Матеріал опубліковано у виданні “Доступ до правди”

Авторка 

Надія Бабинська 

експертка з відкритих даних, співзасновниця ініціативи OpenUp Ukraine для Центру демократії та верховенства права

Законодавство в сфері доступу до публічної інформації в Україні почало активно еволюціонувати після Революції Гідності, адже однією з вимог громадськості була повна відкритість влади. Так, в Законі “Про доступ до публічної інформації” в 2015 році з’явилась нова стаття 10-1, яка визначає новий вид доступу до публічної інформації в цифрову епоху – у формі відкритих даних. Проте й вісім років потому у багатьох розпорядників та користувачів виникає ряд питань і непорозумінь щодо такої форми інформації. 

Досі подекуди не розуміють відмінностей між поняттями “відкритість” і “відкриті дані”, а оприлюднену інформацію на офіційному веб-сайті вже вважають виконанням вимог щодо відкритих даних. Ще більше викликів сфера доступу до публічної інформації, в тому числі у формі відкритих даних, зазнала з початком повномасштабного вторгнення 24 лютого 2022 року. 

У аналітиці для Центру демократії та верховенства права спробуємо розкрити специфіку відкритих даних та регулювання в умовах воєнного стану. Окремо розберемо доступ до відкритих даних Єдиного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (ЄДР) як приклад непослідовності державної політики щодо доступу до відкритих даних під час війни. А на завершення запропонуємо кілька порад щодо оприлюднення та доступу до публічної інформації у формі відкритих даних під час воєнного стану. 

Публічна інформація у формі відкритих даних: суть і специфіка

Концепція відкритих даних широко відома в світі. Одним з рушіїв її впровадження стали США, де президент Барак Обама після обрання оголосив свій курс на безпрецедентну відкритість, а згодом підписав указ, згідно з яким відкриті та машинозчитувані дані стали стандартом для урядової інформації. Там було зазначено, що доступна інформація (у формі відкритих даних) про діяльність уряду є основою ефективності та прозорості. 

Якщо говорити про публічну інформацію у формі відкритих даних, то окрім вже звичних термінів та вимог, за більш як десятирічне існування закону в сфері доступу, в цьому випадку основний акцент на слові “дані”. Згідно з визначенням зі шкільних підручників, дані — це “відомості, отримані шляхом вимірювання, спостереження, логічних або арифметичних операцій і представлені у формі, придатній для постійного зберігання, передачі і (автоматизованої) обробки”. Автоматизована обробка і використання даних можлива за умови їх машиночитності, тобто коли їх може опрацювати програмне забезпечення. 

Якщо людина переглядає на вебсайті інформацію, карти, навіть таблиці, зверстані там, – це про відкритість, про доступ до публічної інформації загалом. Про відкриті дані можна буде говорити тоді, коли вони доступні в машиночитному форматі та коли дані, на основі яких написані документи, створені мапи чи публічні реєстри, є доступні для скачування, доступ до них забезпечний через інтерфейс прикладного програмування (АРІ). 

Щоб зрозуміти відмінність, розглянемо доступ до інформації в ЄДР (згодом ми повернемось до доступу до ЄДР під час воєнного стану). До повномасштабного вторгнення будь-хто міг зайти на сайт Міністерства юстиції і безкоштовно отримати відомості про ту чи іншу компанію (для кожної нової компанії треба заново вводити дані в пошуковику (картинка нижче зліва). Це не відкриті дані, це відкритість, сервіс на основі даних. Також можна було завантажити файл з усіма даними ЄДР, який періодично оновлювався на Єдиному державному порталі відкритих даних (картинка нижче справа). ЄДР був доступний у форматі XML. Окрім того, за додаткову плату можна замовити доступ до ЄДР через АРІ. Таким чином сервіси, компанії можуть інтегрувати ці дані в свої продукти без додаткового завантаження та опрацювання всього ЄДР. 

