Набуття чинності Законом України “Про медіа” стало довгоочікуваною подією в українському медійному просторі. Хтось оцінює його позитивно, хтось висловлюється більш скептично, у будь якому випадку цей закон суттєво вплине на сферу медіа у наступні десятиліття. Цей матеріал покликаний проаналізувати лише невелику частину з-поміж нововведень, запропонованих Законом України “Про медіа” та спробувати спрогнозувати їхній вплив. Мова про зміни до законодавства про доступ до публічної інформації, запроваджені у Перехідних положеннях до Закону України «Про медіа».

Перш ніж детальніше висвітлити нововведення слід зробити невелике пояснення щодо сфер правового регулювання Закону України «Про медіа» та Закону України «Про доступ до публічної інформації». 

Від початку право на інформацію сформувалося як складова права на свободу вираження. Наприклад, стаття 10 Європейської конвенції передбачала, що право на свободу вираження включає право шукати та поширювати інформацію. Так як право на свободу вираження, гарантоване статтею 10 Європейської Конвенції, переважно стосувалося медіа, відповідно, практика ЄСПЛ, яка сформувалася щодо застосування статті 10 Європейської Конвенції при вирішенні питання, чи складало те чи інше втручання порушення права на інформацію, брала до уваги факт того, чи є запитувач журналістом (або іншим суб’єктом, який виконує роль медіа, посередника між джерелом інформації та її споживачами). До останніх належать блогери, неурядові організації, громадські активісти, науковці, автори книг, активні дописувачі соціальних мереж.

З плином часу право на інформацію почало виокремлюватися і набуло статусу окремого, універсального права гарантованого кожному (а не тільки журналістам). Це засвідчило і набуття чинності Конвенцією Ради Європи про доступ до офіційних документів і тим фактом, що у законодавстві багатьох країн (в тому числі в Україні) гарантоване право кожного на доступ до публічної (або офіційної – в іншій термінології) інформації. 

Тож коли ми говоримо про співвідношення Закону України «Про медіа» і Закону України «Про доступ до публічної інформації», слід зазначити, що сфера регулювання цих законів відрізняється, хоча на перший погляд ідеться про інформаційні відносини в обох випадках. Закон України «Про медіа» регулює зокрема й специфічну сферу журналістської та медіа діяльності, і поширюється саме на цих суб’єктів, в той час як Закон України «Про доступ до публічної інформації», поруч з Конвенцією Ради Європи про доступ до офіційних документів, гарантує право кожного на доступ до публічної інформації.

Закон України “Про медіа” вносить лише дві зміни до Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме:

• Доповнює Закон України “Про доступ до публічної інформації” статтею 15-1 “Офіційні друковані видання”, у якій визначає поняття та мету офіційних друкованих видань: вони видаються з метою офіційного опублікування нормативно-правових актів, рішень розпорядників та інформації, обов’язковість опублікування якої передбачена законодавством.
• Доповнює статтю 15 Закону України “Про доступ до публічної інформації” частиною шостою, яка надає право розпорядникам оприлюднювати публічну інформацію не лише на своєму офіційному вебсайті, а й у власних офіційних друкованих виданнях та/або у медіа на підставі договорів про висвітлення діяльності, укладених із суб’єктами у сфері медіа.

Знову ж, не аналізуючи ефективність та збалансованість нового Закону України «Про медіа» в цілому, а лише вплив зазначених норм на стан забезпечення права на доступ до публічної інформації, слід зазначити, що у результаті цих змін  змін існує імовірність погіршення забезпечення права на інформацію, про що свідчать викладені нижче аргументи.

Нововведена стаття 15-1 Закону України “Про доступ до публічної інформації” говорить, що офіційні друковані видання засновуються “з метою офіційного опублікування нормативно-правових актів, рішень цих органів та інформації, обов’язковість опублікування якої передбачено законодавством”. Іншими словами – з метою оприлюднення інформації, обов’язковість оприлюднення якої органами державної влади визначена статтею 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Тож в першу чергу звернемося до даних, які демонструють рівень оприлюднення публічної інформації на офіційних веб-сайтах розпорядників – суб’єктів владних повноважень. 

