні вносить постанова Верховного Суду у такій справі. Кредитна спілка звернулася до Національного банку України з запитом про надання копій договорів та інших документів, що стосуються ліквідації TOB «Український промисловий банк». Розпорядник надав відповідь: «Інформація, про яку йдеться у запиті є публічною інформацією з обмеженим доступом, оскільки містить інформацію про боржників та кредиторів TOB «Укрпромбанк» і розголошення цієї інформації може завдати істотної шкоди інтересам кредиторів і вкладників». Запитувач звернувся до суду з позовом, в якому просив зобов’язати Національний банк України надати запитувану ним інформацію. Суд першої інстанції, з чим погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку: «…що запитувана позивачем інформація (перелік активів банку, кількість кредиторів із зазначенням розміру вимог та черговості задоволення, інформація щодо заходів управління активами) фактично є відомостями про фінансовий стан банку, а відтак, з моменту відкликання банківської ліцензії ці відомості не становлять банківської таємниці та не є інформацією з обмеженим доступом у розумінні ст. 6, 8 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проте суди перших двох інстанцій, визнаючи відмову Національного банку України неправомірною, зобов’язали його повторно розглянути запит, незважаючи на те, що позивач просив зобов’язати надати інформацію.

«У касаційній скарзі позивач … просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.

В обґрунтування … вказує на те, що у матеріалах справи міститься лист відповідача …, зі змісту якого Нацбанк України, проаналізувавши запит позивача, вважає за необхідне відмовити у задоволенні запиту. Наявність даної відповіді про результати розгляду запиту є достатнім доказом розгляду запиту відповідачем. Скаржник вказує на те, що зі змісту мотивувальних частин оскаржуваних рішень не вбачається жодного обґрунтування відмови суду зобов’язати відповідача надати позивачеві витребувану інформацію.

Також, скаржник зазначає, що резулятивна частина рішення не повинна містити приписів, що прогнозують можливі порушення з боку відповідача та зобов’язання його до вчинення чи утримання від вчинення дій на майбутнє».

Скасовуючи щойно описані рішення судів Верховний Суд вказує: «Суд може ухвалити постанову про зобов’язання відповідача прийняти рішення певного змісту, за винятком випадків, коли суб’єкт владних повноважень під час адміністративних процедур відповідно до закону приймає рішення на основі адміністративного розсуду.

Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення» [60].

Водночас, повною несподіванкою є резолютивна частина цієї ж постанови. Верховний Суд, замість того, щоб зобов’язати-таки відповідача надати інформацію (як того просив позивач суди усіх трьох інстанцій!), направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції!

При цьому Суд не зазначає які саме обставини не були встановлені чи які докази не були досліджені. Хіба цитує статтю 341 КАС України [61] і стверджує: «…про неповне з’ясування судами дійсних обставин справи та допущення порушення норм процесуального права».

І тут ми натрапляємо на ще одну проблему. Якщо брати статистику, то п’ять з дев’яти рішень Верховного Суду направляють справи у суди нижчих інстанцій для продовження розгляду. У реальному житті це означає, що запитувач, справа якого тягнеться не менше семи місяців, а більш ймовірно і 2-3 роки, найближчим часом не отримає відповіді. Тоді як більшість інформації потрібна запитувачам якомога швидше, поки вона не втратила своєї актуальності.

Звісно, коли йдеться про оскарження рішення про закриття провадження у справі, то це виправдано й іншого законного способу відновлення прав запитувачів немає. Або коли суд першої інстанції не дослідив важливі докази чи порушив норму процесуального права, яка призвела до неправильного вирішення справи. Ми розуміємо, що відповідно до вже згадуваної статті 341, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин.

Так само треба врахувати, що аналізу піддані тільки тексти постанов Верховного Суду, а не всі матеріали справи. Отже є вірогідність того, що насправді у багатьох справах, напевно, були підстави для скерування їх до судів нижчих інстанцій. Проте насторожує те, що у постановах часто відсутнє обґрунтування для такого рішення. Це, своєю чергою, породжує сумніви і справляє враження, що справу не вирішують, а просто чекають на те, щоб інформація цілковито втратила свою актуальність.
  

