26 березня 2020 року Європейський суд з прав людини (далі – Суд, ЄСПЛ) виніс рішення на користь заявника у справі “Центр демократії та верховенства права проти України” (заява № 10090/16). Суд визнав порушення статті 10 Конвенції через відмову у доступі до інформації про освіту та трудову діяльність політичних лідерів, що міститься в їхніх автобіографіях.

Це одна з найважливіших судових справ, підтриманих нашою організацією у рамках стратегічного судочинства, в якій ЦЕДЕМ довів у Європейському суді, що доступ до такої інформації повинен надаватися запитувачам. Також наша організація чекає рішення у ще одній справі, де представляє інтереси запитувача – “Лещенко проти України” (заява № 14220/13). У цій справі ми доводимо, що відмова у доступі до інформації про умови передачі Віктору Януковичу землі в Межигір’ї була незаконною.

У цьому аналітичному матеріалі ми зібрали для вас найцікавішу практику ЄСПЛ, щоб продемонструвати помилки заявників і поділитися лайфхаками, які можуть допомогти ініціювати у Європейському суді успішну справу. 

Еволюція підходу ЄСПЛ у справах із доступу до публічної інформації

Право на інформацію захищається статтею 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, у якій вказано: 

“кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів…”

Як бачимо, у Конвенції немає згадки, про обов’язок органів влади “надавати інформацію на запити” чи право особи “отримувати публічну інформацію у органів влади”, хоча на сьогодні таке право закріплено у національному законодавстві чи не всіх країн-підписантів Конвенції. І пояснення цьому просте –  у далекі 1950-ті, коли була прийнята Конвенція, це право ще не визнавала жодна держава, а тому автори-розробники Конвенції не заклали його у цей міжнародний документ. Тобто на той час положення статті 10 про «свободу одержувати інформацію» Конвенції означали заборону урядові обмежувати будь-яку особу в одержанні нею інформації, яку інші хотіли б або були не проти їй передати.

Перша справа щодо доступу до публічної інформації, яка і задала тон всій практиці ЄСПЛ, – справа 1987 року “Леандер проти Швеції” (заява № 9248/81). У ній піднімалося питання доступу заявника до інформації про себе, яка перебуває в розпорядженні державних органів (архівах спецслужб). Суд у своєму рішенні чітко визначив що:

“право на свободу одержувати інформацію, в основному, забороняє Уряду встановлювати будь-якій особі обмеження одержувати інформацію, яку інші особи бажають або можуть бажати повідомити йому. Враховуючи обставини нинішньої справи, стаття 10 не дає приватній особі право на доступ до реєстру, який містить інформацію про її особистий стан, і не покладає на Уряд зобов’язання повідомляти цю інформацію приватній особі. Отже, не було втручання в свободу п. Леандера одержувати інформацію, що гарантує стаття 10 Конвенції” (§74-75).

І більше 20 років Суд дотримувався саме цього підходу. За цей час практика ЄСПЛ розвивалася: дедалі більшу увагу Суд приділяв ролі журналістів, ЗМІ, громадських організацій у висвітленні та поширенні суспільно важливої інформації, їхній функції “сторожового пса” демократичного суспільства. Монополія держави на інформацію прирівнювалася до цензури.

Крок вперед на шляху визнання права на доступ до інформації Суд зробив у 2006 році у справі “Співдружність Матерів Південної Чехії проти Республіки Чехія” (заява № 19101/03). Суд наголосив, що у заявника (громадської організації) було право на ознайомлення з адміністративними документами. Мова йде про деякі дані, що стосувалися будівництва атомної електростанції, та знаходились у розпорядженні органів влади. Суд також зазначив, що доступ до них можна було отримати за передбачених законом умов, та визнав, що “відмова у відповіді на зазначений запит є втручанням у право заявника на отримання інформації”. Втім, вирішуючи чи було таке втручання пропорційним переслідуваній меті, ЄСПЛ відзначив, що у таких випадках держави мають поле розсуду та повинні знаходити баланс між захистом свободи, що є предметом оскарження, та законними цілями (у даній справі це захист договірних зобов’язань та економічної таємниці, забезпечення безпеки споруд та обладнання від зовнішнього нападу). ЄСПЛ дійшов висновку, що таке втручання у право заявника було пропорційним переслідуваній меті та відхилив скаргу заявника, як явно необгрунтовану.

