12 квітня Україна підписала Конвенцію про доступ до офіційних документів. Ця Конвенція була прийнята Радою Європи у м. Тромсо (Норвегія) і з 2009 року є відкритою для підписання усіма країнами Європи. На сьогодні її підписали 15 країн, проте з них лише 9 (Норвегія, Швеція, Угорщина, Боснія і Герцеговина, Чорногорія, Литва, Фінляндія, Естонія та Молдова) ратифікували цей документ. Таким чином, для того, щоб Конвенція набула чинності необхідна лише одна ратифікація і в України є всі шанси стати цією десятою країною, що виведе сферу доступу до публічної інформації на новий, міжнародний рівень.
Ця Конвенція – перший міжнародний документ у цій сфері, який буде мати обов’язковий характер для країн, що її ратифікували. Автори Конвенції заклали у ній мінімальні стандарти доступу до документів, зокрема, права ознайомитись із оригіналом документа чи отримати його копію у будь-якій доступній формі, права оскаржити відмову розпорядника тощо. Обов’язок гарантувати такі права Україна фактично виконує, адже аналогічні положення уже закріплені у Законі України «Про доступ до публічної інформації», який, до речі, наразі входить до десятки найкращих у Європі.
Свого часу міжнародні експерти критикували Конвенцію за надто низькі стандарти у механізмі захисту та реалізації права на доступ до офіційних документів, закріплених в її положеннях. Більшість країн Європи уже мають національне законодавство, що регулює питання доступу громадян до інформації чи документів, які знаходяться у володіння державних органів, і ці закони забезпечують більші гарантії в їх отриманні. Так, наприклад, у Конвенції не вказано протягом якого строку розпорядник інформації має надати відповідь на запит, а поняття «публічних органів» (тобто, розпорядників інформації) дещо звужено до державних та адміністративних органів різних рівнів, а також законодавчих, судових органів, фізичних та юридичних осіб в частині виконання ними адміністративних функцій. Наразі в Україні окрім цих органів розпорядниками інформації визнаються будь-які державні органи (без прив’язки до виконання адміністративних функцій), а також:
- юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, – стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;
- особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб’єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, – стосовно інформації, пов’язаної з виконанням їхніх обов’язків;
- суб’єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, – стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них;
- суб’єкти господарювання, які володіють суспільно важливою інформацією (інформацією про стан довкілля, якість харчових продуктів, аварії, катастрофи, небезпечні природні явища тощо)
Втім, не варто боятися, що з ратифікацією Конвенції в Україні буде звужене право на доступ до публічної інформації. Конвенція проголошує пріоритет національного законодавства, якщо воно має більше гарантій для запитувача – у таких випадках буде застосовуватись саме національне законодавство. Для прикладу, у частині третій статті 6 Конвенції міститься положення, яке надає право розпорядникам інформації відсилати запитувача до легко доступних альтернативних джерел, де розміщено запитуваний документ, наприклад, публікації такого документу на сайті. Проте, частина друга статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» такі дії розцінює як неправомірну відмову, за що передбачає відповідальність. Отож, у такому випадку перевага буде на боці українського законодавства.
Що зміниться для України?
Ратифікуючи Конвенцію Україна декларує прихильність до принципу відкритості діяльності органів влади та водночас демонструє здатність до повноцінної участі у виробленні міжнародних стандартів і поширенні найкращих практик у сфері доступу до інформації.
Відповідно до частини другої статті 2 Конвенції країни-підписанти мають здійснити всі необхідні заходи, в тому числі внести зміни до національного законодавства, щоб забезпечити ті мінімальні стандарти, які в закріплені у Конвенції.
Проте, жодних радикальних змін до нашого законодавства не доведеться вносити. Закон України «Про доступ до публічної інформації» був прийнятий у 2011 році і розроблявся з урахуванням основних положень Конвенції:
- гарантує право на доступ до документів будь-якій особі без пояснення причин та намірів отримання інформації, подальшого використання документів
- містить положення щодо врахування суспільного інтересу в інформації, відображеній в офіційному документі, та надання документу, якщо цей інтерес переважить шкоду завдану інтересам, визначеним законодавством (фактично дублюється обов’язок застосовувати «трискладовий тест», передбачений частиною другою статті 6 Закону «Про доступ до публічної інформації»)
- встановлює обов’язок для розпорядників належним чином поводитись із документами для того, щоб вони були легко доступні
- зобов’язує пересилати запити за належністю до іншого розпорядника у випадку, коли орган не володіє запитуваним документом
Втім, Україні варто буде переглянути на відповідність Конвенції законодавство щодо доступу до архівних документів, адже дія Конвенції поширюється і на ті офіційні документи, що були передані до архіву .
Новим не тільки для України, а й для всієї міжнародної спільноти є встановлення системи моніторингу, який буде спрямовано на забезпечення країнами-підписантами належної та ефективної імплементації положень Конвенції, розвитку права на доступ до офіційних документів.
Для цього буде створено два моніторингові органи:
- Група фахівців з доступу до офіційних документів – орган, до складу якого увійдуть незалежні та висококваліфіковані фахівці у сфері доступу до офіційних документів. Мета цього органу – стежити за ефективністю застосування країнами-підписантами положень Конвенції.
Для цього Група може надавати свою експертну думку з питань застосування положень Конвенції, вносити пропозиції щодо його покращення, обмінюватися інформацією та звітувати про значні досягнення, а також надавати свої пропозиції Нараді Сторін. Окрім цього, Група подаватиме звіти про достатність закріплених у законодавстві країн-підписантів заходів і практичних дій, здійснених для втілення положень Конвенції.
- Нарада Сторін – орган, до складу якого буде входити по одному представникові від країн-підписантів Конвенції та який буде:
- розглядати доповіді, думки та пропозиції Групи фахівців з доступу до офіційних документів
- надавати рекомендації та пропозиції Сторонам
- вносити пропозиції стосовно змін до Конвенції та надавати оцінку запропонованим у порядку статті 19 Конвенції змінам
Експерти з доступу до публічної інформації в Україні чекали підписання цієї Конвенції вже давно. В свою чергу, Центр демократії та верховенства права (тоді ще Інститут Медіа Права) разом із іншими громадськими організаціями неодноразово закликав уряд України до підписання цього документу, наголошуючи при цьому на важливості відкритості та прозорості діяльності публічних органів.
До цього часу на міжнародному рівні не було універсального документа, який би зобов’язував держави не тільки визнавати право на доступ до інформації, а й здійснювати всі необхідні для заходи для забезпечення цього права. Закликаємо Верховну Раду України якнайшвидше ратифікувати Конвенцію.
Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів (анг.)
Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів (рос.)
Також читайте про Конвенцію: https://cedem.org.ua/analytics/rada-yevropy-vyrishuye-pytannya-shhodo-pryjnyattya-konventsiyi-pro-dostup-do-ofitsijnyh-dokumentiv/