Про різні підходи до вирішення подібних питань та інші проблеми

Неабиякою проблемою у здійсненні правосуддя в будь-якій сфері є неоднозначність судової практики. Не оминула вона й сферу доступу до публічної інформації. Зокрема можна виділити декілька проблемних зон, в яких Верховний Суд по-різному вирішив схожі за обставинами справи. Розгляньмо детальніше.

1. Частина позовів, в яких запитувачі оскаржують неоприлюднення розпорядниками проектів своїх рішень, не розглянуті в порядку адміністративного судочинства. Частина – розглянуті і вирішені адміністративними судами.

Зокрема, з-поміж дев’яти проаналізованих рішень Верховного Суду у справах, де оскаржувалося порушення вимог статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації»:

a. У чотирьох справах – закрито провадження по справі (3 справи) або не відкрито провадження по справі (1 справа). Позаяк на думку, у тому числі Верховного Суду, вони не можуть бути розглянуті за правилами адміністративного судочинства [62];

b. П’ять справ розглянуто адміністративними судами і винесено рішення по суті (з них, щоправда, тільки одне на користь позивача, але то тема для іншої тривалої дискусії, тож наразі обмежимося тільки констатацією факту) [63].

2. Немає єдиної позиції з приводу того, чи зобов’язаний розпорядник надавати за запитом завірені копії документів чи незавірені.

У більшості справ, в яких запитувач оскаржував відмову розпорядника надати «належним чином» завірені копії, суди усіх трьох інстанцій не звертали уваги на це питання. Якщо в процесі судового розгляду з’ясовувалося, що інформація є відкритою, автоматично зобов’язували розпорядника задовільнити запит [64].

Втім заслуговує на увагу інша позиція Верховного Суду: «…Тобто «копія» та «засвідчена копія» законодавством розмежовані. Ні Закон України «Про доступ до публічної інформації», ні Типова інструкція з діловодства в органах виконавчої влади не регулюють зазначеного питання. Закон гарантує максимальне спрощення процедури отримання інформації, але не уповноважує розпорядників завіряти надані у відповідь на запит копії документів та не надає запитувачу права вимагати такого завірення. Таким чином, законодавство не зобов’язує завіряти копію документа, яка надається у відповідь на запит» [65].

3. Суди визнають належними відповідачами не тільки розпорядників інформації, але й посадових та службових осіб таких розпорядників.

Наприклад, суди усіх трьох інстанцій визнали розпорядниками інформації їх керівників (а саме головного лікаря [66] і ректора [67]), міського голову [68].

Водночас у іншому рішенні Верховного суду зазначено: «Відтак, голова адміністрації Новобаварського району Харківської міської ради Цибульник Тетяна Анатоліївна під час надання відповіді на запит позивача виступала відповідальною особою з питань доступу до публічної інформації відповідно до частини 2 статті 16 Закону №2939-VІ. В той же час, остання не є розпорядником публічної інформації у розумінні статті 13 Закону №2939-VІ. З урахуванням вимог статті 52 КАС України, відповідач підлягав заміні на належного під час розгляду справи судом першої інстанції, чого зроблено не було» [69].

Більше того, у пункті 2.1 Постанови №10 чітко зазначено: «Визначене поняття «суб’єкт владних повноважень» не охоплює посадових осіб і службових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, оскільки за своїм статусом та колом повноважень вони не підпадають під розуміння органу державної влади та інших суб’єктів, зазначених у пункті 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ… У разі подання позову до таких осіб судам необхідно залишати його без задоволення через неналежність відповідача (нездатність таким відповідачем порушити права позивача), за умови якщо позивач відмовиться від їх заміни на належного відповідача і/або суд не знайде підстав для залучення другого відповідача». А також: «З наведеного випливає, що міський голова хоча й входить до системи місцевого самоврядування, однак не є органом місцевого самоврядування – сільською, селищною, міською радою або їх виконавчим органом, а тому не володіє публічною інформацією і в розумінні пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ не може бути її розпорядником. У зв’язку з цим міський голова не може бути належним відповідачем у спорі щодо надання доступу до публічної інформації за інформаційним запитом».