Порушення статті 10 Конвенції через відмову надати доступ до публічної інформації Суд вперше визнав тільки у 2009 році у справі “Угорська спілка громадянських свобод проти Угорщини” (заява № 37374/05). Справа стосувалася відмови громадській організації у доступі до конституційної скарги депутата (скарга містила запит про конституційний розгляд останніх поправок до Кримінального кодексу щодо злочинів, пов’язаних з наркотиками). У цій справі Суд відзначив, що:

“…перешкоди, які були створені з метою запобігти доступу до інформації, що представляла суспільний інтерес, можуть позбавити мотивації тих, хто працює в засобах масової інформації або в суміжних областях, від опрацювання таких питань. У результаті, вони будуть не в змозі виконувати свою життєво важливу роль у якості «сторожових псів» суспільства, а їхня здатність надавати точну й достовірну інформацію може зазнати негативного впливу” (§ 38).

Отже, Суд зосередив свою увагу не на значенні доступу до публічної інформації, а на ролі заявника. У своїх наступних рішеннях Суд визнавав порушення статті 10 Конвенції, проте далеко не у кожній справі. Щоразу заявникам доводилося переконувати Суд у важливості запитуваної інформації для всього суспільства, впливовій ролі запитувача, як поширювача цієї інформації чи ініціатора публічної дискусії. Переконати Суд було досить непросто (див. “Кенеді проти Угорщини” (заява № 31475/05), “Гіллберг проти Швеції” (заява № 41723/06), “Букур і Тома проти Румунії” (заява № 40238/02), “Вебер проти Німеччини” (заява № 70287/11)). 

Коли ЄСПЛ захищатиме право на доступ до публічної інформації?

Ключовим у сфері доступу до публічної інформації є рішення 2016 року Великої Палати ЄСПЛ у справі “Угорський Гельсінський комітет проти Угорщини“ (заява №18030/11). Ця організація, маючи намір дослідити якість захисту, який безкоштовно надають державні захисники, запитувала у поліцейських департаментів імена громадських захисників і кількість призначень на посаду адвокатів. Суд визнав порушення статті 10 Конвенції через відмову надати інформацію.

Тож Суд узагальнив свою практику у таких справах і встановив 4 критерії, за якими обмеження доступу до інформації може визнаватись втручанням у реалізацію свободи вираження поглядів:

• Мета запитувача або для чого потрібна інформація; 
• Природа інформації;
• Роль запитувача;
• “Готова та зафіксована інформація”.

Також таке право може бути захищеним Європейським судом, якщо інформація не надається всупереч обов’язковому рішенню національного органу, що набуло законної сили (детальніше за посиланням).

Як бачимо, Суд задав досить високу планку для всіх заявників, а у правозахисників виникли побоювання, що право на доступ до інформації буде захищатися тільки у випадках наявності дуже великого суспільного інтересу до інформації і тільки тих заявників, які відіграють значну роль у житті суспільства. І відповідна практика не забарилася. Ми проаналізуємо ключові справи ЄСПЛ у розрізі цих критеріїв. 

Справа Центру демократії та верховенства права – як обгрунтувати порушення статті 10 Конвенції?

Навіть знаючи критерії, на які буде звертати увагу ЄСПЛ, виграти справу досить складно. Тому розглянемо детальніше, як обгрунтовувати заявку до цього Суду на прикладі нашої справи: “Центр демократії та верховенства права проти України” (заява № 10090/16), де Суд констатував порушення статті 10 Конвенції. 

Наша громадська організація оскаржувала відмову Центральної виборчої комісії (далі – ЦВК) надати копії автобіографій кандидатів у народні депутати – очільників виборчих списків 6 політичних партій, які перемогли на виборах до Верховної Ради у 2014 році. Йшлося про Віталія Кличка, Юлію Тимошенко, Олега Ляшка, Арсенія Яценюка, Ганни Гопко та Юрія Бойка. ЦВК відмовилась надати документи, посилаючись на конфіденційність запитуваних відомостей.

