“Я бачила багатьох чоловіків, які перетворили своє золото в дим,
але ви перший, хто перетворив дим в золото”
Єлизавета І серу Волтеру Релі – англійському діячу,
який привіз тютюн з Америки в Англію.
Курці є більш вразливими до загрози коронавірусу через наявність хвороб, спричинених вживанням тютюнових виробів. До такого висновку дійшли експерти Всесвітньої організації охорони здоров’я, досліджуючи додаткові фактори ризику зараження COVID-19. Ба більше, куріння негативно впливає на імунну систему людини, ускладнюючи боротьбу з інфекціями та гострими респіраторними захворюваннями.
А це якось зашкодить тютюновій індустрії? Імовірно, що ні.
Якщо дивитися на заголовки новин, то здається, що тютюнова індустрія, яка цілком легально щороку забирає життя 8 і більше мільйонів людей по всьому світу є непереможною і втримається на плаву за будь-якої влади. А заходи, спрямовані на подолання тютюнової епідемії, спричиненої виробництвом тютюнової продукції, обов’язково приречені на поразку.
Погодьтеся, ви часто чули з одного боку про ініціативу держави додатково врегулювати ринок обігу тютюнових виробів. Наприклад, збільшивши надходження до бюджету від підвищення акцизів. А з іншого – зворотню реакцію гравців цього ж ринку, які або звинувачували владу у тиску та втручанні у бізнес, або погрожували закрити фабрики і скоротити всі робочі місця, або вивезти офіси за кордон і, таким чином, припинити інвестиції у вічно нестабільну економіку країни.
На жаль, тези про можливі економічні втрати, що стали перевіреним ефективним засобом для маніпуляції думкою, є ключовими аргументами у компромісі, коли стабільність і часткова законодавча неврегульованість ринку тютюнових виробів переважає заходи з охорони здоров’я населення. Але чи варто йти на поступки перед індустрією? Адже міжнародна практика свідчить про інше. Суворе законодавство у сфері обігу тютюну – ознака сильних і високорозвинених країн, а вгамування примх лобі аж ніяк не загрожує економіці держави.
Спробуємо розібратися, чи є у тютюнової індустрії Ахіллесова п’ята та чи можливо ефективно змінювати політику охорони здоров’я країни без жодних грошових втрат.
Акцизи. Ціни вгору – попит вниз?
Одним із різновидів податків, не пов’язаних з одержанням прибутку виробником або продавцем товару, є акциз. Зазвичай акциз встановлюють на товари з великим попитом, які мають високу рентабельність і монопольне становище, для вилучення частини надприбутків на користь держави. Важливою особливістю акцизу є те, що він включається у ціну товару, а це прямо впливає на інтерес споживача.
Як зменшити цінову доступність та мотивувати людей палити менше, мінімізуючи шкідливий вплив тютюнового диму або пари електронних сигарет на здоров’я? Найперше, що спадає на думку – підвищити податки на виробництво і продаж тютюнових виробів.
За Угодою про асоціацію з Європейським союзом, Україна зобов’язалася до 2025 року збільшити акциз до 90 євро за 1 тис. сигарет (наразі з 01.01.2020 ~ 30 євро за 1 тис. сигарет). У 2017 році Верховна Рада України ухвалила Закон України №2245-VIII із необхідними правками до Податкового кодексу та затвердила семирічний план-графік підвищення акцизів до 2025 року. Ці заходи мають привести національні ставки акцизу до мінімального рівня, чинного в ЄС, а задля зручності та стабільності ринку запропоновано підвищувати акцизи поступово.
Утім, кожен етап підвищення акцизів призводить до неабиякого спротиву тютюнової індустрії, яка наголошує на недоцільності, несвоєчасності та неможливості збільшення акцизів і, всупереч міжнародним зобов’язанням держави, щоразу намагається відкласти або блокувати підвищення ставок податку.
Чи є виправданими такі кроки до збільшення податкового навантаження?
Звернімося до міжнародних норм та української практики. Стаття 6 Рамкової конвенції ВООЗ із боротьби проти тютюну, що ратифікована Україною 15.03.2006 (далі – Рамкова конвенція) передбачає цінові й податкові заходи зі скорочення попиту на тютюн, та визначає їх ефективним і важливим засобом скорочення споживання тютюну різними групами населення, особливо молоддю.
Тому Україна може впроваджувати заходи щодо скорочення споживання тютюну шляхом формування політики оподаткування, цінової політики щодо тютюнових виробів тощо. Це відповідає інтересам держави у сфері охорони здоров’я й усталеній міжнародній практиці. Так, у Керівних принципах реалізації статті 6 Рамкової Конвенції (рішення FCTC/COP6(5) вказано, що наслідком будь-якої політики підвищення податків на тютюн є скорочення споживання тютюнових виробів.