4. Неоднозначне розуміння поняття «внутрішньоорганізаційний акт».

Так, в одній зі справ рішення міської ради «Про звернення до господарського суду Київської області» судами усіх трьох інстанцій було визнано внутрішньо-організаційним актом. У постанові Верховного Суду зазначено: «Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що рішенням Славутицької міської ради … покладено обов’язок на директора КП «Агентство регіонального розвитку», підпорядкованого Славутицькій міській раді Київської області, згідно його статуту, щодо вчинення дій відносно захисту економічних інтересів територіальної громади, шляхом звернення до господарського суду з позовом про розірвання договору оренди будівлі … Тобто, оскаржуване рішення, яким зобов’язано директора КП «Агентство регіонального розвитку» … вчинити певні дії, носить виключно внутрішньоорганізаційний характер» [70].

Втім таке розуміння внутрішньо-організаційного акту не узгоджується з визначенням, яке дає Верховний Суд в іншому рішенні, а саме: «…внутрішньоорганізаційними є акти, які приймаються з метою організації та впорядкування роботи суб’єктів владних повноважень, тобто це акти, які стосуються кадрових питань, а також інші акти у тому разі, якщо вони обмежуються внутрішньою організацією роботи суб’єкта владних повноважень та відповідних посадових осіб» [71].

5. Недотримання строків надання відповіді на запит у більшості рішень Верховного Суду цілком слушно визнається неправомірним [72].

Поряд з тим є й постанови, в яких хоч і встановлюється факт несвоєчасного надання інформації, втім це не визнається неправомірним, а запитувачу відмовляють у задоволенні позову. Приміром, рішення Верховного Суду, за яким скасовані рішення судів попередніх інстанцій і відмовлено у задоволенні позову про визнання протиправною бездіяльності розпорядника щодо ненадання відповіді на запит на інформацію в передбачений законом строк. Зокрема у цьому рішенні зазначено: «…судами попередніх інстанцій правильно встановлено, що відповідачами був порушений правопорядок щодо надання відповіді на інформаційний запит позивача, а саме, запитувана інформація була надана не у п’ятиденний строк, який встановлений частиною першою статті 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації»…

порушення суб’єктом владних повноважень права на своєчасність доступу до публічної інформації у разі уже надання такої інформації є не відновлювальним. …Тому порушення строків на вчинення передбачених законом дій суб’єктом владних повноважень не може бути виправлено навіть після вчинення юридично значимих дій на виконання своїх обов’язків. Тим більше після того, коли вже така інформація надана, що має місце в цій справі… У цій справі позиція судів попередніх інстанцій не відновлює будь-які права, свободи чи інтереси позивача, а зводиться лише до констатації факту порушення відповідачем строку, встановленого законодавством для надання відповідної інформації, яку позивачу надано» [73].

6. Суди часто не звертають увагу на порушення вимог Закону до відмови у задоволенні запиту на інформацію, і тільки деколи наголошують на порушенні.

Докладне регулювання відмови у наданні інформації було однією з основних новел Закону України «Про доступ до публічної інформації», яка покликана звести до мінімуму безпідставні відмови у доступі. Достеменне дотримання розпорядниками статті 22 Закону, де міститься вичерпний перелік випадків, коли вони мають право відмовити у задоволенні запиту, має неабияке значення. Не випадково темі відмови присвячений окремий розділ у Постанові №10.

У постанові Верховного Суду про відмову у задоволенні касаційної скарги Головного територіального управління юстиції у Харківській області, вказано: «Також колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що у відповідях на запит відповідач не вказав жодну із передбачених у Законі України від 13.01.2011, №2939-VI «Про доступ до публічної інформації» підстав для відмови у наданні запитуваної інформації» [74].