Справу підтримав Фонд захисту права на доступ до інформації, тож вона пройшла усі три національні судові інстанції та розгляд у ЄСПЛ. Суд застосував критерії, викладені у справі “Угорський Гельсінський комітет проти Угорщини“ (заява № 18030/11). У цьому матеріалі ми не будемо розглядати процедурні моменти написання заяви до ЄСПЛ, а зосередимося на аспектах, які допоможуть довести порушення статті 10 Конвенції. 

• Мета запиту на інформацію – “все для суспільства”

Важливо, щоб метою заявника було поширення інформації, яку він запитує, серед громадськості, ініціювання публічної дискусії, а не отримання її в особистих цілях чи просто заради цікавості. І цю мету потрібно “показати” під час розгляду в національних судах, а ще краще – зазначити у запиті.

У справі “Студіо Моніторі та інші проти Грузії” (заяви № 44920/09, 8942/10) 2020 року Суд не визнав порушення статті 10 Конвенції. Адже заявники (журналіст та громадська організація, створена з метою проведення журналістських розслідувань) не пояснили під час проваджень у національних судах, навіщо їм необхідна інформація (матеріали кримінальної справи) і чому вона потрібна для здійснення свободи отримувати та передавати інформацію. Суд також звернув увагу на той факт, що заявники змогли закінчити своє журналістське розслідування і опублікувати матеріал без запитуваної інформації. 

Що це означає для заявника? Закон України “Про доступ до публічної інформації” прямо передбачає, що запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. І більшість запитувачів реалізують своє право, не зазначаючи мету отримання інформації. Це може зіграти злий жарт при оскарженні у ЄСПЛ, особливо, коли питання мети не піднімалось і під час розгляду у національних судах. Можемо зробити висновок: до оскарження у ЄСПЛ варто готуватись ще на етапі подання запиту на публічну інформацію: запитувачу варто вказувати у запиті його мету.

Інший приклад — справа цього ж року “Токарев проти України” (заява № 44252/13). Заявник звертався до Харківського науково-дослідного центру судових експертиз (далі – Центр) з проханням ознайомитися з реєстром вхідної кореспонденції. Його мета – перевірити, чи отримав Центр деякі постанови слідчого і відповідні речові докази, а також чи надіслав Центр відповіді та висновки щодо них слідчому. Заявник вказував, що запит було надіслано з метою “забезпечення виконання своїх обов’язків захисника“. Виконуючи їх, він хотів спростувати звинувачення проти клієнта, показавши, що деякі вилучені докази ніколи не надсилалися для експертизи. І на це звернув увагу Європейський суд:

“хоча стаття 10 гарантує свободу вираження поглядів для кожного, важливо чи особа, яка вимагає доступ до відповідної інформації, робить це з метою інформування громадськості в якості “сторожового пса”… У цій справі заявнику потрібен був доступ до інформації, щоб виконувати свої професійні обов’язки захисника, і вони жодним чином не прирівнювались до притаманних ролі “суспільного сторожового пса”, що захищається статтею 10. Тому не можна сказати, що цілі діяльності заявника є важливим елементом усвідомленої публічної дискусії” (§ 24).

Тобто заявник переслідував приватний інтерес. Суд відхилив заяву, як несумісну ratione materiae з положеннями Конвенції. 

Тож важливо продемонструвати, як запитувач планував використати інформацію в інтересах суспільства, у сприянні публічній дискусії із суспільно важливих питань.

У справі “ЦЕДЕМ проти України” (заява № 10090/16) метою заявника було надати громадськості інформацію про біографію політиків, які керували партіями, що здобули перемогу на парламентських виборах 2014 року. Хоча деяка біографічна інформація про політиків оприлюднювалася під час виборчої кампанії, самі автобіографії не були у публічному доступі. Суд прийняв доводи заявника щодо мети запиту:

“Організація-заявник хотіла покластися у своєму аналізі на офіційну інформацію з перших рук, надану самими кандидатами, якій громадськість би довіряла.