Для того, щоб відкрити і працювати з таким об’ємним файлом, потрібні базові навички роботи з даними в програмному забезпеченні (до прикладу, набір даних ЄДР має майже 2 Гб). Саме завдяки доступу до даних ЄДР у формі відкритих даних такі безкоштовні сервіси як Clarity Project можуть надавати інформацію про засновників і бенефіціарів тих чи інших компаній, ФОП, які беруть участь у публічних закупівлях, їхні зв’язки та історію змін власності. Окрім того, подібні сервіси (Youcontrol, Opendatabot та інші) допомагають перевірити бізнес-партнера, щоб уникнути шахрайства. Основна ж цінність ЄДР у формі відкритих даних – це можливість аналізувати всі компанії загалом. До прикладу, аби дізнатись кількість компаній, які займаються постачанням продуктів харчування в Дніпрі, потрібен повний набір відповідних даних.

Автоматизована обробка, машиночитність публічної інформації – це вимога законодавства. У вже згаданих змінах до Закону України “Про доступ до публічної інформації” так і зазначено, що “публічна інформація у формі відкритих даних – це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання”. 

Тому, коли ми говоримо про відкриті дані, мова йде про всю публічну інформацію, яку можна автоматизовано опрацювати (за допомогою програмного забезпечення, найпростішим прикладом може слугувати табличний редактор). Наголосимо, що всі решта статей вказаного закону так само застосовуються до публічної інформації у формі відкритих даних, як і до просто публічної інформації. Ті самі обов’язки і відповідальність розпорядників, права запитувачів тощо. Публічна інформація у формі відкритих даних оприлюднюється, регулярно оновлюється на офіційних вебсайтах розпорядників і на Єдиному порталі відкритих даних (щодо специфіки його роботи, адміністрування та модерації є окрема Постанова 867), а також надається у відповідь на запит. Відкриті дані можна повторно використовувати, в тому числі з комерційною метою, з вказанням джерела даних. 

На виконання новел законодавства в сфері доступу до публічної інформації у формі відкритих даних було розроблено і прийнято Постанову 835 КМУ “Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних”, яка постійно оновлюється. Ця постанова:

• містить тлумачення принципів відкритих даних, 
• встановлює вимогу до розпорядників проводити інформаційний аудит,

визначає 

• терміни, формати і типи відкритих даних, 
• принципи роботи доступу до відкритих даних через інтерфейс прикладного програмування (АРІ), 
• специфіку оприлюднення динамічних даних, 
• необхідність розпоряднику визначити відповідальних осіб та поняття пріоритетних наборів даних, 
• перелік обов’язкових для оприлюднення наборів. 

В Постанові зазначено, що машиночитаний формат – це “формат даних, структурований таким чином, що дає змогу ідентифікувати, перетворювати та отримувати конкретні дані, включаючи окремі факти та їхню внутрішню структуру, без участі людини”. Мається на увазі, що не потрібно з відсканованої таблиці, некоректної таблиці з об’єднаними комірками тощо перетворювати все на формат, з яким, до прикладу, можна працювати в табличному редакторі. Тому оприлюднення на Єдиному порталі відкритих даних посилань на карту чи на сайт, а не даних, на основі яких вони побудовані, – це вже порушення, яке тягне за собою адміністративну відповідальність, як і у випадку з неоприлюдненням публічної інформації загалом. 

Важливе оновлення до Постанови 835 було внесене в травні 2021 року: Відповідно до нього:

1. Розпорядники зобов’язані оприлюднювати у формі відкритих даних не лише набори даних з переліку в Постанові, а й усю публічну інформацію у формі відкритих даних, яка перебуває в їхньому володінні та стосується конкретного набору даних.
2. Перетворення (вивантаження з баз даних та в разі потреби знеособлення) публічної інформації у публічну інформацію у формі відкритих даних є обов’язковим.
3. Розпорядники інформації можуть створювати модулі управлінської аналітики на основі наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних. Не допускається розміщення модулів управлінської аналітики без посилання на використані набори даних на Єдиному порталі відкритих даних. Тут мова йде в тому числі про дашборди. 

Оприлюднення набору даних передбачає можливість переглядати і завантажувати їх безоплатно та без додаткової реєстрації, ідентифікації, авторизації, проходження автоматизованого тесту для розрізнення користувачів чи інших обмежень. Тобто, встановлення обмежень у вигляді капчі чи заповнення реєстраційних форм, ідентифікації через КЕП, банк-ІД буде порушенням. 

Також останнє оновлення Постанови визначило, що  пріоритетними даними для реалізації державної політики щодо відкритих даних є набори даних у сферах юстиції, судочинства, охорони здоров’я, екології та захисту навколишнього природного середовища, транспорту і інфраструктури, фінансів та податків.

Окрім профільного закону, про відкриті дані також йдеться у низці інших законів, які стосуються публічних закупівель, електронного декларування, відкритості використання публічних коштів, Національної інфраструктури геопросторових даних та інших. 

Публічна інформація у формі відкритих даних дає змогу контролювати та моніторити діяльність влади, сприяє доброчесності, інноваційному розвитку, в тому числі й в бізнес-середовищі, дозволяє аналізувати і прогнозувати, а також боротись з корупцією, ефективніше та якісніше розробляти та впроваджувати політики, планувати та відновлювати. Відкриті дані мають вплив у більшості сфер, особливо там, де мова йде про великі кошти і можливості для зловживань (як, наприклад, будівництво, інфраструктура). Ринок відкритих даних в Україні оцінюють у десятки мільярдів гривень. 

Отож, відкриті дані – це не лише про цифрову доступність публічної інформації, а й про можливість опрацювати її без участі людини. У розпорядника є обов’язок оприлюднювати і надавати у відповідь на запит як просто публічну інформацію, так і публічну інформацію у формі відкритих даних. Так само у запитувача є можливість обирати, яку публічну інформацію і у якій формі він хоче отримати. Розпорядник зобов’язаний оприлюднювати публічну інформацію у формі відкритих даних згідно з переліком, визначеним додатком до Постанови 835, та всю іншу публічну інформацію у формі відкритих даних, а також у разі високого суспільного інтересу до таких даних (високої частоти їх запитування; за результатами опитування громадської думки; антикорупційного ефекту та/або економічного ефекту від оприлюднення наборів даних; наявності інших обставин). Відкриті дані – це одна з основ цифрової економіки, державного управління, боротьби з корупцією і якісної аналітики та прогнозування. 

Правовий режим воєнного стану і його вплив на відкриті дані

З початку повномасштабного вторгнення терористичної держави в Україну 24 лютого 2022 року діє воєнний стан. Стаття 64 Конституції України передбачає: “Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень”. Такі обмеження можуть стосуватись і інформаційних прав, доступу до публічної інформації. 

В Законі України “Про правовий режим воєнного стану” прямих згадок про обмеження доступу до публічної інформації, в тому числі у формі відкритих даних, немає. Щоправда, в травні 2022 року в закон внесли зміни, після яких у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їхніх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проєктів актів), частини четвертої статті 15 Закону України “Про доступ до публічної інформації”. Однак цей пункт стосується переліку та умов отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення, а про решту норм закону не згадано.

Тому розпорядники публічної інформації, з огляду на виклики, повинні продовжувати оприлюднювати, оновлювати і надавати у відповідь на запит публічну інформацію, в тому числі у формі відкритих даних, використовуючи “трискладовий тест”. Про це зазначає й Оксана Ващук-Огданська в своєму матеріалі “Обмеження доступу до публічної інформації під час війни: про що говорить судова практика?”

В той же час, починаючи з 24 лютого 2022 року, публічний доступ до більшості реєстрів, інформаційних систем, як загальнодержавних, так і локальних, Єдиного порталу відкритих даних обмежено. Як повідомляли в приватних бесідах дехто з розпорядників, вони отримали службовий документ, де було зазначено про необхідність закрити доступ з огляду на воєнний час. Вже в березні 2022 року уряд прийняв Постанову КМУ № 263, згідно з якою “на період дії воєнного стану міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, державні та комунальні підприємства, установи, організації, що належать до сфери їх управління, для забезпечення належного функціонування інформаційних, інформаційно-комунікаційних та електронних комунікаційних систем, публічних електронних реєстрів, володільцями (держателями) та/або адміністраторами яких вони є, та захисту інформації, що обробляється в них, а також захисту державних інформаційних ресурсів, можуть (в тому числі) зупиняти, обмежувати роботу інформаційних, інформаційно-комунікаційних та електронних комунікаційних систем, а також публічних електронних реєстрів”. Лишень в грудні 2022 року до цієї Постанови внесено зміну, яка обмежує таку дискрецію територіями, на яких ведуться активні бойові дії або тимчасово окупованих, інформація про які міститься в переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих росією, затвердженого Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій. 

Іншими постановами уряд обмежив публікацію даних в сфері закупівель, доступ до земельного кадастру, реєстрів і сервісів Міністерства юстиції та інших інформаційних систем: 

• Постанова КМУ №169 “Деякі питання здійснення оборонних та публічних закупівель товарів, робіт і послуг в умовах воєнного стану”, 
• Постанова КМУ № 564 “Деякі питання ведення та функціонування Державного земельного кадастру в умовах воєнного стану”, 
• в квітні 2022 року виданий Наказ Міністерства юстиції України №1462/5 “Про зупинення оприлюднення інформації у формі відкритих даних, розпорядником якої є Міністерство юстиції України” (в січні 2023 року був Наказ “Про відновлення оприлюднення інформації у формі відкритих даних, розпорядником якої є Міністерство юстиції України”). 

Також було закрито доступ до Єдиного реєстру судових рішень (відновлено в червні 2022 року), обмежено доступ до частини даних Єдиного порталу використання публічних коштів та застосовано інші обмеження. З 24 лютого по серпень 2022 року було обмежено доступ і до Єдиного порталу відкритих даних. 

Попри ці всі обмеження чинними залишаються Постанова №835 про відкриті дані і Закон “Про доступ до публічної інформації”. Їхнє виконання так само обов’язкове, як і в період до повномасштабного вторгнення. Міністерство цифрової трансформації розробило і в серпні 2022 року оприлюднило для публічного обговорення проєкт змін до Постанови, однак їх досі не прийнято. Серед запропонованих змін в документі вказано обмеження доступу до низки наборів даних без пояснення причин таких обмежень, а також можливість для розпорядників відступати від принципів відкритих даних “в умовах дії надзвичайного та/або воєнного стану, оголошеного на території України, або в окремих її областях” (наразі заплановано прибрати надзвичайний стан з проєкту), обмежувати доступ до даних через АРІ. 

В свою чергу Міністерство пропонує розпорядникам керуватись розробленими ними рекомендаціями з переліком наборів з обмеженнями, які вказані в проєкті змін до Постанови № 835 (тобто, певні набори оприлюднюватись на Єдиному порталі відкритих даних не будуть).

На відсутність офіційних роз’яснень, а не рекомендацій та оновлення законодавства щодо доступу, звернули увагу розпорядники в дослідженні щодо публікації відкритих даних 18-ма містами в умовах війни від “Transparent cities / Прозорі міста”. Зокрема, після відновлення роботи Єдиного порталу відкритих даних в серпні 2022 року, станом на грудень середній показник публікації даних на Єдиному веб-порталі відкритих даних в досліджуваних містах становить лише 25,1 %. Щодо територіальної специфіки, то Дніпро, до прикладу, оприлюднило більше даних, ніж віддалений від зони бойових дій Хмельницький. Окрім того, поки Єдиний портал відкритих даних був закритий, “окремі розпорядники оновлювали дані на власних сайтах – місцевих порталах відкритих даних”.