Більше того, з аналізу окремих судових рішень можна дійти висновків, що розпорядникові замало зробити загальне посилання на статтю 22. У постанові Верховного Суду, якою відмовлено у задоволенні касаційної скарги Міністерства юстиції України, постановлено: «Однак, … Міністерство юстиції України зазначає, що відповідно до статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» в задоволенні запиту … відмовлено, проте жодним чином не конкретизовано, з якої саме підстави в наданні запитуваної інформації відмовлено та не мотивовано підставу такої відмови, які, в свою чергу, передбачені пунктами 1-4 частини першої статті 22» [75].

І наостанок варто зауважити, що у постановах Верховного Суду спостерігаються недоліки, що не пов’язані з застосуванням Закону України «Про доступ до публічної інформації», а радше стосуються ретельного чи не дуже виконання процесуального законодавства. Йдеться про вимоги до судових рішень: в окремих з них бракує дат, а то й згадок про прийняття процесуальних рішень, надано оцінку не всім аргументам сторін, з’ясовані не всі обставини у справі (зрештою про це свідчить висока кількість повернення справ до судів нижчих інстанцій), бракує обґрунтування або заперечується очевидне, не згадується про розподіл судових витрат тощо.
  

Узагальнення та сподівання

Найважливішим викликом у розвитку практики застосування Закону України «Про доступ до публічної інформації» наразі є коректне застосування трискладового тесту в усіх випадках, коли обмежується доступ до публічної інформації. Аналіз судових рішень показує значний поступ у цьому питанні, втім він далекий від ідеального – і розпорядникам, і судам варто вдосконалювати свою роботу в частині застосування та докладного обґрунтування суспільного інтересу та співвідношення з ним потенційної шкоди від розголошення інформації.

Найчастіше розпорядники відмовляють у задоволенні запитів на інформацію, оскільки не вважають себе розпорядниками або інформацію публічною. До всього цю підставу тлумачать дуже широко і з різними варіаціями. Отож приємно вражає величезна кількість судових рішень, в яких визнаються такі дії неправомірними. Варто відзначити, що це також значний поступ у практиці застосування Закону. І хоч трапляються ще рішення, в яких позивачам відмовляють у задоволенні позовів у подібних справах, втім вони поодинокі, і зазвичай скасовуються Верховним Судом.

Позитивні зрушення є також у питаннях конкуренції норм Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Законів України «Про звернення громадян», «Про захист персональних даних», «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», «Про адміністративні послуги». Особливо враховуючи результати дослідження судової практики Вищого адміністративного суду України, що було проведене у 2017 році [76], яке вказували на поширеність цих проблем.

Суди досліджують зміст документа, який отримав розпорядник, і коли він відповідає критеріям запиту на інформацію, зобов’язують надавати інформацію в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації». Те ж стосується гібридних звернень (документи, які містять у собі і запит на інформацію, і звернення громадянина). У жодному з проаналізованих судових рішень не згадується про персональні дані чи відповідний Закон, не згадуються й адвокати та їх запити, а розпорядники інформації не визнаються запитувачами. Припускаємо, що частина проблем, виявлених згадуваним дослідженням залишилися у минулому або їх кількість є направду незначною.

Поодиноким є випадки некоректного застосування Закону, що стосуються віднесення інформації до службової та використання Переліку службової інформації. Усі вони пов’язані зі справами з оскарження дій та бездіяльності Вищої кваліфікаційної комісії та Вищої ради правосуддя і описані у другому розділі цього Огляду.

Водночас адміністративним судам варто вдосконалити свою роботу в частині ретельного виконання вимог процесуального законодавства: і в частині дослідження обставин справи, і в частині формулювання судових рішень.