Додатковою метою було створення загального прецеденту, який би забезпечив вільний доступ до автобіографій усіх кандидатів на політичні чи інші державні посади. Організація-заявник не хотіла створювати надмірне навантаження і попросила лише автобіографії лідерів парламентських партій, а не усіх 450 депутатів.

Хоча більшість відповідних політиків раніше займали високі посади, їхні автобіографії ніколи не публікувалися, що ускладнювало перевірку інформації, розповсюдженої про них засобами масової інформації, та оцінку того, чи були якісь факти в їхніх біографіях, які раніше не привертали уваги громадськості.

Організація-заявник була особливо зацікавлена в освіті народних депутатів. Це було викликано попередніми скандалами, пов’язаними з можливою фальсифікацією документів про освіту колишніми міністрами соціальної політики, юстиції, транспорту, колишнім керівником офісу президента та іншими.

Точна інформація про трудову діяльність також була важливою, оскільки вона була необхідною для перевірки джерела походження майна політиків, яке вони задекларували та опублікували відповідно до Закону «Про запобігання корупції» та Закону «Про вибори президента України» в рамках президентських виборів, в яких п. Бойко, п. Кличко, п. Ляшко, п. Тимошенко і п. Яценюк раніше брали участь” (§ 60-64).

• Природа запитуваної інформації – “перевірено суспільним інтересом”

У цій справі важливу роль відіграло те, що інформація про освіту і трудову діяльність політиків становила суспільний інтерес і не вся була відкритою для громадян. Суд також врахував обставини, за яких надсилався запит – період після Євромайдану та позачергових парламентських виборів.

“… інформація, доступна на веб-сайті ЦВК і надана організації-заявнику, обмежувалася інформацією, що свідчить про те, що відповідні особи відповідали мінімальним законодавчим вимогам для висування у кандидати: мінімальний вік (21 рік), проживання в Україні (5 років) та відсутність судимості (§ 35). Оприлюднена інформація розкрила лише їхнє поточне становище на момент реєстрації у кандидати, але не інформацію про їхню трудову діяльність. У цих документах було вказано, що вони мали вищу освіту, але в них не було вказано ні назви вищого навчального закладу, ні спеціальності. Таким чином, найцінніша інформація, що стосується освіти та трудової діяльності, була обмежена.

Період одразу після виборів був все ще неспокійним і це привернуло велику увагу громадськості. Лідери партійних списків, переважно, займали керівні посади. Вибори 2014 року відбулися після подій Євромайдану, в яких Парламент відіграв певну роль. Тому новообрані народні депутати привернули особливу увагу. Тож інформація пройшла перевірку на відповідність суспільним інтересам” (§ 57-58).

Очевидно, що Суд захищатиме право на інформацію, якщо вона дійсно важлива. Наприклад, як у справі “Джанги проти Туреччини”(заява № 24973/15), де було визнано порушення статті 10 Конвенції через відмову надати члену ініціативної групи копію протоколу засідання Комітету з питань культурної та природної спадщини щодо планів збереження стародавнього містечка і запланованого будівництва греблі.

Про важливість “перевірки суспільним інтересом” свідчить справа 2017 року ”Дімітріс Сіоутіс проти Греції” (заява № 16393/14), де Суд визнав заяву неприйнятною. Запитувана інформація (копії судового рішення у справі про наклеп, що стосувалась одного з членів парламенту та відомого в країні бізнесмена, за яким національний суд зобов’язав останнього виплатити 150 000 євро члену парламенту) не стосується особисто заявника. На думку Суду, у даному випадку у заявника був загальний інтерес і бажання бути проінформованим. При цьому, Суд наголосив:

“Суспільний інтерес не може бути зведений до жаги публіки знати про приватне життя інших, побачити сенсацію тощо. Навіть той факт, що запитуване рішення стосувалось відомих публічних осіб, не є достатнім для того, щоб стверджувати, що запитувана інформація відповідає вимогам трискладового тесту і повинна бути розкритою” (§ 28).

Можемо порадити у заяві до Суду грунтовно описати обставини, в яких надсилався запит та що для суспільства означає ця інформація, чому вона важлива, якої проблеми стосується. Варто вказати, яку увагу цій проблемі приділяють ЗМІ, громада, уряди тощо.

• Роль запитувача в “отриманні та передачі” інформації громадськості

Цей критерій тісно пов’язаний із “метою запиту”, втім, акцент зроблено на “впливовості” запитувача, як лідера думки. Адже саме такий суб’єкт найкраще зможе “передати” інформацію суспільству, сформувати “майданчик для публічної дискусії”. У справі “ЦЕДЕМ проти України” (заява № 10090/16) Суд вказав на вагому роль заявника:

“Організація-заявник була заснована в 2005 році, як аналітично-адвокаційний центр, що спрямовував свої зусилля на “розвиток незалежних ЗМІ, підтримку громадських платформ і рухів”, розроблення та впровадження законів, захист свободи слова та забезпечення підзвітності влади. У 2011 році організація-заявник стала співзасновником руху Чесно – коаліції громадських організацій, мета якої – підвищення відповідальності українських політиків. Перша кампанія руху розпочалася в 2011 році і мала на меті очищення парламенту від недоброчесних депутатів шляхом виявлення розбіжностей між задекларованими доходами та способом життя. У 2014 році метою руху була оцінка того, як змінився парламент на перших парламентських виборах після Євромайдану. Роблячи інформацію про політиків загальнодоступною, організація-заявник хотіла “привернути увагу до питань, що становлять суспільний інтерес, а також створити та підтримати платформу для публічних дебатів з політичних питань”, виконуючи таким чином свою роль “сторожового пса”” (§ 59).

Проте показати таку “впливовість” не завжди достатньо. Визнавши важливою роль заявника у цій справі, Суд дійшов протилежного висновку у іншій, теж ініційованій нашою організацією – “Центр демократії та верховенства права проти України” (заява № 75865/11). Ще у 2010 році наша організація звернулась до Конституційного Суду України з проханням надати правові висновки, які КСУ отримав від чотирьох провідних правничих шкіл в рамках конституційного провадження. Це провадження стосувалось питання: чи можуть формувати коаліцію окремі народні депутати, зокрема й ті, яких визнано позафракційними або які вийшли чи не ввійшли до складу депутатських фракцій. ЄСПЛ погодився, що ці висновки стосувалися конституційного питання стосовно важливих політичних змін і відповідали критерію суспільного інтересу. Проте, оцінюючи роль заявника Суд:

“підкреслює, що роль організації-заявника – недержавної організації як ”сторожового пса” в житті українського суспільства не оспорювалась… 

Організація-заявник не надала жодної інформації, яка б у відповідний час продемонструвала, що вона мала певний досвід або вона провадила діяльність, пов’язану з конституційними питаннями, окрім питань, що стосуються ЗМІ чи інформації, що організація-заявник мала спеціалізацію у відповідних питаннях у сфері конституційного права. Однак провадження в КСУ стосувалось не ЗМІ чи свободи вираження поглядів, а скоріше питань конституційного тлумачення. 

Організація-заявник не стверджувала, що правові думки були необхідними для тлумачення рішення КСУ у сфері впливу на ЗМІ. Зокрема, вона не вказувала, що вона зацікавлена в цій інформації з будь-яких інших причин в будь-якому іншому аспекті під час провадження в суді (наприклад, підозра у можливому порушенні, яке організація-заявник хотіла викрити, і т.п.)…

В цьому контексті Суд повторює, що Конвенція не дозволяє actio popularis, проте вимагає як умову індивідуального звернення до Суду, що заявник має аргументувати підстави, з яких він є прямою чи непрямою жертвою порушення Конвенції в результаті дії чи бездіяльності з боку Договірних Держав… Це означає, як зазначено вище, що організація-заявник не може, пославшись на статтю 10 Конвенції, посилатись на абстрактне обмеження доступу до інформації, яка на її думку, має бути принципово доступною, проте мала б продемонструвати, що доступ до запитуваної інформації має важливе значення для здійснення свого права на свободу вираження поглядів, тому відмова у доступі до певної інформації становила втручання у це право” (§51-59). 