Практично всі розпорядники публічної інформації – органи державної влади в Україні – мають власні офіційні веб-сайти, проте якість наповнення сайтів викликає зауваження.  У 2022 році, незважаючи на повномасштабну збройну агресію проти України, за підтримки ПРООН в Україні провели унікальну оцінку – моніторинг стану забезпечення інформаційних прав у період дії правового режиму воєнного стану (звіт про результати цього моніторингу знаходиться за посиланням). 

Він продемонстрував, що слабкими місцями у оприлюдненні публічної інформації є: низька навігаційна доступність публічної інформації, повнота та (що вкрай важливо у воєнний час) вчасність оприлюднення та оновлення інформації. Щорічні моніторинги стану забезпечення доступу до публічної інформації проводилися і раніше. В узагальнених цифрах вони показували відсутність тенденції до покращення стану оприлюднення публічної інформації на офіційних веб-сайтах органів державної влади (дивіться узагальнювальну частину у звіті за 2021 рік). 

Якщо порівняти довоєнні цифри з результатами 2022 року ми побачимо суттєве зниження рівня проактивного доступу до інформації. Чи може створення офіційних  друкованих видань, як таких змінити ситуацію на краще і поліпшити забезпечення права на доступ до публічної інформації? На думку автора, перехід до друкованих видань щонайменше погіршить пошукову доступність інформації, адже споживач інформації не зможе так вільно навігувати серед друкованої інформації, як серед оприлюдненої на сайті. 

Окрім того, викликає сумніви, чи здатні будуть розпорядники при оприлюдненні інформації у друкованому форматі забезпечувати вимоги частини другої статті 15 Закону України “Про доступ до публічної інформації”, яка передбачає, що “інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов’язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п’яти робочих днів з дня затвердження документа”. Вочевидь, невідкладне оприлюднення інформації (а щодо цього закон містить окрему вимогу у частині 5 статті 15 – “невідкладному оприлюдненню підлягає будь-яка інформація про факти, що загрожують життю, здоров’ю та/або майну осіб, і про заходи, які застосовуються у зв’язку з цим”) можливе саме на сайтах, а не в друкованих виданнях. Складно собі уявити, щоб ефективне поширення невідкладної інформації друкованим шляхом відбувалося у прифронтових регіонах або таких, які перебувають під загрозою окупації. 

Дійсно, у частині 1 статті 5 Закону України “«Про доступ до публічної інформації”» передбачені можливі способи оприлюднення публічної інформації, а саме визначено: “доступ до інформації забезпечується шляхом … систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом”. Тобто закон відносить спосіб оприлюднення інформації на розсуд конкретного розпорядника та його можливості, Якщо певна територіальна громада не має коштів на розробку та підтримку власного веб-сайту, то вона і не зобов’язана це робити – оприлюднення інформації на інформаційному стенді поруч із приміщенням виконавчого комітету ради достатньо, щоб задовольнити вимогу закону. 

Існує ймовірність, що посилаючись на труднощі воєнного стану (кібератаки на офіційний сайт, відсутність необхідних фахівців у штаті розпорядника тощо) розпорядники публічної інформації будуть схилятися до оприлюднення інформації не на офіційному веб-сайті, а у власному офіційному виданні – тим більше, що закон їм це дозволяє. У новій редакції частини шостої статті 15 Закон України “Про доступ до публічної інформації” вжите слово “можуть”: “розпорядники інформації можуть оприлюднювати публічну інформацію на своєму офіційному веб-сайті, у власних офіційних друкованих виданнях та/або у медіа”. Така дискреція, надана розпорядникам публічної інформації,  – можливість замість обов’язку – здатна суттєво погіршити становище запитувачів інформації і ніяким чином не сприятиме поінформованості громадян. 