Огляд вказує на велику кількість рішень судів першої та другої інстанції, які були скеровані для продовження розгляду через неповне з’ясування обставин справи та процесуальні порушення. Це негативно відбивається на забезпеченні прав запитувачів, які звернулися за судовим захистом, позаяк інформація швидко втрачає актуальність. Відповідно провокуються ситуації, за яких порушене право об’єктивно вже не може бути відновлене.

Для забезпечення інтересів запитувачів винятково важливою є повнота та всебічність з’ясування всіх обставин справи, подеколи і тих, про які не згадують сторони. Процесуальне законодавство уповноважує адміністративні суди виходити за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина [77], а також встановлювати «інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи та докази на їх підтвердження» [78]. Також «суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з’ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи» [79].

Річ у тім, що запитувачі не завжди володіють достатньою компетенцією для судового оскарження. Крім того, ресурси для отримання правничої допомоги має далеко не кожен. Розпорядники ж мають щонайменше дві службові особи, які професійно займаються питаннями доступу до публічної інформації та представництвом у суді. Тож вони отримують неабияку перевагу.

Окрім цього, органи влади після виклику до суду в якості відповідача нерідко суттєво змінюють обставини справи: в найкоротші строки надають запитувану інформацію і заявляють про відсутність підстав для оскарження. Але чи так це насправді? Підстави радше змінюються. Окрім того, не зникає той факт, що права запитувачів були порушені, а звернувшись до суду для їх захисту, запитувачі сплатили судовий збір та, можливо, понесли інші судові витрати. У кожної дії чи бездіяльності є свої наслідки, тож усі порушені права мають бути відновлені, а витрати відшкодовані.

З огляду на все сказане, вельми важливо, аби суди ретельно перевіряли виконання розпорядниками усіх обов’язків, пов’язаних з наданням доступу до публічної інформації у справі. А не обмежувався тільки тими, на які вказують позивачі. Жодним чином не зазіхаючи на принцип рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом, спробуємо пояснити свою позицію на типовому прикладі, який для полегшення розуміння викладемо схематично.

Запитувач звертається до суду, оскільки розпорядник у відповіді на запит вказав, що не володіє запитуваною інформацією. В процесі судового розгляду з’ясовується, що дійсно не володіє і відповідно до компетенції не зобов’язаний. Якщо підходити формально, то суд відмовить у задоволенні позову, і справа або завершиться, або помандрує до вищої інстанції, спричиняючи додаткові витрати для запитувача і державного бюджету.

Коли ж підходити з позиції щонайбільшого захисту інтересів позивача – суд перевірить дотримання розпорядником передбачених законом вимог до відмови у задоволенні запиту, а також чи виконав орган влади обов’язок із пересиланню запиту належному розпоряднику. На практиці вкрай рідко запитувачі звертаються до органів влади, діяльність яких зовсім не пов’язана зі змістом запитуваної інформації. Припускати, що розпоряднику відомо хто володіє інформацією – і доцільно, і важливо.

Суд уповноважений визнати неправомірною діяльність розпорядника в частині недотримання форми відмови або невиконання обов’язку із пересиланню запита, якщо таке виявлено. Це, в свою чергу, дозволить присудити судові витрати на користь запитувача, адже позовна вимога про визнання діяльності розпорядника неправомірною бодай в якійсь частині буде задоволена. Зрештою, такі справи трапляються у судовій практиці та, на жаль, нечасто.

З іншого боку, викликає багато запитань інша непоодинока схема. У ній в процесі розгляду судової справи встановлюється факт порушення розпорядником Закону, але суд відмовляє у задоволенні позову, оскільки начебто не порушене право позивача або право запитувача не може бути відновлене. Здебільшого такі справи стосуються неоприлюднення інформації, наприклад,проектів рішень.

Тут виникає дві проблеми. Перша: чому не взяте до уваги право запитувача отримувати публічну інформацію (проекти рішень) не тільки за запитом, але й просто читаючи офіційний веб-сайт? Друга: чому факт порушення розпорядником інформації Закону не має правових наслідків? Діяння розпорядника у мотивувальній частині судового рішення визнаються неправомірними, а в резолютивній – суд відмовляє у задоволенні позовної вимоги про визнання неправомірними.