Згідно з дослідженням доступу до публічної інформації в умовах воєнного стану, проведеним фундацією DEJURE та оприлюдненим на початку 2023 року, “чинне законодавство не досконало регулює всі виклики, пов’язані з війною”, а “законодавець не переглянув, яка відкрита інформація може зашкодити інтересам національної безпеки, територіальної цілісності, життю і здоров’ю населення тощо, та не відніс таку інформацію до обмеженої у доступі, а також дозволив розпорядникам своїми підзаконними актами не оприлюднювати деяку інформацію, приховати її із сайтів, реєстрів та інших ресурсів, але законом не відніс її до обмеженої у доступі, що викликало питання чи можна надавати таку інформацію на запити”. Такі ж проблеми можна спостерігати й щодо доступу до відкритих даних. 

Отож, на сьогодні чинним залишається законодавство в сфері доступу до публічної інформації, в тому числі у формі відкритих даних, яке діяло до повномасштабного вторгнення (з певними обмеженнями, які стосуються одного з наборів про нормативно-правові акти). Починаючи з літа 2022 року уряд почав повертати доступ до реєстрів та інших інформаційних систем, в тому числі Єдиного порталу відкритих даних. Однак це відбувається з необгрунтованими обмеженнями (ми свідомо оминаємо питання доступу та повноти Єдиного реєстру судових рішень, бо це тема для окремого дослідження). Так, з Єдиного порталу відкритих даних зникла третина наборів (за даними Ярослава Гарагуца з Open Data Watchdog, з більш як 40 тисяч наборів напередодні вторгнення наразі (станом на 18 квітня 2023 року) доступно 29 тисяч. При цьому відсутні законні підстави для таких обмежень (немає даних про проведення “трискладового тесту”). 

Розпорядники мають переглянути свої набори даних і провести “трискладовий тест”, щоб зрозуміти, що і в якому обсязі потрібно оприлюднювати. Результати цього тесту теж мають бути оприлюднені, щоб громадяни розуміли причини обмеження доступу до публічної інформації. 

Обмеження доступу до відкритих даних вже неодноразово викликало обурення громадськості, яка виступала з відкритими зверненнями, коментарями тощо, адже така невизначеність і непрогнозованість призвела до закриття сервісів на основі відкритих даних, обмежила спроможність продуктів на основі відкритих даних, а також вплинула на роботу широкого кола зацікавлених сторін, в тому числі і органів влади, які користуються сервісами на основі відкритих даних (в 2021 році налічувалось до семи мільйонів користувачів сервісами на основі відкритих даних щомісячно). 

Позиція Міністерства цифрової трансформації 

Михайло Корнєєв, Керівник з розвитку сфери відкритих даних Міністерство цифрової трансформації України 

“Незважаючи на повномасштабне вторгнення, яке розпочалось 24 лютого 2022 року, Мінцифри намагається і надалі підтримувати та розвивати сферу відкритих даних. Доступ до інформації і, як наслідок, можливість громадськості брати активну участь у процесі управління державою – це те, що якісно відрізняє нас від росії. Мінцифри відновило роботу Єдиного державного веб-порталу відкритих даних в серпні 2022 року. Нами проаналізовано перелік наборів даних, публікація яких має відбуватися у формі відкритих даних, та винесені рекомендації для розпорядників інформації, щодо тимчасового вилучення з публічного доступу наборів даних, які потенційно можуть бути використані ворогом на шкоду інтересам національної безпеки України.

Як ми всі знаємо, з того часу відбулось багато змін, передусім на фронті. Своєю чергою успіхи ЗСУ дають нам можливість відкривати більше даних. В квітні цього року ми спільно з Комітетом цифрової трансформації Верховної Ради України, оновили рекомендації розпорядникам інформації щодо можливості та необхідності оприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних. Ознайомитись з ними можна за посиланням.

Загалом, маю наголосити, що в Україні діє принцип “відкритості за замовчуванням» щодо оприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних, а розпорядники інформації не можуть на власний розсуд, без проведення “трискладового тесту” згідно зі статтею 6 Закону України “Про доступ до публічної інформації”, вилучати набори даних або відмовлятись їх оприлюднювати/оновлювати. Після проведення “трискладового тесту” може бути вилучена лише інформація про: найменування та адреси місцерозташування об’єктів критичної інфраструктури, а також найменування та адреси місцерозташування військових частин та формувань Збройних Сил України, правоохоронних органів, Служби безпеки України, розвідувальних органів України, державної спеціальної служби транспорту, Управління державної охорони України, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України, Міністерства з питань стратегічних галузей промисловості України”.

Позиція представника сервісу на основі відкритих даних 

Ярослав Гарагуц, CEO Open Data Watchdog, Clarity project 

Наразі недоступними є такі надважливі набори даних як ЄДР, дані податкової, електронні декларації. Відсутність цих даних унеможливлює надання якісних послуг користувачам сервісів, а в нашому випадку це журналісти-розслідувачі, антикорупційні активісти, та й представники влади, врешті-решт. 

Ринок відкритих даних стає меншим, конкурентів у сервісів, продуктів на основі відкритих даних теж стало менше, ціна виходу на ринок зросла, монополія на державні дані посилилась. В деяких випадках для сервісів, які тримаються на плаву, це може бути і бонусом, адже у клієнтів менше варіантів. 

Для сервісів і продуктів на основі відкритих даних життєво важливо мати стабільний і безперервний доступ до даних. І до повномасштабного вторгнення ми спостерігали зникнення наборів з Єдиного порталу відкритих даних, однак зараз ця практика стала масштабною. Третина наборів даних зникла.

Ми вирішили створити сервіс Open Data Watchdog, який відстежує всі зміни з наборами, розпорядниками і ресурсами – що створили, що видалили. Відповідно, користувач отримує сповіщення “тільки що опублікували нові дані” чи “тільки що видалили оце”. За всіма цими списками можна потім здійснювати пошук, в тому числі за видаленим. Це дає змогу зафіксувати, що такі дані були – їх можна знайти і завантажити, і видалення їх з Єдиного порталу відкритих даних цьому не завадить. Однак ми відслідковуємо тільки те, що видалено після березня 2023 року, тому те, що видалили раніше (ті ж декларації і ЄДР) там відсутнє. 

Відновлення доступу до відкритих даних допоможе оживити ринок відкритих даних і допоможе не лише в боротьбі з корупцією, а й забезпечити прозору і підзвітну відбудову України. Також вважаю, що варто посилити прозорість діяльності адміністратора Єдиного порталу відкритих даних і розпорядників щодо роботи з порталом. 

Парадокс доступу до відкритих даних на прикладі ЄДР

Багато розпорядників діяли на власний розсуд щодо обмеження доступу до інформаційних ресурсів та даних з початку повномасштабного вторгнення. Як вже зазначалось вище, Міністерство юстиції в квітні 2022 року своїм наказом зупинило оприлюднення інформації у формі відкритих даних, розпорядником якої є Міністерство (в тому числі ЄДР), “з метою захисту інформації в умовах воєнного стану”. Обґрунтувань такого обмеження в наказі немає, як і результатів “трискладового тесту”. Доступ до набору відкритих даних ЄДР як на ресурсах Міністерства, так і на Єдиному порталі відкритих даних обмежений з початком повномасштабного вторгнення. Водночас, ці ж дані були і є доступні для клієнтів державного підприємства “НАІС”, яке адмініструє ЄДР, якщо ті мали та мають договір на доступ до даних через інтерфейс прикладного програмування (АРІ) за гроші. Серед клієнтів є компанії, які мають російське коріння. 

Вже в січні 2023 року наказ “Про відновлення оприлюднення інформації у формі відкритих даних, розпорядником якої є Міністерство юстиції України” передбачив відновлення оприлюднення інформації у формі відкритих даних, розпорядником якої є Міністерство юстиції України, за винятком трьох реєстрів, серед яких і ЄДР. І знову ж таки, доступ до даних досі можна отримати за гроші. Тобто, з однієї сторони Міністерство каже, що не оприлюднює і не надає у відповідь дані ЄДР, аби захистити інформацію в умовах воєнного стану, а з іншої – в той же час продає доступ до даних за гроші. Варто зауважити, що через зовнішні сервіси та продукти, які використовують ці дані, громадяни все одно мають доступ до даних ЄДР. 

Громадські організації, об’єднані в коаліцію RISE, закликали відновити повноцінний доступ до ЄДР. Як йдеться у зверненні, з грудня 2022 року “було надано обмежений доступ до ЄДР шляхом ідентифікації через кваліфікований електронний підпис (КЕП) з додатковим завантаженням програмного забезпечення з закритим кодом, що порушує принципи відкритості і прозорості та суперечить Закону України “Про доступ до публічної інформації”. Коли доступ до ЄДР залишається обмеженим, отримати повний доступ до реєстру фактично можливо через платний API ДП “НАІС”, який використовують десятки компаній та фізичних осіб-підприємців та сотень їхніх співробітників. При цьому серед компаній, що мають повний (хоча і платний) доступ до ЄДР, є декілька банків з російським капіталом”, йдеться у зверненні. 

Цікавим в контексті доступу до публічної інформації у формі відкритих даних в період воєнного стану та парадоксу з доступом до ЄДР від Міністерства юстиції буде розгляд позову старшої юристки Фундації DEJURE Христини Буртник до Міністерства юстиції України (справа № 300/481/23). Як розповіла Христина Буртник, справа стосується відмови Міністерства юстиції надати їй на запит ЄДР у формі відкритих даних. Міністерство, посилаючись на воєнний стан та свій наказ про зупинення оприлюднення інформації у формі відкритих даних, повідомило, що запитувачка може отримати окремі відомості з ЄДР в електронному та паперовому форматі (в тому числі за плату), однак лише щодо окремих фізичних осіб-підприємців чи юридичних осіб та не у формі відкритих даних. 

“Фактично Мін’юст не заперечував, що запитувана інформація є відкритою. Він відмовлявся надати мені інформацію у той спосіб, який я запитувала. Водночас доступ до ЄДР через API надається за договорами деяким компаніям, бенефіціарами чи засновниками яких є громадяни, пов’язані з рф. Тож Мін’юст відмовив мені надати відкриту інформацію навіть попри те, що у ст. 10-1 Закону “Про доступ до публічної інформації” прямо встановлено обов’язок розпорядників надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, незважаючи на те чи оприлюднюється відповідний набір даних на сайті та Порталі відкритих даних”, зауважила позивачка. 

Таким чином на прикладі доступ до даних ЄДР можна спостерігати наскільки непослідовною і дивною є підхід до обмеження доступу до публічної інформації в формі відкритих даних в умовах воєнного стану, коли, з одного боку, дані не оприлюднюються для використання (безкоштовно, як вимагає законодавство), а з іншого боку, продаються на договірних умовах. 

Поради розпорядникам та користувачам публічної інформації у формі відкритих даних 

З огляду на те, що лишається чинним законодавство в сфері доступу до публічної інформації у формі відкритих даних (Закон “Про доступ до публічної інформації” та Постанови 835, 867), потрібно виконувати його норми, а саме: оприлюднювати, регулярно оновлювати та надавати у відповідь на запит публічну інформацію, попередньо провівши “трискладовий тест”. У випадку, якщо якісь відомості у наборі даних можуть нести загрозу захищеному інтересу і суспільний інтерес не переважає, то варто все ж оприлюднювати і надавати у відповідь запитувані дані, попередньо обмеживши доступ до цих відомостей (аналогія до норми, що обмеженню підлягає інформація, а не документ). До прикладу, якщо є загроза від оприлюднення даних про черговиків-учасників АТО на отримання земельної ділянки в 2019 році в Херсонській області, то можна деперсоніфікувати набір і оприлюднити його чи надати у відповідь на запит, додатково надавши обгрунтування, чому ПІБ учасників може нести загрозу їхньому життю і здоров’ю. 

Запитувачам потрібно використовувати своє право на доступ до відкритих даних: звертатись з відповідними запитами, де потрібно вказати, що запитувану інформацію прошу надати у формі відкритих даних згідно ст. 10-1 Закону України “Про доступ до публічної інформації”. Пам’ятаймо, що відкриті дані – це про машиночитність. Тому варто і самим бути готовими, що треба буде опрацьовувати великі масиви даних у машиночитних форматах. У випадку, якщо дані не оприлюднюються, не оновлюються, не надаються у відповідь на запит, то такі дії слід оскаржувати (тут посібник про методи оскарження). Також варто з розумінням ставитись до того, що у деяких розпорядників наразі можуть бути проблеми з доступом до інформації (у випадку руйнування приміщень та техніки тощо). 

Корисним для розпорядників буде роз’яснення Уповноваженого Верховної Ради з прав людини щодо доступу до публічної інформації в умовах воєнного стану. В цьому документі розпорядникам радять оприлюднювати достовірну та об’єктивну інформацію, яка є суспільно необхідною в умовах воєнного стану (наприклад, інформація про гуманітарні коридори, видачу гуманітарної допомоги тощо), застосовувати “трискладовий тест” (ч. 2 ст. 6 Закону № 2939-VI) щодо обмеження доступу до інформації з метою встановлення ймовірності завдання оприлюдненням істотної шкоди інтересам національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам. Також розпорядникам радять здійснити аудит інформації, оприлюдненої на офіційних веб-сайтах розпорядників та сторінках у соцмережах, на предмет її тимчасового обмеження в доступі або вилучення, шляхом віднесення до інформації з обмеженим доступом і враховувати, що обмеженню доступу підлягає інформація, а не увесь документ (в контексті відкритих даних – набір даних). Якщо для досягнення мети захисту відповідного інтересу достатньо обмежити доступ, наприклад, до імені особи (інших персональних даних), решта інформація має залишатись відкритою.

Відкритість і прозорість – це запорука міжнародної підтримки для відбудови і відновлення України, та й сама відбудова і життя в країні, де важливу інформацію приховують – це відкат до часів Януковича. Відкриті дані є фундаментом для цифровізації та спрощення роботи як розпорядників, так і користувачів публічної інформації (громадян, аналітичних центрів, бізнесу та інших). Зараз як ніколи час переглянути свої інформаційні системи, інформацію, яку збирає чи створює розпорядник, і з врахуванням вимог законодавства оприлюднювати її, в тому числі у формі відкритих даних. Дані повинні працювати для процвітання і відновлення країни.

Корисні посилання 

1. Центр компетенцій в сфері відкритих даних: https://diia.data.gov.ua/ 
2. Інфохаб Єдиного порталу відкритих даних з рекомендаціями щодо стандарту оприлюднення даних та інше: https://data.gov.ua/pages/infohub 
3. Електронний навчальний курс про відкриті дані: https://tapas.learndata.info/
4. Хід виконання Постанови 835: https://data.gov.ua/progress
5. Аналіз відповідності українського законодавства європейському у сфері відкритих даних: http://tapas.org.ua/all-uk/news-uk/vidomi-rezultaty-analizu-vidpovidnosti-ukrainskoho-zakonodavstva-ievropejskomu-u-sferi-vidkrytykh-danykh/ 
6. Аналіз впливу відкритих даних ДАБІ: http://tapas.org.ua/media/vplyv-vidkrytykh-danykh-derzhavnoi-arkhitekturno-budivelnoi-inspektsii/ 
7. Курс для держслужбовців про відкриті дані: https://osvita.diia.gov.ua/courses/open-data
8. Open Data Barometer https://opendatabarometer.org/, GDB: https://globaldatabarometer.org/ 
9. Міжнародна хартія відкритих даних: https://opendatacharter.net/
10. Відкриті дані для НУО та державних службовців – онлайн-платформа “Зрозуміло!”: https://bit.ly/3ytFLBw
11. Відкриті дані для державних службовців від Мінцифри: https://osvita.diia.gov.ua/courses/open-data
12. Відкриті дані для бізнесу від Мінцифри: https://osvita.diia.gov.ua/courses/opendata

Курс про відкриті дані в публічних фінансах на Prometheus: https://bit.ly/3yLlJml.