З огляду на дослідження, наведені в Технічному керівництві ВООЗ із оподаткування тютюну і в Керівних положеннях Міжнародного агентства з вивчення раку “Про профілактику раку” (том 14: боротьба проти тютюну), можна зробити висновок, що споживання скорочується у меншій пропорції, ніж зростають реальні ціни. Цей зв’язок називається “ціновою еластичністю попиту”. Наприклад, якщо цінова еластичність попиту становить -0,5, то підвищення цін на 10% призведе до скорочення вживання тютюнових виробів на 5 %.
Українська практика відповідає вказаним міжнародним дослідженням: коли у 2008-2013 рр. мінімальна ставка акцизу на сигарети з фільтром зросла з 18 грн до 218 грн на 1000 штук, тобто в 12 разів, поширеність куріння знизилась на 12%, а контрабанда сигарет скоротилася вдвічі. Останнє відбулося завдяки зменшенню різниці ставок акцизу в Україні та сусідніх державах.
Водночас у рішенні FCTC/COP6(5) міститься і застереження, що збільшення податків і підвищення цін на тютюнові вироби повинно випереджати зростання рівня доходів населення. Такий підхід сприяє зменшенню їх доступності в ціновому відношенні та сприятиме падінню попиту.
Підвищення акцизів на тютюн в Україні: бути чи не бути?
Повертаючись до сьогодення тютюнового ринку в Україні, варто згадати, що 11.02.2020 Президенту України був направлений на підпис Закон України від 16.01.2020 із черговими правками до Податкового кодексу (більше відомий поки що як законопроект №1210 від 30.08.2020), який передбачає у тому числі збільшення ставок акцизного податку на частину тютюнових виробів порівняно із попередньо визначеними в Законі №2245-VIII. Крім того, він доповнить Податковий кодекс України поняттями «електронна сигарета» і «рідини, що використовується в електронних сигаретах», з 2021 року започаткує для виробів електричного нагрівання тютюну, рідин, сигарил (тип малої сигари) окремі товарні підгрупи із встановленням відповідних ставок акцизного податку і подальшим щорічним підвищенням ставок до 2025 року. Це важливо, адже сьогодні ринок обігу електронних сигарет і рідин до них взагалі неврегульований і це пояснює популярність цих пристроїв у неповнолітніх. Купити та споживати «безпечні» гаджети може будь-яка особа без обмежень.
Чи отримаємо ми підпис Президента під Законом №1210 – питання радше філософське, а не часу. Законопроект №1210 ухвалювався одночасно з дотичним законопроектом №1209-1 майже з аналогічною назвою, який 24.02.2020 повернуто з підписом Президента, але підписаний закон не стосувався підвищення акцизів і регуляції обігу тютюнових виробів, тому і питань до нього у тютюнової індустрії не було.
Враховуючи згадані міжнародні дослідження та попередній позитивний досвід України із підвищення акцизів і пов’язане з цим зменшення рівня вживання тютюнових виробів, а також з огляду на щорічне зростання мінімальної та середньої зарплати, питання чи варто суттєво підвищувати акцизи має однозначну відповідь – так. А от про те, як додатково посилити заходи для падіння рівня тютюнової залежності, йтиме мова далі.
Не акцизами єдиними. Суворі обмеження, болючіші за удари по кишенях
Встановлення й ефективне адміністрування податків є вагомим внеском у протидію поширенню тютюнової залежності. Це перший крок на шляху до зменшення споживання тютюнових виробів. Однак, якщо мова йде про комплексне ефективне впровадження змін у сфері боротьби з тютюновою епідемією, фронт протидії держави тютюновій залежності має багато напрямків, основний серед яких – заходи для зменшення привабливості та протидії стимулюванню продажів тютюнової продукції.
Рамкова конвенція визначає такі заходи зі скорочення попиту як нецінові. Статті 7-13 Конвенції надають державам можливість приймати та здійснювати ефективні законодавчі, виконавчі, адміністративні або інші заходи, необхідні для захисту населення від впливу тютюнового диму, регулювання складу тютюнових виробів, обмеження у сфері реклами та стимулювання тютюнових виробів тощо.
Революційний редизайн тютюнових виробів: Австралія
Австралія стала взірцем для наслідування в антитютюновій політиці, запровадивши безпрецедентні заходи, направленні на зменшення вживання тютюнових виробів.
З вересня 2012 року весь тютюн, який продається в Австралії, повинен міститися лише у звичайних стандартизованих темно-оливкових упаковках, а графічні попередження про шкоду вживання виробу мають займати 75% упаковки. Також торговельна марка та варіанти оформлення самої упаковки обмежуються стандартизованими розмірами та типами шрифту. Для порівняння, в Україні на сьогодні законодавчі вимоги передбачають 50% основного та додаткового медичного попередження без обмежень у варіантах оформлення самої упаковки (шрифт, кольори, фірмовий дизайн виробника тощо).
Нові вимоги законодавства були прогресивними, адже протягом 2006-2012 років лише на 30% упаковки вимагалось розміщення графічних попереджень щодо охорони здоров’я. Введення нових правил упаковки та продажу супроводжувалося національною телевізійною інформаційною кампанією. Правдиво-жорстка, без перебільшення, соціальна реклама демонструвала шкідливі наслідки куріння для здоров’я на упаковках сигарет.
Зокрема, зображення сліпоти, раку легень і шкоди для вагітності стали дієвими стримувачами для купівлі сигарет. Інші медичні попередження стосувалися таких захворювань, як гангрена, рак порожнини рота (язика) або закликали негайно кинути палити для покращення стану здоров’я.
Законодавчі зміни про упаковку сигарет викликали значний супротив тютюнової індустрії, яка зробила спробу оскаржити їх у національних судах і звернулась до Світової організації торгівлі (далі – СОТ) через лояльні до тютюнового лобі уряди інших країн. Свою роль у міжнародному протистоянні транснаціональних компаній із урядом Австралії мала й Україна, яка, на жаль, стала тимчасовим гравцем на стороні тютюнового лобі разом з колегією із Гондурасу, Домініканської Республіки, Індонезії та Куби.
Міністерство економічного розвитку і торгівлі 13.03.2012 направило у СОТ перший у світі лист із вимогою розпочати консультації з Австралією щодо відповідності впроваджених нею звичайних стандартизованих упаковок сигарет міжнародним домовленностям в рамках СОТ. Зауважимо, що тютюнові вироби не експортувались із України в Австралію, а економічна чи то політична мотивація України у цій справі дорівнювала нулю, на відміну від провідних тютюнових транснаціональних корпорацій, які мають свої представництва в нашій державі.
Це викликало широке обурення громадськості, яка засуджувала гру на користь тютюнової індустрії і вимагала відкликати лист.
Врешті, 28 травня 2015 року Україна подала до СОТ запит про призупинення розгляду матеріалів справи проти Австралії, і завдяки цьому уникнула програшу справи та великих негативних репутаційних наслідків.
Австралія відстояла свою позицію по всім чотирьом справам із вищезгаданими країнами, а також владнала це питання і на національному рівні, де Верховний Суд Австралії відмовив у задоволенні позовів двом транснаціональним тютюновим корпораціям.
Рішення австралійського суду та СОТ стали прецедентними, оскільки вперше в світі було встановлено, що принципи вільної торгівлі та інтереси корпорацій не можуть бути перешкодою для здійснення ефективної державної політики у сфері охорони здоров’я.
Тому твердження тютюнових компаній про порушення права їхньої інтелектуальної власності на дизайн упаковки, а також про ймовірне порушення особистих прав і свобод споживачів тютюновмісних продуктів, які втратили можливість отримувати інформацію у зв’язку із забороною реклами та заходів із стимулювання продажу виробів, не знайшли підтримки суду.
Суд постановив, що хоча введення стандартизованої звичайної упаковки врегулювало права інтелектуальної власності виробників та започаткувало ведення контролю за упаковкою, обмеження не містять власної вигоди чи інтересу для австралійського уряду чи будь-якої іншої особи, тож дії влади є виправданими задля впровадження норм законодавства про охорону здоров’я.
Суворе законодавство і справді виправдало очікування всіх зацікавлених осіб. Ситуація із вживанням тютюнових виробів і шкідливими наслідками для здоров’я курців після введення законодавчих обмежень значно поліпшилася. Автори дослідження в Австралійському штаті Вікторія «Вплив впроваджених Австралією звичайних упаковок тютюну на сприйняття відповідно до відгуків дорослих курців: результати постійного спостереження» зазначають, що початкові ефекти (перші 12 місяців) дії законодавства про звичайну упаковку відповідають конкретним поставленим цілям щодо зменшення рекламної привабливості та підвищення ефективності попереджень про здоров’я.
Результатом змін у законодавстві Австралії стало падіння поширеності куріння для осіб віком від 18 років до 14,8% у 2014–2015 роках. з попередніх 16,3% у 2011–2012 роках
Міжнародна хвиля редизайну й українські хвилерізи
Успіх зеленого континенту став рушієм антитютюнових змін до законодавства багатьох країн світу. Слідом за Австралією звичайна стандартизована упаковка на рівні роздрібної торгівлі з’явилась у Франції, Великобританії у 2017 році, Норвегії, Новій Зеландії, Ірландії у 2018 р., Угорщині, Саудівській Аравії, Туреччині, Таїланді, Уругваї у 2019 р., а також Словенії та Ізраїлі з січня 2020 р. На шляху до стандартизації зараз знаходиться Сінгапур, де очікується введення звичайної упаковки з липня 2020 р. і Бельгія, яка очікує відповідних змін із січня 2021 р.
Україна в рамках виконання положень Угоди про асоціацію, зокрема, Глави 22 «Громадське здоров’я», зобов’язана імплементувати Директиву 2014/40/ЄС «Про наближення законів, правил та адміністративних положень держав-членів, що стосуються виробництва, презентації та продажу тютюну та супутніх товарів і скасування Директиви 2001/37/ЄС», яка запровадила нові стандарти захисту від тютюну у ЄС. Серед них – запровадження стандартизованої упаковки і вимоги про збільшення попереджень на пачках.
Сьогодні у парламенті зареєстровано аж 10 законопроектів, які покликані владнати законодавчі розбіжності України та ЄС у сфері запобігання виникненню хвороб, спричинених вживанням тютюнових виробів, а також запровадити системні заходи із забезпечення високого рівня захисту здоров’я людей, особливо дітей і молоді, від їхнього впливу. Метою всіх законопроектів є зменшення привабливості й доступності тютюнових виробів для запобігання виникнення нікотинової залежності та похідних від неї хвороб.
Але чи всі законодавчі ініціативи відповідають поставленій меті?
Наприклад, у Верховній Раді України зареєстровано перший з 2012 року комплексний антитютюновий законопроект №2813 від 28.01.2020, під яким поставили підпис майже всі члени Комітету з питань здоров’я нації, медичної допомоги та медичного страхування. Проєкт містить, зокрема, суворі для індустрії норми про запровадження стандартизованої звичайної упаковки виробів як в Австралії, заборону видимої викладки тютюнових виробів на прилавках торговельних точок, підвищення віку, з якого дозволяється купувати тютюнові вироби, з 18 до 21 року тощо. Законопроект отримав підтримку громадського сектору та став дамокловим мечем для тютюнової індустрії.
Відтак, після реєстрації №2813 з’явилося чотири альтернативні проєкти, які, попри відсутність суттєвих розбіжностей у текстах, мають свої юридичні тонкощі і, схоже, невипадково. А саме – відсутність норм про стандартизацію упаковки, заборону видимого розміщення тютюнових виробів у місцях продажу (тютюнова викладка), більш ліберальні правила регулювання обігу окремих тютюновмісних продуктів і перехідні положення про набрання чинності не через 12, а 24 місяці.
Лобізм здорового глузду: завдати менше шкоди чи принести більше користі?
Новини про скорочення кількості продажу сигарет не завжди слід сприймати як велике досягнення у боротьбі з тютюновою залежністю, адже на тлі відмови від звичайних цигарок, на жаль, зростає використання електронних сигарет, новітніх тютюнових виробів і різного роду нікотиновмісних продуктів, обіг яких сьогодні взагалі не врегульовано чинним законодавством України саме як тютюнових продуктів. Тютюнова індустрія є однією із найагресивніших та, за прикладом оборонної сфери, не економить гроші на нові винаходи та їх випробування.
Це свідчить про необхідність у державній політиці пріоритезувати саме напрям реагування та запобігання виникненню залежності передусім у дітей та молоді, адже всі нові «безпечні» тютюнові або нікотиновмісні вироби стають свого роду вхідним квитком до залежності на все життя. Такими кроками мають бути насамперед збільшення цінових і нецінових заходів регулювання обігу тютюнових виробів, обмеження доступності цих виробів для дітей, збільшення відповідальності за продаж тютюновмісних продуктів неповнолітнім, зменшення привабливості тютюнових виробів та мінімізування наративу про моду на вживання новітніх тютюнових виробів.
Ефективне впровадження протидії тютюновій залежності за прикладом Австралії та інших країн світу має стати головною ціллю на найближчий час у державній політиці охорони здоров’я та боротьби із захворюваннями, викликаними вживанням всіх без винятку тютюнових виробів. Адже регулювання тютюнового ринку це, насамперед, про охорону здоров’я, а не про податки і тим паче інтереси або примхи індустрії.