Метою ухвалення Закону України «Про доступ до публічної інформації» було забезпечення прозорості та відкритості суб’єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації [80]. У свою чергу, право на доступ до публічної інформації гарантується максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації [81].

Залишається сподіватися, що виявлений даним Оглядом поступ у розвитку практики застосування Закону України «Про доступ до публічної інформації» зміцниться, суперечності між постановами Верховного Суду не будуть траплятися надалі, а мета ухвалення Закону буде реалізована якомога ширше. В чому бажаємо успіху всім, хто долучається до цієї нелегкої справи.

1 http://www.reyestr.court.gov.ua

2 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/81136870

3 http://reyestr.court.gov.ua/Review/76518910 , а також http://reyestr.court.gov.ua/Review/80481747

4 http://reyestr.court.gov.ua/Review/75958518

5 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/75332194

6 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/80109544

7 http://reyestr.court.gov.ua/Review/79758004

8 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/79313524, а також http://reyestr.court.gov.ua/Review/78329894

9 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/72324144

10 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/72293830

11 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/76190427

12 http://reyestr.court.gov.ua/Review/71884772

13 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74537198

14 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/72288593

15 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74870773

16 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/78001995

17 http://reyestr.court.gov.ua/Review/75368895

18 http://reyestr.court.gov.ua/Review/71911202

19 http://www.reyestr.court.gov.ua

20 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/81287553

21 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/79834946

22 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/75241956

23 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74537198

24 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74699869

25 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/80364172

26 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/79957969

27 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74699860

28 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/81287841

29 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/80081044

30 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74699882

31 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/81136870

32 http://reyestr.court.gov.ua/Review/76518910

33 http://reyestr.court.gov.ua/Review/80481747

34 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/78001995

35 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/81287553

36 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74870773

37 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/72324144

38 http://reyestr.court.gov.ua/Review/71884772

39 http://reyestr.court.gov.ua/Review/75368895

40 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74699869

41 http://reyestr.court.gov.ua/Review/71884772

42 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/77416831

43 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/77248338

44 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/76614376

45 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74992215

46 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/75832462

47 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/80607054

48 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/72791078

49 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/81329464

50 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/71789685

51 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/73532040

52 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/72531961

53 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74408596

54 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/73249838

55 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/73531962

56 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/79365492

57 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/72901802

58 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/79531819

59 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/73532096

60 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74784759

61 Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

62 Приклади відповідних справ: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/73304962 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/77507501http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/73727765http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/79958176

63Приклади відповідних справ: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/76906136 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/77375587
http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74870833
http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/76615192
http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/76630943

64 Приклади відповідних справ: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/76614376http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/73249922
http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/76614167

65 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/72807679

66 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/73532040

67 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/76614167

68 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/78528453

69 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/73423462

70 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/76906136

71 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74870833

72 Приклади таких справ: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/79531819http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74263699

73 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/75673583, а також схоже рішення http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/75678789

74 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/72901802

75 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/74408596

76 Йдеться про Аналіз рішень Вищого адміністративного суду України, проведений Людмилою Опришко – ГО «Платформа прав людини». Доступне за посиланням: https://issuu.com/mediaprojects_coe/docs/_________4

77 Таке положення міститься у статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України.

78 Такі вимоги вказуються у статті 244 Кодексу адміністративного судочинства України.

79 Цитуємо частину четверту статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України.

80 Таке положення містить частина перша статті 2 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

81 Закріплено у пункті 3 частини першої статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Ми надаємо безоплатні консультації із юридичних питань у сфері інформаційного та медійного права. Будемо раді поділитися з вами своїм досвідом.

Листи з інших питань не розглядаються.

Докладніше про консультації

 

Для того, щоб отримати інформацію, яка вас цікавить, зверніться до нас за допомогою гарячої лінії: