Звіт підготовлений в рамках проекту Центру Суспільних Медіа «Вдосконалення виборчого законодавства в частині висвітлення виборчої компанії у ЗМІ» за сприяння Міжнародного фонду Відродження та Інтерньюз-Нетворк. Звіт підготували Андрій Нечипоренко, адвокатська компанія Наталія Субота і партнери, Тарас Шевченко та Ігор Розкладай, Інститут Медіа Права.
Цей аналіз розглядає всі проблемні питання, пов’язані з правовим регулюванням діяльності засобів масової інформації та журналістів під час виборів. Зокрема, він стосується питань передвиборної агітації, політичної реклами, висвітлення виборчого процесу у власних матеріалах засобів масової інформації, проведення теледебатів, доступу журналістів до інформації, тощо. Аналіз розглядає всі три закони щодо виборів, а саме Закони України «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори Президента України» та «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». З огляду на те, що виборче законодавство змінюється перед кожними виборами, і більш новим є Закон України «Про вибори народних депутатів України», саме нормам цього закону буде присвячено більше уваги.
Термінологія
Опис проблеми. Законодавство про вибори структуроване таким чином, що роль засобів масової інформації суттєво принижується навіть в назвах статей та розділів. Наприклад діяльність засобів масової інформації описується у розділі, який має назву «Агітація», хоча за своєю природою ЗМІ не лише розміщають агітацію, але й займаються висвітленням виборчого процесу, що теж некоректно охоплено розділом агітація. Ще менш вдалим і принизливим для ЗМІ є вживання термінів «порядок використання засобів масової інформації» – так називаються статті у розділі «Агітація». Складається враження, що народні депутати, які писали ці закони мали на меті саме використати засоби масової інформації у своїх цілях, не вбачаючи у засобах масової інформації самостійної важливої місії доносити інформацію до суспільства.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Пропонуємо розділи у законах про вибори називати не «Агітація», а «Агітація та регулювання діяльності засобів масової інформації». Або зробити два окремі розділи.
2. Також вважаємо за доцільне уникати формулювань «використання засобів масової інформації», натомість слід вживати вислови «регулювання діяльності засобів масової інформації».
Визначення передвиборної агітації
Опис проблеми. Визначення передвиборної агітації з‘явилося вперше в законах про вибори лише наприкінці 2005 року. Наприклад, стаття 66 Закону України «Про вибори народних депутатів України визначає, що «Передвиборна агітація – це здійснення будь-якої діяльності з метою спонукання виборців голосувати за або проти певного суб’єкта виборчого процесу». Таке визначення відповідає європейській практиці. Незважаючи на те, що спеціальну мету – спонукання виборців – довести може бути складно, інші способи визначення агітації мають набагато більші проблеми. Наприклад, якщо визначити, що агітація – це лише заклики голосувати за чи проти, тоді таке визначення дуже легко обійти, не вживаючи прямих закликів. Якщо встановити, що агітація – це будь-яке привернення уваги до кандидата в народні депутати – тоді ставиться під велику загрозу вся діяльність журналістів та засобів масової інформації, які інформують про перебіг виборів.
Разом з цим, у чинному визначенні існують все таки декілька проблем. По-перше, у законах про виборах залишається перелік форм передвиборчої агітації – проведення зустрічей, мітингів, дебатів, демонстрацій, друк листівок тощо. Зокрема, в контексті засобів масової інформації є така форма: «оприлюднення в друкованих та аудіовізуальних (електронних) засобах масової інформації політичної реклами, виступів, інтерв’ю, нарисів, відеофільмів, аудіо- та відеокліпів, інших публікацій та повідомлень». Відповідно на практиці постійно виникають питання: якщо оприлюднення публікацій і повідомлень про кандидата це форма передвиборчої агітації, то чи вважати будь-яке таке повідомлення агітацією? Нажаль, неправильне розуміння законодавства призводить до проблем у засобів масової інформації та підриває їх можливості належно висвітлювати виборчий процес. Другою проблемою є формулювання закону про те, що до політичної реклами (а отже і до передвиборчої агітації) відноситься «використання символіки або логотипів партій (блоків) – суб’єктів виборчого процесу». Для телебачення це положення створює суттєву невизначеність щодо висвітлення інформації в новинах. Адже висвітлювати виборчу кампанію, передвиборний тур кандидатів без потрапляння партійної символіки до кадру практично не можливо, та й недоречно.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Вилучити з законів про вибори положення щодо форм передвиборчої агітації.
2. Удосконалити положення щодо використання партійної символіки. Наприклад, заборонити поширення партійної символіки за межами матеріалів передвиборної агітації та новин.
Співвідношення передвиборної агітації і політичної реклами
Опис проблеми. Закони про вибори оперують двома термінами «передвиборна агітація» та «політична реклама». Чіткого співвідношення цих двох термінів між собою у законах немає, вказано лише те, що політична реклама, це одна з форм передвиборної агітації. Однак чітко встановити, який матеріал на телебаченні чи у пресі є політичною рекламою, а який передвиборною агітацією, але не політичною рекламою, не можливо. Деякі політологи, вважають, що короткий ролик – це політична реклама, а довший виступ – ні. Однак з правової точки зору, така позиція ніяким чином не знаходить підкріплення в законах:
«Політична реклама – це одна із форм передвиборної агітації, оплачена за рахунок коштів виборчих фондів партій (блоків), розміщена за допомогою рекламних засобів, яка спонукає виборців голосувати за або проти певного суб’єкта виборчого процесу». «Передвиборна агітація може проводитися у таких формах… оприлюднення в друкованих та аудіовізуальних (електронних) засобах масової інформації політичної реклами, виступів, інтерв’ю, нарисів, відеофільмів, аудіо- та відеокліпів, інших публікацій та повідомлень». Тобто агітація у ЗМІ може бути як у формі політичної реклами, так і в інших формах.
Між тим, деякі обмеження в законі встановлені виключно для політичної реклами. Наприклад, обмеження щодо часу та площі, відведеної під політичну рекламу. Положення закону дуже легко обходиться на практиці, якщо у договорі між кандидатом (політичною партією) вказати, що розміщатися буде передвиборна агітація, а не політична реклама. Таким чином, використання терміну політична реклама взагалі нічого не додає в контексті унормування правил агітації та діяльності засобів масової інформації і одночасно дає можливість ЗМІ обходити законодавчі обмеження. Проблем з розумінням співвідношення термінів передвиборна агітація та політична реклама додає недосконале визначення форм передвиборної агітації.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Самим простим і на нашу думку найдоречнішим способом є відмова від вживання в законах терміну політична реклама взагалі. Доцільно оперувати лише загальним поняттям передвиборна агітація у засобах масової інформації. Разом з цим, ми припускаємо, що з психологічних міркувань, народні депутати можуть не сприйняти такого підходу, оскільки це начебто означатиме скасування політичної реклами!
2. Другий варіант – визначити, що вся передвиборна агітація у засобах масової інформації вважається політичною рекламою. Тоді принаймні буде зрозуміло, що ЗМІ не можуть розміщати якоїсь іншою агітації, яка не має статусу політичної реклами. Більш широко можна запропонувати таке визначення: «політична реклама – це передвиборна агітація, поширена у засобах масової інформації, а також за допомогою інших носіїв реклами». У такий спосіб ми залучимо значний сектор зовнішньої реклами, який на цей момент взагалі не згадується у законах про вибори. Для цього, форми передвиборної агітації мають бути скасовані або переформульовані.
Квоти на політичну рекламу у ЗМІ
Опис проблеми. Закони про вибори, а також Закон України «Про рекламу» встановлюють додаткові правила щодо максимального обсягу політичної реклами. Зовсім недоречно такі обмеження виглядають стосовно друкованих видань (преси), адже загальне законодавство в принципі не містить жодних обмежень щодо обсягів реклами у пресі. Тому й обмеження щодо політичної реклами у розмірі 20 % площі номера вважаємо зайвим. Друковані ЗМІ розповсюджуються, як правило, за гроші. Якщо видання почне дратувати свого читача надмірною кількістю реклами, то читач перестане купувати або передплачувати таке видання.
Закон України «Про рекламу» визначає, що: «Час мовлення, відведений на рекламу, не може перевищувати 15 відсотків, а впродовж виборчого процесу – 20 відсотків фактичного обсягу мовлення протягом астрономічної доби телерадіоорганізацією будь-якої форми власності. Частка реклами протягом кожної астрономічної години фактичного мовлення не повинна перевищувати 20 відсотків, а впродовж виборчого процесу – 25 відсотків». Не зовсім зрозуміло, чому закон про рекламу надає право телерадіоорганізаціям продавати більше звичайної реклами, збільшуючи квоти на 5 відсотків у виборчий період, що робить ці квоти такими, які не відповідають Європейській конвенції про транскордонне телебачення.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Скасувати обмеження на максимальну кількість політичної реклами у пресі.
2. Ми вважаємо за доцільне встановити систему, яка з одного боку, взагалі не включатиме час, який телерадіоорганізації продають політичним партіям, однак, з іншого боку, встановлюватиме більш суворих контроль щодо ціноутворення (проти занадто високих цін). Ціна за ефірний час для політичних партій не повинна бути вищою, ніж за звичайну рекламу. Ми вважаємо, що тільки така схема зможе зробити систему взаємовигідною і для депутатів, і для телерадіоорганізацій.
Чи можуть ЗМІ надавати ефірний час або друковану площу безкоштовно?
Опис проблеми. Законодавство в цьому питанні достатньо суперечливе. З одного боку, закон вимагає щоб кандидат чи партія обов’язково сплатив за ефірний час чи площу, надані для агітації. З іншого боку, якщо засіб масової інформації вирішить надати ефірний час всім учасникам виборчого процесу – чи порушить він цим закон? Ми вважаємо, що не порушить. Про це ж само свідчить і практика демократичних країн. Правила в різних країнах відрізняються. США використовує принцип, за яким засіб масової інформації може надати безкоштовно час будь-якому кандидату, але після цього, він не зможе відмовити у такому ж безкоштовному часі кожному з конкурентів кандидата. У Європі більш характерним є надання ефірного часу пропорційно до ваги політичної партії чи блоку. При цьому, ЗМІ може використовувати такі критерії для визначення пропорційності як кількість місць в парламенті або соціологічні дослідження. Дрібні партії теж отримують певний гарантований однаковий мінімум часу. Така система розподілу часу оскаржувалась у Європейському Суді як дискримінаційна, однак суд відхилив заяву австрійської партії. З іншого боку, змальована система дає можливість краще відповідати інтересам виборів. Вважаємо, що для України можуть бути прийнятними як американський, так і європейський варіанти. Також, можна встановити правила, за якими пропорційний розподіл часу визначається за участю державних регулювальних органів ЦВК або Національної ради, при цьому якщо телерадіоорганізація бажає надавати безкоштовний ефірний час, вона визначає скільки всього сумарно ефірного часу вона готова надати, а розподіл відбувається спільно з регулювальними органами.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Пропонуємо визначити чітко у законі, що засоби масової інформації мають право безкоштовно надавати ефірний час політичним партіям для висвітлення своїх передвиборних програм або у рівних частинах, або з урахуванням принципу рівних можливостей – більш популярні партії отримують більше часу, менш популярні – менше.
2. Пропорційно розподіляти ефірний час складніше, однак це набагато більше відповідатиме бажанням виборців, які під час виборів є головним суб’єктом. Пропорційний розподіл ефірного часу може бути встановлений за таким принципом – 20 % ефірного часу (відведеного для безкоштовного розподілу) розподіляється в однакових обсягах між партіями, які мають у своїх виборчих списках трьох і менше народних депутатів, 80 % ефірного часу розподіляється між рештою партій, пропорційно до кількості народних депутатів у їх виборчих списках.
Регулювання ціни на передвиборну агітацію
Опис проблеми. Законодавство про вибори вживає складні формули для визначення ціни на передвиборну агітацію у засобах масової інформації. Однак мета законодавця – зробити ціну на рекламу нижчою за ціну на комерційну рекламу – не досягається. Засоби масової інформації обходять вимоги закону про середньоарифметичне значення ціни за попередні періоди вдаючись до простих маніпуляцій. Жодна партія ніколи не оскаржувала ціни, визначені засобами масової інформації.
У західних країн високі ціни на придбання ефірного часу та газетних площ є головною причиною, через яку законодавство заборонило політикам купувати ефірний час. Це переважна більшість європейських держав, зокрема Англія, Данія, Іспанія, Германія та інші. Влада цих держав вважає, що дозвіл на платну передвиборну агітацію поставить у нерівне становище партії з народною підтримкою та партії, які спираються на олігархів. У США в законодавстві міститься правило, за яким час на телебаченні продається політикам за ціною найнижчої комерційної реклами.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. З огляду на неефективність, пропонуємо змінити законодавство щодо ціноутворення. Зокрема, доцільно перейти до більш простих положень, встановивши, що ціна на ефірний час та газетну площу не повинна бути вищою за ціну звичайної реклами за відповідну одиницю.
2. Доцільно розглянути можливості законодавчого регулювання зниження ціни разом з виведення часу передвиборної агітації за рамки квот, встановлених для реклами.
3. Доцільно розглянути можливості обмеження значимості платної політичної реклами на хід передвиборного процесу, зокрема в контексті значних затрат у бюджеті виборної кампанії, які потім потрібно компенсувати інвесторам.
Право на відповідь
Опис проблеми. Право на відповідь – демократичний інститут, який відповідає європейським стандартам у галузі ЗМІ. Він означає, що кожна особа, яка вважає, що про неї поширена недостовірна інформація має право безкоштовно і оперативно розмістити відповідь у який спростувати недостовірні факти. Розміщення відповіді сприяє плюралізму думок, тому воно на користь не лише кандидатам, але й в першу чергу виборцям, які отримують більш повну інформацію. Право на відповідь є також формою захисту від чорного піару та невиправданих звинувачень. Особа, яка розміщає відповідь не повинна доводити, що інформація недостовірна.
Незважаючи на побоювання, що засоби масової інформації будуть завалені великою кількістю вимог про відповідь, цього не сталося на виборах 2006 року та виборах 2007 року. Однак, деякі проблеми все таки в законах залишаються, зокрема закони взагалі не містить підстав для відмови у наданні відповіді.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Встановити на рівні закону підстави відмови у праві на відповідь. Зокрема, такими підставами можуть бути: а) якщо відповідь не обмежується лише спростуванням недостовірних фактів; б) якщо обсяг відповіді перевищує обсяг першого матеріалу; в) якщо відповідь подана іншою мовою; г) якщо публікація відповіді спричинить до порушення закону; д) якщо публікація відповіді порушить законні права третьої особи.
Порядок проведення теледебатів
Опис проблеми. Теледебати надзвичайно важливий демократичний елемент будь-яких виборів. Чіткий обов’язок проводити теледебати зафіксований лише в Законі України «Про вибори Президента України» і лише у випадку проведення другого туру. В інших випадках телерадіоорганізації самостійно можуть приймати рішення щодо проведення теледебатів. Закони про вибори згадують термін «дебати» як в частині висвітлення перебігу виборчого процесу, так і в частині форм передвиборної агітації. Це дає юристам можливості стверджувати, що участь у теледебатах може бути як безкоштовною для кандидатів, так і за гроші виборчого фонду. При цьому, досвід останніх виборів 2007 року вказує на те, що телеканали прагнуть заробити кошти на всьому, в тому числі і на теледебатах. Така ситуація робить партії ще більш залежними від своїх донорів.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. На рівні закону доцільно визначити, що теледебати є власним продуктом телерадіоорганізації з метою кращого донесення інформації про передвиборні платформи кандидатів. Теледебати можуть організовуватися за рахунок коштів державного бюджету та за рахунок коштів зацікавлених телерадіоорганізацій, участь у дебатах для кандидатів є безкоштовною.