Особливо це стосується органів місцевого самоврядування, які, якщо слідувати букві закону, не зобов’язані створювати та підтримувати офіційні веб-сайти. Так, дійсно, Закон України “Про місцеве самоврядування” у окремих статтях згадує обов’язок оприлюднювати визначені категорії інформації про діяльність ОМС на їхніх офіційних веб-сайтах, проте прямого обов’язку створювати їх не передбачає. А отже, якщо органи місцевого самоврядування будуть оприлюднювати публічну інформацію обов’язкових категорій у своєму офіційному виданні або у медіа на підставі договорів про висвітлення діяльності, укладених із суб’єктами у сфері медіа – з точки зору норм Закону України “Про доступ до публічної інформації” їхній обов’язок буде виконано.

По-друге, слід зазначити, що повернення до практики оприлюднення публічної інформації у офіційних друкованих виданнях або у медіа на підставі договорів про висвітлення діяльності, укладених із суб’єктами у сфері медіа, суперечить принципові максимального спрощення доступу до публічної інформації,  викладеному у статті 9 Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів, яка зазначає, що сторони Конвенції повинні вживати належних заходів для “ефективного адміністрування своїх документів для забезпечення легкого доступу до них”. Загальний зміст Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів спрямований на спонукання урядів забезпечувати ефективний та дешевий доступ до публічної інформації, наскільки це можливо. У свою чергу Пояснювальний звіт до Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів у пункті 60 тлумачить: “У будь-якому разі необхідно оцінювати, чи є документ «легкодоступним» у кожному конкретному випадку: наприклад, не кожен запитувач може мати доступ до інтернету. Під «доступністю» також розуміється цінова доступність; наприклад, пропонування запитувачу придбати дороге видання суперечить цьому пункту [пункту 3 статті 6 Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів – прим. автора]”. 

Очевидно, що практика повернення до оприлюднення публічної інформації  в друкованому вигляді не сприятиме кращому її поширенню публічної інформації. На відміну від безоплатного, швидкого та цілодобового доступу до публічної інформації за допомогою офіційних веб-сайтів, така зміна в законі може призвести до того, що громадянам, зацікавленим в отриманні публічної інформації, доведеться витрачати додаткові кошти на передплату офіційних друкованих видань розпорядників, адже новели закону не передбачають обов’язку розпорядників поширювати свої офіційні друковані видання безкоштовно. 

У підсумку лишається згадати, що починаючи з 2015 року зусилля громадянського суспільства із системного оновлення та удосконалення Закону України “Про доступ до публічної інформації” були марними – жоден із розроблених законопроєктів не був прийнятий Парламентом. Натомість, численні зміни до Закону України “Про доступ до публічної інформації” були внесені через інші законопроекти, що ніяк не сприяло покращенню якості закону. Такі “клаптикові” зміни почасти руйнують струнку логіку Закону України “Про доступ до публічної інформації”, а той факт, що вони часто бувають прихованими серед норм інших, непрофільних законопроектів, не дає можливості громадянському суспільству вчасно та ефективно реагувати на них. 

До Закону України “Про доступ до публічної інформації” потрібно внести системні зміни, як, наприклад, зміни, покликані гармонізувати закон з Конвенцією Ради Європи про доступ до офіційних документів або підсилити відповідальність за порушення права на інформацію. Проте вони досі не на часі для народних обранців. Тож насамкінець варто порекомендувати медійній спільноті повернутися до ідеї розробки та просування комплексного законопроєкту, який включатиме всі напрацювання минулих років щодо забезпечення права на інформацію – від удосконалення визначень категорій інформації з обмеженим доступом до запровадження ефективних заходів поновлення права на доступ до інформації. Впевнена, що журналісти будуть одними з найчисленніших бенефіціарів таких змін і все згадане піде на користь свободі слова.

Аналітика підготовлена за сприяння Центру демократії та верховенства права й за фінансової підтримки International Media Support