Наша заява у цій справі була відхилена як несумісна ratione materiae згідно з положеннями Конвенції (з коротким оглядом цієї справи українською ви можете ознайомитись за посиланням).

Можемо зробити висновок, що запит слід надсилати від імені впливової організації, журналіста, активіста, дослідника, блогера тощо. Запитувач повинен бути відомим у певній сфері, якої стосується запит. І аргументувати, що його діяльність полягає, зокрема, у донесенні до суспільства цієї важливої інформації. Так вдасться довести Суду статус “жертви порушення” з боку держави. 

• Чи готова (створена) та доступна запитувана інформація?

В обох справах ЦЕДЕМ запитувана інформація (автобіографії та правові висновки для КСУ) була створена на момент отримання запитів, тому Суд не аналізував цей критерій. Втім, оскільки він дуже важливий, розглянемо його на прикладі інших справ ЄСПЛ. 

У справі 2017 року “Бубон проти Росії” (заява № 63898/09), запитувач намагався отримати статистичні дані про осіб, притягнутих до відповідальності за злочини пов’язані з проституцією. Суд не визнав порушення статті 10 Конвенції: деяка інформація не була “готова і доступна”, а частину даних заявник міг отримати, звернувшись до іншого розпорядника.

Власне кажучи, “публічна інформація”, яку розпорядники зобов’язані надавати відповідно до українського законодавства, завжди є “готовою”, тобто створеною на момент отримання запиту. Отже, розпоряднику інформації не потрібно аналізувати її, створювати чи збирати дані.

У цьому контексті варто також згадати рішення 2015 року у справі “Вебер проти Німеччини” (заява № 70287/11), де Суд відмовив заявнику саме з цієї причини. Заявник намагався отримати в органу місцевого самоврядування перелік платежів, що проводились на користь політичних партій та інших політичних утворень за 3 роки. Однак, запит потребував значного обсягу робіт: відбору даних із існуючих балансів та їх узагальнення, тому розпорядник відмовив заявнику. Як і в багатьох своїх рішеннях Суд нагадав, що: 

“право на отримання інформації не може тлумачитися як таке, що покладає на державу позитивні зобов’язання зі збору та розповсюдження інформації за власною ініціативою… Суд не вважає, що загальне зобов’язання держави щодо надання інформації у конкретній формі, випливає із його судової практики згідно зі статтею 10, особливо коли для цього задіяно значний обсяг роботи” (§25). 

“Доступність” інформації Суд також враховує. У цій справі, як і в “Бубон проти Росії”, обох справах “ЦЕДЕМ проти України” та багато інших, Суд наголошував, що запитувач міг отримати принаймні частину запитуваної інформації з інших джерел і визнавав відсутність порушення статті 10 щодо конкретних відомостей.

Із цим заявнику варто бути дуже обережним. Національне законодавство забороняє відсилати запитувача до загальнодоступних джерел (наприклад, веб-сайту) і визнає порушенням відмову надати публічну інформацію, якщо розпорядник нею володіє. Тому, оскаржуючи порушення свого права в національних судах, запитувачі не доводять суду, чому вони не звернулися до інших джерел.

Та в Європейському суді потрібно буде довести, що запитуваною інформацією володів тільки той розпорядник, до якого ви зверталися (або відмовили всі, хто володів нею). І жодним іншим чином, у тому числі з відкритих джерел, ви не могли отримати інформацію.

Фактично Суд визнає порушенням встановлення державою “монополії на інформацію”, коли відмовивши запитувачу в доступі, вона “створила адміністративні перешкоди, які за своєю суттю є аналогічними цензурі”. 

Висновок

Право на доступ до публічної інформації автоматично не захищається статтею 10 Конвенції, тому перемога кожного заявника – це крок вперед для всієї судової практики у цій сфері. Довести в ЄСПЛ, що було порушення цієї статті через відмову у доступі до публічної інформації – непросто, адже для заявника встановлено високі критерії, у розрізі яких Суд обов’язково буде розглядати вашу справу, оцінюючи при цьому конкретні обставини справи.

Втім, за право на інформацію варто боротися. Сподіваємось, що ця аналітика стане в нагоді майбутнім заявникам до Європейського суду.