2. Потрібно надати право телерадіоорганізаціям самостійно визначати, яких кандидатів вони запрошують на теледебати, з урахуванням принципу справедливості та не дискримінаційності.
3. Для виборів до парламенту у законі може використовуватися схема, за якою до участі у теледебатах обов’язково запрошуються партії, які мають свої фракції у Верховній Раді України, а також партії, які відповідно до усереднених показників різних соціологічних досліджень набирають понад 2,5% голосів виборців.
Висвітлення кампанії в новинах та інших інформаційних матеріалах
Опис проблеми. Закони про вибори надають право (і обов’язок) засобам масової інформації висвітлювати хід виборчого процесу. За законом, ЗМІ мають це робити об’єктивно, збалансовано та неупереджено. «Висвітлення виборчого процесу в засобах масової інформації всіх форм власності в інтерв’ю, дискусіях та дебатах, інформаційних повідомленнях, у програмах новин і поточних подій має здійснюватися на засадах об’єктивності, неупередженості та збалансованості». Позиції закону абсолютно вірні, однак їх не достатньо для того щоб гарантувати права політичних партій та інших кандидатів на виборах. Різне розуміння юридичних термінів може створювати проблеми і для самих засобів масової інформації.
У сфері новин вважаємо за доцільне сприяти більшому саморегулюванню засобів масової інформації, зокрема розробці додаткових правил дотримання вимог щодо об’єктивності та збалансованості у редакційних статутах. З іншого боку, інститут редакційних статутів не запрацював належним чином в Україні. Ще одна проблема пов‘язана з тим, що засоби масової інформації повинні розуміти, що збалансоване висвітлення передбачає не однаковий час в новинах для всіх суб’єктів виборчого процесу, а час, який пропорційний до політичної ваги та популярності партій та кандидатів.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Зобов’язати телерадіоорганізації встановити детальний порядок дотримання принципів неупередженості, збалансованості та об’єктивності у власних редакційних статутах
2. Встановити, що принцип збалансованості означає увагу в новинах та інформаційних програмах до політичних партій та кандидатів, яка відповідає політичним симпатіям виборців до різних кандидатів (тобто з урахуванням рейтингів).
Запрошення гостей до студії телеканалу чи радіостанції
Опис проблеми. На сьогоднішній день запрошення кандидатів у депутати чи у президенти до студій телерадіокомпаній не регулюється жодними спеціальними положеннями законів про вибори. Застосування загальних положень є дискусійним, зокрема виникає питання, чи вважати запрошення гостя «наданням ефірного часу», що тягне за собою обов’язок надати такий же ефірний час всім іншим кандидатам.
Через сформований вакуум юридичних норм та практики контролюючих та судових органів склалася ситуація, коли засоби масової інформації використовують запрошення гостя до студії як спосіб нелегально заробити додаткові кошти. Хоча нікого й не було спіймано і покарано за такі дії, однак переважна більшість експертів відзначали, що у 2007 році нелегальна оплата за запрошення кандидата у телепрограму була надзвичайно поширеним і популярним явищем практично серед усіх провідних політичних партій.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Встановити більш жорсткі правові рамки регулювання надання ефірного часу кандидатам. На нашу думку, будуть справедливими норми, за якими запрошення кандидатів у студію може відбуватися лише в двох випадках: а) засіб масової інформації надає кандидату безкоштовний час і відповідно буде зобов’язаний надати такий само ефірний час всім іншим кандидатам за їх зверненням; б) в порядку проведення теледебатів.
2. Дещо більш ліберальною може бути позиція, за якою засіб масової інформації має наперед встановити та оприлюднити власні правила запрошення гостей до студій, при цьому ці правила мають відповідати стандартам об’єктивності, збалансованості та неупередженості.
3. Очевидно, що ці особливі правила мають поширюватися і на такі програми як «Свобода слова» та інші аналогічні програми. Автори цих програм повинні діяти практично за правилами дебатів. Якщо залишити за засобами масової інформації право запрошувати на програми кого завгодно на власний смак, то це залишить в силі проблему нелегальної оплати або особистих симпатій телекомпаній.
Редакційна позиція друкованих ЗМІ
Опис проблеми. Відповідно до європейських стандартів у галузі ЗМІ і виборів, приватні друковані засоби масової інформації повинні бути більш вільними щодо поширення поглядів та інформації про кандидатів, ніж вони є в Україні. Зокрема, Рекомендація Ради Європи № 99 (15) «Про висвітлення у ЗМІ виборчих кампаній» зазначає, що «нормативні рамки висвітлення виборів у ЗМІ не повинні суперечити ні редакційній незалежності газет або журналів, ні їхньому праву висловлювати будь-які політичні симпатії». Така редакційна свобода надається лише приватній пресі і не надається відповідно державній пресі та телерадіоорганізаціям незалежно від форми власності. Наприклад, у Великобританії газети та журнали мають не лише право висловлювати власні політичні симпатії, але й прямо закликати голосувати за або проти кандидатів.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Вважаємо, що України доросла до європейських стандартів стосовно права друкованої преси на власну редакційну позицію. Пропонуємо зняти з приватних друкованих засобів масової інформації обов’язок щодо об’єктивного, збалансованого та неупередженого висвітлення виборів.
2. Проміжним варіантом можуть бути положення, за якими приватні друковані засоби масової інформації мають право висловлювати власні симпатії та антипатії, однак на мають право прямо закликати голосувати за або проти певної політичної партії.
3. Слід розглянути можливість надати друкованим виданням право відмовляти у розміщенні політичної реклами та передвиборної агітації кандидатам та партіям, чия ідеологія суперечить ідеології видавців. Така пропозиція базується на Рекомендації Ради Європи № 99 (15) «Про висвітлення в ЗМІ виборчих кампаній».
Строки початку передвиборчої агітації
Опис проблеми. Закон про вибори народних депутатів визначає, що «Партія (блок), кандидати у депутати мають право розпочати свою передвиборну агітацію з моменту прийняття Центральною виборчою комісією рішення про реєстрацію кандидатів у депутати, включених до виборчого списку партії (блоку)». Може скластися враження, що до цього моменту партія не може здійснювати передвиборну агітацію чи розміщати політичну рекламу. Однак, на практиці таке враження хибне, насправді вся діяльність політичних партій та окремих осіб до моменту їх реєстрації, у тому числі виступи, розміщення реклами, не вважається агітацією, оскільки до реєстрації не має суб’єкта виборчого процесу, а тому немає і агітації.
Наприклад, якщо чинний депутат поки що не є кандидатом, то на нього не поширюються жодні обмеження встановлені законом про вибори. До того часу, поки він не буде зареєстрований як кандидат, виборча комісія взагалі не може на нього впливати. Саме таку позицію займає у спірних питаннях Центральна виборча комісія України. Як наслідок, на інформацію, яка поширюється до моменту реєстрації політичної партії суб’єктом виборчого процесу, не поширюються жодні обмеження, встановлені законами про вибори, а також не сплачуються кошти з виборчого фонду.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Врегулювати порядок поширення агітаційної інформації до моменту реєстрації політичних партій та кандидатів.
2. Розглянути питання обмеження політичної реклами у період з моменту оголошення початку виборчого процесу. Оскільки деякі мало популярні партії намагаються саме за рахунок активної реклами отримати голоси виборців, розміщуючи таку рекламу безпосередньо перед початком виборчого процесу (виборчі проекти «жінки за майбутнє», «команда озимого покоління», «еко 25», «віче», тощо), ми вважаємо, що заборону на оплачену політичну рекламу у ЗМІ слід поширити на 180 днів до запланованого початку виборчого процесу.
3. Ми вважаємо, що обмеження щодо передвиборної агітації до моменту офіційної реєстрації повинні стосуватися лише придбання ефірного часу та площі у засобах масової інформації та площ на носіях зовнішньої реклами. Однак потрібно дозволити партіям і кандидатам проводити агітаційні заходи у інший спосіб: проводити збори, мітинги, виступи тощо. Ми не бачимо аргументів для заборони таких дій.
Надання ефірного часу та друкованої площі за кошти державного бюджету
Опис проблеми. Законодавство про вибори передбачає надання за кошти державного бюджету певної кількості ефірного часу на телебаченні та друкованої площі в пресі кожному кандидату в однакових розмірах. Зокрема, закон про вибори народних депутатів містить такі положення:
«Телерадіоорганізації надають кожній партії (блоку) – суб’єкту виборчого процесу ефірний час для проведення передвиборної агітації за рахунок і в межах коштів Державного бюджету України, що виділяються на підготовку і проведення виборів, у загальному обсязі не менше 60 хвилин на загальнонаціональному телеканалі та 60 хвилин на загальнонаціональному радіоканалі, а також по 20 хвилин на регіональних телеканалах та по 20 хвилин на регіональних радіоканалах у кожному з регіонів. Цей час партії (блоку) надається на кожному із зазначених каналів у двох рівних частках від загального обсягу виділеного часу».
У європейських країнах кандидати теж, як правило, отримують безкоштовний час, однак з державного бюджету кошти за це не сплачуються – суспільні та державні телерадіокомпанії надають цей час безкоштовно. Адже останні діють, в першу чергу, в інтересах виборців, а виборець зацікавлений у отриманні інформації про кандидатів. Такі програми, як правило, мають хороші рейтинги. Також, існує взаємозалежність щодо способів розподілу ефірного часу. У країнах, де проводять мажоритарні вибори, наприклад США, час надається в однакових розмірах. Однак у країнах, де проводяться пропорційні вибори (більшість країн Західної Європи), ефірний час розподіляється пропорційно значимості політичної партії, що вимірюється кількістю місць у парламенті, результатами минулих виборів, соціологічними даними, кількістю членів партії тощо. При цьому дрібні партії отримують певний гарантований мінімум часу. Міжнародна організація Артикль 19 зазначає, що пропорційно є сенс ділити час тоді, коди демократичні вибори проводяться вперше або вдруге, пізніше доцільно переходити до пропорційних систем розподілу безкоштовного ефірного часу.
Вважаємо, що теперішня українська система розподілу ефірного часу та газетної площі за кошті державного бюджету вкрай не ефективна. По-перше, вона з‘їдає велику частину бюджетних коштів, виділених для проведення виборів. По-друге, ці кошти витрачаються вкрай неефективно. Наприклад, щодо телебачення, враховуючи велику кількість учасників виборчого процесу, виборець отримує пропорційно більшу кількість інформації про партії, про які він навіть не чув, а не про ті, за які він міг би проголосувати. Відповідно така система є подарунком малим партіям, тим, які не мають жодних шансів. Друк програм у пресі теж сумнівний з точки зору ефективності, не так багато людей будуть купувати газети протягом місяця і порівнювати програми політичних партій. Доцільно, принаймні, звести всі програми до одного спеціального випуску, а також більшу увагу приділяти розміщенню інформації в мережі Інтернет.
Пропозиції щодо вдосконалення
1. Встановити, що друкована площа надається всім кандидатам та партіям в однаковій кількості у спеціальному випуску газети Голос України (щодо виборів народних депутатів України та виборів Президента України) та у місцевих виданнях, визначених виборчою комісією (щодо місцевих виборів). Такий спосіб є більш зручним для виборця, оскільки він може ознайомитися одразу з усіма виборчими програмами та одразу порівняти їх.
2. У перспективі рекомендуємо відмовитися взагалі від надання друкованої площі за кошти державного бюджету. Цю функцію краще виконуватиме розміщення всіх програм кандидатів на веб-сайті виборчої комісії або безпосередньо на веб-сайті ЦВК.
3. Запровадити систему пропорційного розподілу ефірного часу, який надається за кошти державного бюджету між політичними партіями на виборах до Верховної Ради України та місцевих виборах, що проводяться за пропорційною системою. Пропорційна система має враховувати рівний мінімальний час для малих партій, які не мали представництва у складі ради. У такий спосіб, наприклад, ділиться 20 % виділеного ефірного часу. Решта часу – 80 % – ділиться пропорційно, відповідно до результатів попередніх виборів, або відповідно до кількості діючих депутатів у списках політичних партій. Така схема не є ідеальною, однак набагато краще відповідає інтересам більшої кількості виборців.
4. У перспективі потрібно відмовитися від оплати державним та суспільним телерадіоорганізаціям за надання ефірного часу. Це пов’язано з тим, що інформування населення про кандидатів на виборах прямо відповідає меті діяльності державних та суспільних медіа, а також з тим, що держава в принципі несе відповідальність за належне фінансування державних та суспільних медіа. З цих причин, вважаємо за недоцільне сплачувати двічі за один і той самий продукт, особливо оплачувати час за рекламними тарифами. У перспективі ми пропонуємо таку систему: а) закон встановлює загальний обов’язок державних та суспільних телерадіокомпаній надавати ефірний час для доступу кандидатів до ефіру; б) такі телерадіокомпанії самостійно визначають скільки безпосередньо часу сумарно вони готові виділити для всіх політичних партій (кандидатів) протягом всього виборчого процесу; в) безпосередній розподіл цього часу здійснює за встановленими в законі принципами Центральна виборча комісія разом з телерадіокомпаніями та представниками партій.
Санкції у вигляді зупинки дії ліцензії або випуску (друку)
Опис проблеми. Закон про вибори народних депутатів України визначає: «У разі встановлення судом при розгляді виборчого спору повторного або одноразового грубого порушення засобом масової інформації вимог цього Закону суд приймає рішення про тимчасове (до закінчення виборчого процесу) зупинення дії ліцензії або про тимчасову заборону (до закінчення виборчого процесу) випуску друкованого видання». Тимчасове зупинення дії ліцензії та тимчасова заборона випуску друкованого видання – це надзвичайно серйозні санкції. Чи може хтось уявити, що суд заборонить тимчасово телеканал Інтер за будь-які два прості порушення? Такі норми закону викликають серйозну стурбованість у засобів масової інформації та у громадських організацій, що діють в їх інтересах. Очевидно, що пропонована відповідальність, якщо і може бути в принципі допустимою, то має застосовуватися виключно щодо надзвичайних порушень, причому зроблених навмисно.
Закон взагалі не визначає, що таке одноразове грубе порушення, після якого суд може одразу призупинити ліцензію. На практиці судові органи декілька разів приймали рішення щодо тимчасової зупинки дії ліцензії (зокрема у Сімферополі та Дніпропетровську – обидва рішення скасовані у апеляції) та щодо тимчасової заборони друку (у Вінниці та Сумах). Закони про вибори передбачають більш серйозну відповідальність для засобів масової інформації, ніж для самих кандидатів.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Скасувати положення закону про тимчасове зупинення дії ліцензії та тимчасову заборона випуску друкованого видання як не демократичні. Привести у відповідність до законів про вибори адміністративну відповідальність (згідно з Кодексом України про адміністративну відповідальність).
2. Якщо це положення скасувати не можливо, тоді необхідно: 1) встановити, що тимчасова зупинка ліцензії та заборона друку можуть бути лише після грубого порушення законодавства про вибори; б) дати вичерпний перелік випадків грубого порушення законодавства про вибори; в) включити до цього переліку: умисне невиконання судового рішення, прийнятого в межах судового спору; поширення завідомо недостовірної інформації про кандидата, партію, яка ганьбить їх репутацію; поширення прямих закликів до повалення конституційного та територіального устрою насильницьким способом.
Особливості діяльності державних та комунальних засобів масової інформації
Опис проблеми. Україна має понад одну тисячу засобів масової інформації, які є державними або комунальними. Нажаль, є поширеною практика використання цих засобів масової інформації у виборчій кампанії на боці представників влади. Особливо це стосується рівня місцевих виборів. Традиційно українське законодавство про вибори містило більші зобов’язання для державних та комунальних ЗМІ. Однак, в останніх редакціях законів їх вилучили.
Рекомендації Ради Європи № 99 (15) «Про висвітлення в ЗМІ виборчих кампаній» прямо передбачають положення, що державні друковані засоби масової інформації несуть більші обов’язки щодо об’єктивності, збалансованості та неупередженості, порівняно з приватними, які користуються власною редакційною свободою.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Передбачити у законах про вибори спеціальні положення щодо діяльності державних та комунальних засобів масової інформації та їх посадових осіб.
2. Розглянути питання про законодавчі обмеження для державних та комунальних друкованих ЗМІ (які є виразниками ідей органу влади, а не журналістів) давати оцінки та коментарі щодо виборчих програм, дій кандидатів та партій, особистих та ділових якостей. Діяльність таких ЗМІ має бути спрямована лише на повідомлення фактів щодо перебігу виборчого процесу.
Порушення у діяльності іноземних телеканалів, які ретранслюються в Україні
Опис проблеми. У 2005 році українське законодавство вперше передбачило повноваження Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення припиняти ретрансляцію іноземних телеканалів, «у діяльності яких порушується норма щодо заборони громадянам іноземних держав, особам без громадянства ведення передвиборної агітації через журналістську діяльність» або «в діяльності яких містяться заклики до ліквідації незалежності України, зміни конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності України», тощо. Хоча на практиці ця норма жодного разу не застосовувалася, ми вважаємо, що її наявність має хороший превентивний ефект.
Разом з цим, положення закону має суттєву обмеженість. По-перше, заходи не можуть вживатися, якщо в ефірі іноземної телекомпанії буде громадянин України (неможливість з‘ясувати громадянство само по собі може бути серйозною перешкодою для застосування закону). По-друге, закон не передбачає відповідальності за порушення встановлених у законі стандартів висвітлення виборів – об’єктивності, збалансованості та неупередженості. Насправді, якраз необ’єктивність, упередженість і незбалансованість і є основними порушеннями, які можна спостерігати на іноземних телеканалах, що ретранслюються в Україні.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Модифікувати законодавство таким чином, щоб повноваження Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення припиняти ретрансляцію іноземних телеканалів було пов’язане з «порушенням законодавства про вибори».
Участь громадян у агітації
Опис проблеми. Законодавство про вибори не достатньо чітко визначає питання участі громадян у агітації. Чи можуть громадяни агітувати відповідно до своїх переконань? Чи можуть громадяни витрачати власні кошти на таку агітацію (наприклад на виготовлення листівок)? Чи можуть громадяни розміщати безкоштовно чи за гроші власні агітаційні матеріали у засобах масової інформації?
Даючи відповіді на ці питання слід пам’ятати про рішення Європейського суду з прав людини у справі Бауман проти Великобританії. У цій справі суд встановив, що Великобританія незаконно покарала свою громадянку, яка власним коштом виготовляла листівки в яких наголошувала, що один кандидат підтримує заборону абортів, а інший – ні. Внаслідок програшу справи, Великобританія зафіксувала у своєму законодавстві, що громадяни мають право вести самостійно агітацію та витрачати на це кошти у сумі не більше 50 фунтів стерлінгів (орієнтовно 500 гривень).
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Зафіксувати чіткіше у всіх законах про вибори, що громадяни не мають право купувати ефірний час та друковану площу з метою агітації за чи проти певних кандидатів.
2. Встановити в законі дозвіл громадянам здійснювати інші види агітації, за умови, що витрати на створення агітаційних матеріалів не перевищують 100 гривень.
Заборона на коментування та оцінювання кандидатів
Опис проблеми. Законодавство містить норми, за якими впродовж 20 хвилин до і після трансляції передвиборної агітації партії (блоку)забороняється на тому ж каналі мовлення в будь-якій формі коментувати чи оцінювати її зміст або давати будь-яку інформацію щодо цієї партії (блоку), висунутих нею кандидатів у депутати. Така заборона виникла свого часу після використання в ЗМІ практики коротких програм, які критично описували політиків, які виступали на телеканалі до або після цієї програми. Разом з цим, заборонна норма накладає дуже суттєві обмеження подавати будь-яку інформацію про кандидатів. Наприклад, якщо перед випуском новин у рекламному блоці пройде реклама Партії регіонів, то протягом наступних 20 хвилин будь-яка інформація про цю партію заборонена.
Кодекс законів про адміністративні покарання встановлює навіть відповідальність за порушення заборони протягом визначеного законом часу у будь-якій формі коментувати чи оцінювати зміст передвиборної агітаційної. Це тягне за собою накладення штрафу від сорока до сімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. На практиці, майже всі телеканали є порушниками цієї норми закону.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Ми пропонуємо вилучити таку норму, як недемократичну та зайву. У разі вилучення такої заборони, слід вилучити також і санкцію з кодексу про адміністративні правопорушення.
2. У випадку не можливості повного вилучення заборони слід обмежити дію такої заборони лише випадками трансляції агітації за рахунок державного бюджету.
Інформація про замовника друкованих агітаційних матеріалів
Опис проблеми. Кодекс про адміністративні правопорушення містить санкцію за виготовлення або розповсюдження друкованих матеріалів передвиборної агітації, які не містять відомостей про установу, що здійснила друк, їх тираж, інформацію про осіб, відповідальних за випуск.
Така норма є вочевидь корисною, проте містить неповний перелік осіб, що мають бути зазначені на друкованих матеріалах. Важливо знати не лише хто виготовив і розповсюдив інформацію, а і хто є замовником такої інформації. Така інформація дозволяє оцінити значимість інформації для виборця, а також скласти враження щодо довіри чи недовіри до інформації.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Пропонуємо розширити перелік осіб, які мають вказуватися у друкованих передвиборних агітаційних матеріалах – вказувати також інформацію про їх замовника.
Інформація про соціологічні дослідження
Опис проблеми: Закон про вибори встановлює заборону на поширення результатів опитувань громадської думки щодо партій (блоків) – суб’єктів виборчого процесу протягом останніх п’ятнадцяти днів перед днем виборів. Така норма, вочевидь, не є дієвою. Два тижні, особливо на дочасних виборах, є занадто довгим терміном. Адже протягом цього терміну визначається та частина населення, яка не має чітко виражених політичних уподобань, але тим не менш планує за когось віддати свій голос. Крім того, протягом двох тижнів може змінюватися стратегія передвиборчих кампаній, які закінчуються лише за день перед днем роздумів. У країнах Західної Європи також є обмеження на повідомлення результатів соціологічних досліджень, однак це як правило один – п’ять днів максимум. У Франції нещодавно обмеження було скасовані взагалі. Окрім цього, закони про вибори не забороняють поширювати інформацію про результати соціологічних досліджень у інший спосіб – не через ЗМІ, наприклад через Інтернет
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Ми рекомендуємо зменшити термін заборони на опублікування результатів соціологічних досліджень на строк 1-5 днів до дня виборів. Це дає можливість поширити більш адекватні прогнози, особливо коли мова йде про дострокові вибори та про другий тур виборів.
2. Встановити в законах про вибори, що обмеження на поширення інформації про результати соціологічних досліджуються встановлюються у формі загальної заборони, а не заборони саме для засобів масової інформації. У такий спосіб, заборона поширюватиметься принаймні формально і на осіб, які поширюють інформацію в мережі Інтернет.
Доступ до біографій кандидатів та декларацій про доходи
Опис проблеми: Закон про вибори народних депутатів містить проблему щодо розкриття біографічних даних про кандидатів у народні депутати. Так, законом передбачено, що депутати надають згоду на оприлюднення біографічних відомостей. Проте, інформаційні плакати, які розміщуються на виборчих дільницях містять лише обмежену інформацію про кандидатів, зокрема, прізвища, імена, по-батькові, рік народження, посаду (заняття), місце роботи та проживання, партійність та фотокартки. Поза увагою залишається освіта, рід діяльності та декларація про доходи кандидата.
Зазначимо, що обов’язок публікувати декларацію про доходи містить лише закон про вибори президента України, стаття 50 якого зазначає, що «Центральна виборча комісія публікує декларацію про майно та доходи кожного кандидата на пост Президента України у триденний строк після реєстрації кандидата в газетах “Голос України” та “Урядовий кур’єр”, а також розміщує на офіційному сайті Центральної виборчої комісії». Проте закон про вибори президента також не містить обов’язку публікувати біографію кандидата.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Зважаючи на розбіжність у вимогах виборчих законів пропонуємо вжити заходів щодо їх уніфікації. Це реалізується шляхом встановлення обов’язку для Центральної виборчої комісії публікувати на власному веб-сайті повну інформацію про кандидата, а саме його біографію і декларацію про доходи. Це дасть змогу будь-якому виборцю та зацікавленому ЗМІ отримати інформацію про певного кандидата. Крім того, біографії можуть друкуватися у спеціальному випуску газети Верховної Ради України «Голос України», що надасть змогу особам, що не мають доступу до Інтернету також ознайомитися з кандидатами.
Політична реклама на носіях зовнішньої реклами
Опис проблеми. Зовнішня реклама активно використовується під час виборчого процесу, а між тим закони про вибори не встановлюють жодних положень щодо такого роду інформації. Наприклад, на зовнішню рекламу досі не поширюються вимоги законів про вибори щодо обов’язкового маркування політичної реклами інформацією про замовника. Можна згадати хоча б класичні бігборди про Україну трьох сортів Віктора Ющенка. Також, оператори зовнішньої реклами не несуть жодних публічних обов’язків щодо рівної ціни чи рівного доступу до носіїв реклами.
Пропозиції щодо вдосконалення.
1. Поширити норми законів про вибори на носії зовнішньої реклами.
2. Встановити що на зовнішню рекламу поширюється правило законів про вибори стосовно обов’язкової вказівки повної назви політичної партії, яка замовила цю рекламу.
3. Встановити, що політична реклама на зовнішніх носіях має розміщуватися з дотримання засад рівних можливостей.
