Матеріал опубліковано у виданні “Доступ до правди”
Цьогоріч ми відзначаємо одинадцяту річницю прийняття Закону України «Про доступ до публічної інформації», який докорінно змінив в Україні порядок реалізації одного із найважливіших прав людини – права на свободу інформації.
Прийнятий у 1992 році Закон України «Про інформацію» теж передбачав право запитувати у державних органів інформацію, однак він не охоплював всі органи влади і місцевого самоврядування, а строки базувалися на радянських основах бюрократичного апарату і процедур. Ба більше, підхід до цього права ґрунтувався на ідеї, що уся інформація, якою володіють державні органи, належить лише їм, а спроби її отримати могли закінчитися відписками про конфіденційність чи гриф ДСК.
Можливо, проблема прозорості діяльності влади існувала б і сьогодні, якби у 2005 році українські медійні юристи Тарас Шевченко, Ігор Розкладай та Тетяна Олексіюк не заснували громадську організацію Інститут Медіа Права (згодом переіменовану у ЦЕДЕМ), адвокаційна робота якої лягла в основу співавторства Закону України «Про доступ до публічної інформації», який на момент ухвалення у 2011 році був визнаний одним із десяти найкращих у світі.
А у липні 2021 року комісія при Міністерстві культури та інформаційної політики обрала Ігоря Розкладая та Тетяну Олексіюк кандидатами до міжнародного моніторингового органу з питань доступу. Ми поспілкувались з ними про перешкоди та перемоги на шляху розробки та імплементації закону:
- Першого лютого 2005 року була заснована громадська організація Інститут Медіа Права (згодом – ЦЕДЕМ). Що спонукало Вас до створення такої організації?
Ігор: Інформаційне право та медійне право на той час були молодими напрямами в юриспруденції, а на тлі бурхливого розвитку технологій воно вабило тим, що на багато питань ще треба було шукати відповіді.
Тетяна: Медійне право завжди приваблювало мене своєю динамічністю та можливістю працювати з цікавими людьми. Насправді робота в цій сфері для мене почалася ще у 2002 році в громадській організації «Інтерньюз-Україна», а потім – в Internews Network, тому таке продовження було логічним.
- Ви були співавторами закону про доступ. Чому саме право на інформацію?
Ігор: Я долучався до робочих груп, але не вважаю себе співавтором, скоріше впроваджувачем. Моя історія з цим законом – це пізнання в процесі поширення знань. Кожна лекція змушувала замислюватися над кожним стандартом і правилом, як національним так і міжнародним. Зрештою ти доходиш до думки, що доступ до публічної інформації – така сама невід’ємна цеглинка демократії, як і, приміром, суспільне мовлення.
Тетяна: Я була і лишаюся переконаною, що право знати правду – фундаментальне для функціонування демократії. Це право – підґрунтя для забезпечення багатьох інших прав, основа для прийняття власних усвідомлених рішень.
- З якими перешкодами Вам довелось зустрітись під час адвокаційної кампанії? Що найбільше запам’яталось?
Ігор: Найбільша перешкода – це поява альтернативного проєкту закону про інформацію, який мав на меті нівелювати все, що пропонував закон про доступ. І, звісно, у пропозиціях депутатів були намагання викреслити буквально усі положення закону. Їхня логіка була така: «цього не може бути, тому що не може бути».
- Закон про доступ увійшов в топ 10 найкращих у світовому рейтингу. В чому секрет його успіху?
Ігор: Закон базувався на світових стандартах, зокрема тоді ще нечинної Тромської Конвенції. А це вже і короткі строки, і скутість обмежень у доступі. Він би міг набрати ще більше балів, проте тодішня Омбудсмен категорично відмовилась від додаткових функцій.
Тетяна: Взірцем для цього закону слугував модельний закон про свободу інформації, розроблений міжнародною організацією Article 19, тому найкращі міжнародні стандарти знайшли своє застосування. Зараз наш закон дещо знизився в рейтингу, в першу чергу тому, що окремі країни за ці 11 років встигли розробити та прийняти більш нові. Але, насправді, секрет успіху нашого закону – у зусиллях, вкладених у його імплементацію. Стратегічні судові справи сформували усталену судову практику, адвокаційні та освітні заходи підвищили обізнаність запитувачів та розпорядників, моніторинги щорічно дають нам зріз ситуації. На мою думку, якісна імплементація цього закону – найкраще підтвердження успіху.
- Вирішення яких питань у сфері доступу до публічної інформації сьогодні потребують нормативного врегулювання?
Ігор: У процесі імплементації закону випливали дрібні деталі, які потребували коригування. Дещо допомогла постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації». Проте, закон – це живий організм, а розвиток технологій швидко змінює державну сервісну функцію, і вже нікого не здивуєш, приміром, комунікацією з державними органами через фейсбучний месенджер.
Тетяна: В нашому законодавстві про доступ до публічної інформації практично немає суттєвих прогалин. Вдосконалення законодавства у цій сфері в першу чергу полягає у взаємному узгодженні окремих нормативних актів, наприклад, необхідності вирішення питання відсилки до загальнодоступного джерела, яке по-різному врегульовано у Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів та у національному законодавстві. Також важливо на мою думку, поставити крапку в питанні віднесення інформації, що міститься в архівних документах, до сфери доступу до публічної інформації, це також питання гармонізації з Конвенцією Тромсе. Найважливіше питання щодо законотворчості зараз – не допустити прийняття змін, які звужують право на доступ, виведення інформації, що є у розпорядженні окремих органів з-під дії законодавства про доступ до публічної інформації.
- Україна одна з 12 країн, що ратифікували Конвенцію Тромсе, та одна з перших, хто звітувався щодо її імплементації. Як вважаєте, наш досвід може бути прикладом для європейських країн?
Ігор: Україна часто недооцінює себе. Це особливо помітно на прикладі вимушених мігрантів, які стикаються з бюрократичними процедурами інших країн. Тому сфера доступу не є винятком. І короткі строки та якісні сайти органів влади – це точно те, чим ми можемо давати приклад іншим.
Тетяна: Безумовно, протягом цього десятиріччя Україна багато досягла у просуванні доступу до інформації, відкритих даних та проактивному оприлюдненні публічної інформації. Вірю, що випробування, які ми зараз проходимо, лише підтвердять нашу відданість демократичним цінностям і не стануть причиною для надмірного засекречення інформації. Україна зараз у фокусі уваги всього світу, тому важливо продемонструвати, як рівень взаємної довіри громадян і держави напряму залежить від відкритості інформації про владу.
- Ваші поради юристам, які працюють у сфері доступу до публічної інформації?
Ігор: Доступ – це доволі чутливий інструмент, адже він базується зокрема і на людській взаємодії. Зловживання інструментом – як от намагання подати звернення як запит або спамерство – шкодить доступу, адже формує систему «знову ці запитувачі нас тероризують». Взаємоповага – це один з ключових елементів ефективності системи. Ще один аспект: доступ є інструментом. Наявність хорошої стамески ще не означає, що ви зробите гарний виріб. Використання доступу часто потребує знань того, як функціонує та чи інша сфера.
Тетяна: Як адвокатка-практик, я раджу всім: юристам, адвокатам, активним громадянам, науковцям використовувати доступ до інформації як інструмент для щоденного використання. Важливо не здаватися, і якщо у відповідь на перший запит ви не отримали все, що хотіли – подавати запити знову. Не вагайтеся просити поради, зазирати в рекомендації Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо доступу до інформації та в судову практику, узагальнену Вищим адміністративним судом у 2016 році. Залишу корисні посилання:
