Дмитро Воюта, юрист напряму “Незалежні медіа”

Центру демократії та верховенства права

19 жовтня 2023 року Верховна Рада України ухвалила в першому читанні законопроєкт №10000 “Про Державний бюджет України на 2024 рік”. Про особливості розгляду та прийняття закону про Державний бюджет, а також пропозиції щодо видатків на “медійні” бюджетні програми розповідаємо у новому огляді Центру демократії та верховенства права.

Про підготовку Держбюджету

Бюджетний процес складається з п’яти стадій:

1. Складання та розгляд Бюджетної декларації і прийняття рішення щодо неї. Бюджетна декларація схвалюється Урядом не пізніше 1 червня року, що передує плановому. Парламент своєю чергою розглядає питання щодо Бюджетної декларації не пізніше 15 липня року, що передує плановому;
2. Складання проєктів бюджетів;
3. Розгляд проєкту та прийняття закону про Державний бюджет України;
4. Виконання бюджету включно з внесенням змін до закону про Державний бюджет України;
5. Підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

Зазвичай суспільний інтерес з’являється саме на третій стадії. Адже від змісту документу та цифр у ньому залежить, якою мірою державні органи та інші організації зможуть формувати та втілювати державну політику. Закріплені обсяги фінансування також слугують своєрідним маркером та вказують, що певне питання є пріоритетом для держави.

Водночас, логіка формування проєкту держбюджету – дуже важлива. Вона якнайкраще відображає принципи збалансованості та обґрунтованості бюджетної системи (які часто ігнорують під час розгляду документу в парламенті).

Проєкт закону про Держбюджет готує Уряд, він же виступає суб’єктом законодавчої ініціативи. У складі Кабінету Міністрів України за розробку проєкту закону про Державний бюджет України відповідає Міністерство фінансів України (Мінфін). Своєю чергою, Мінфін готує проєкт з урахуванням бюджетних запитів, поданих головними розпорядниками бюджетних коштів. 

Такими головними розпорядниками є, наприклад, Управління справами Апарату ВРУ, усі міністерства, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення. 

Мінфін має проаналізувати ці запити, аби між головними розпорядниками бюджетних коштів не було розбіжностей. Уряд на своєму засіданні схвалює сформований проєкт і лише тоді подає його Верховній Раді України – для розгляду та затвердження.

Тобто проєкт держбюджету на 2024 рік,  відомий нам під номером №10000 – це зведений документ, який врівноважує пропозиції різних урядових акторів.

“Медійні” бюджетні програми: урядовий проєкт

Видатки, які Уряд пропонує передбачити для “медійних” бюджетних програм, зафіксовані у додатку 3 до законопроєкту – розподілі видатків. Розглянемо, як такі пропозиції співвідносяться із видатками на ці ж програми протягом останніх років. Це дозволить зрозуміти, якими були видатки до повномасштабного вторгнення російської федерації 24 лютого 2022 року та як прослідкувати зміни у фінансуванні “медійних” програм після зміни усього медіаландшафту в Україні – запуску загальноукраїнського інформаційного телемарафону “Єдині новини”.

Телеканал “Рада” та газета “Голос України”

Вони отримують фінансування через бюджетну програму 0111090 “Висвітлення діяльності Верховної Ради України через засоби телебачення і радіомовлення та фінансова підтримка видання газети “Голос України”.

Діаграма 1. Обсяг фінансування телеканалу “Рада” та газети “Голос України” у 2020-2023 рр., проєкті бюджету 2024 на І читання, млн грн.

Різке зростання видатків у 2022 році – на понад 320 млн гривень, пов’язане із перезапуском парламентського телеканалу “Рада” наприкінці 2021 року та видатками на покращення його матеріально-технічної бази. Водночас, на 2024 рік для парламентського телебачення та преси пропонують виділити вдвічі менше, ніж позаторік – але  на 5,3 млн гривень більше, ніж у 2023 році.

Іномовлення

Декларованою метою іномовлення є формування та підтримання позитивного іміджу України у світі шляхом оперативного, об’єктивного інформування про події в Україні, офіційну внутрішню і зовнішню політику та позицію держави, діяльність органів влади. Її встановив Закон України “Про систему іномовлення України”, котрий набрав чинності ще 31 грудня 2015 р.

Так, до системи іномовлення входить Українське національне інформаційне агентство “Укрінформ” та державне підприємство “Мультимедійна платформа іномовлення України”, яке має забезпечувати мовлення відповідного телеканалу. Однак з 2015 року формат державного телеканалу  кілька разів суттєво змінювався. А це позначалося на обсягах та програмах його фінансування.

Фінансування іномовлення до 2020 року передбачала єдина бюджетна програма 3801020 “Виробництво та трансляція телерадіопрограм для державних потреб, збирання, обробка та розповсюдження офіційної інформаційної продукції, фінансова підтримка системи державного іномовлення України”.

Однак у 2020 рік концепція іномовлення була змінена, а державне підприємство “Мультимедійна платформа іномовлення України” перейшло у підпорядкування (як показала історія, тимчасове) від Міністерства культури та інформаційної політики до Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України. Тому фінансування іномовлення у 2021 та 2022 рр. було розділене та здійснювалося за двома програмами:

• 3801020 “Збирання, обробка та розповсюдження офіційної інформаційної продукції” (для УНІА “УКРІНФОРМ”);
• 3901080 “Забезпечення інформаційного суверенітету України, розвиток мов корінних народів, що проживають на тимчасово окупованій території Автономної Республіки Крим та м. Севастополь, та фінансова підтримка системи державного іномовлення України” (для ДП “МПІУ”).

У 2022 році, трохи більше, ніж за рік, ДП “МПІУ” повернули до Мінкультури.

Тому при визначенні обсягів фінансування іномовлення у 2020 і 2021 рр., братимемо до уваги суму видатків за двома бюджетними програмами.

Діаграма 2. Обсяг фінансування іномовлення у 2020-2023 рр. у проєкті бюджету 2024 на І читання, млн грн.

Зазначимо, що у 2023 році з рекордних 1 млрд 935 млн гривень Мінкультури двічі зменшувало обсяг видатків за програмою іномовлення шляхом перерозподілу між власними бюджетними програмами: спершу на 100 млн гривень, а тоді ще на 10 млн гривень. Їх передали на інші програми.

Проєкт держбюджету на 2024 рік, підготовлений Урядом, передбачає фінансування іномовлення у розмірі 1 млрд 510 млн гривень, що на 424,8 млн гривень менше, ніж було закладено у 2023 році. З урахуванням показників інфляції, реальний обсяг видатків ще менший.

Водночас, під час обговорення обсягів фінансування зазвичай залишається поза увагою той факт, що гарантовані видатки на іномовлення визначені у Законі України “Про систему іномовлення України”: 

“належне фінансування системи державного іномовлення, яке передбачається окремим рядком у Державному бюджеті України та становить не менш як 0,06 відсотка видатків загального фонду Державного бюджету України за попередній рік”. 

З урахуванням цього, іномовлення у 2024 році мало б отримати понад 1 млрд 857 млн гривень.

Суспільне

Від початку створення  Суспільного у 2017 році ЦЕДЕМ постійно адвокатує необхідність повного фінансування Суспільного мовника та незалежності його роботи. Проте рік за роком обсяги фінансування залишаються нижчими, ніж вимагає закон (не менше 0,2% видатків загального фонду Державного бюджету України за попередній рік). 

З 2017 по 2021 рік мовник недоотримав 2,9 млрд грн. У 2022 році та 2023 році Суспільне також залишалося недофінансованим порівняно з вимогами закону.

Фінансування Суспільного мовника відбувається через бюджетну програму 3802080 “Фінансова підтримка Національної суспільної телерадіокомпанії України”.

Діаграма 3. Порівняльний обсяг фінансування Суспільного мовника у 2020-2023 рр., проєкті бюджету 2024 на І читання, млн грн. (зелена лінія) та необхідний щорічний обсяг фінансування, відповідно до закону (синя лінія)

Окремо відзначимо 2021 рік. Тоді НСТУ виділили рекордну суму: 2 млрд 274 млн гривень (вона майже відповідала вимогам закону). Але 400 мільйонів гривень мали надійти зі спеціального фонду. Тобто вони були не гарантованими, а залежали від іншого чинника: сплати за ліцензії на провадження діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор і за ліцензії на випуск та проведення лотерей. 

На практиці з цих 400 мільйонів НСТУ недоотримало 316,7 млн гривень. Результат – передбачена у Держбюджеті сума існувала лише на папері.

Якщо слідувати букві закону, то у 2023 і 2024 році Суспільне мало б отримати у понад два рази більше грошей, ніж у 2022-му. Пояснення просте: фінансування НСТУ “прив’язане” до бюджету за попередній рік, а з початком повномасштабної війни ВРУ суттєво збільшила витрати – передовсім на Сили Оборони та військову промисловість. За таких обставин вимагати ці кошти (мова, зокрема, про законні 6,189 мільярда на 2024 рік) – несправедливо, доки йде війна і допоки є єдиний марафон, який призупинив виробництво значної частини щоденного контенту.

Проте, коли тривають бойові дії, українській демократії загрожує зовнішній агресор, а державні медіа посилюються, суспільство як ніколи потребує надійної та своєчасної інформації. Тому робота Суспільного – а вона значною мірою залежить від належних обсягів фінансування – і далі перебуватиме у фокусі.

Подальша процедура ухвалення парламентом закону про Державний бюджет на відповідний рік відрізняється від звичного законодавчого процесу. Детальна процедура визначена Бюджетним кодексом України та Регламентом Верховної Ради України, а також візуалізована в інфографіці.

“Медійні” бюджетні програми: парламентська позиція

Після реєстрації законопроєкту №10000 “Про Державний бюджет України на 2024 рік”, Уряд представив проєкт парламентарям. Народні депутати передають до Комітету з питань бюджету свої пропозиції до проєкту бюджету – зокрема, зміни щодо статей витрат чи дохідної частини тощо – з огляду на їхню оцінку та пріоритети у роботі. 

Комітет у свою чергу розглядає пропозиції депутатів та інших комітетів і готує проєкт постанови Верховної Ради України “Про висновки та пропозиції до проєкту Закону України про Державний бюджет України на 2024 рік”.

Тобто, 19 жовтня 2023 р. парламентарі проголосували не за сам законопроєкт, (як це відбувається зазвичай у законодавчому процесі), а прийняли постанову, яка схвалює висновки та пропозиції до законопроєкту, підготовленого Урядом. Тепер Уряд має опрацювати надані висновки та пропозиції і підготувати оновлений проєкт держбюджету для ІІ читання.

Які ж пропозиції надали парламентарі до “медійних” бюджетних програм?

Бюджетні висновки Верховної Ради України не містять жодних прямих вказівок Уряду щодо змін, які необхідно врахувати при підготовці проєкту Закону України про Державний бюджет України на 2024 рік до ІІ читання, зокрема щодо змін в проаналізовані вище бюджетні програми.

Через розгляд депутатських правок до бюджетного законопроєкту подивимося на тенденції серед парламентарів щодо “медійних” бюджетних програм.

Телеканал “Рада” та газета “Голос України”

Дві правки пропонували зменшити обсяг фінансування за бюджетною програмою 0111090 “Висвітлення діяльності  Верховної  Ради  України через  засоби  телебачення і радіомовлення та фінансова підтримка видання газети “Голос України”.

Народний депутат України Михайло Бондар (“Європейська солідарність”) пропонував зменшити видатки за цією програмою на 99,2 млн гривень (правка № 460). Спрямування вивільнених коштів на інші цілі правка не передбачала.

Група народних депутатів України пропонувала спрямувати 120 млн гривень з фінансування телеканалу “Рада” на програму 2101020 “Забезпечення діяльності Збройних Сил України, підготовки кадрів і військ, медичне забезпечення особового складу, ветеранів військової служби та членів їхніх сімей, ветеранів війни” (правка № 675).

Обидві правки відхилили.

Іномовлення

Програма 3801020 “Виробництво та трансляція телерадіопрограм для державних потреб, збирання, обробка та розповсюдження офіційної інформаційної продукції, фінансова підтримка системи державного іномовлення України” привернула значно більшу увагу парламентарів.

Суспільний мовник

Парламентарі подали лише дві правки до бюджетної програми 3802080 “Фінансова підтримка Національної суспільної телерадіокомпанії України”. Обидві пропонували збільшити обсяг фінансування до передбаченого законом – 0,2% відсотка видатків загального фонду Державного бюджету України за попередній рік.

Народний депутат України Сергій Рудик (“За майбутнє”) пропонував замість 1 млрд 850 млн гривень встановити обсяг видатків у 6 млрд 189 млн гривень (правка № 1172). Джерела походження додаткових 4 млрд 339 млн гривень лишилися неназваними.

Народний депутат України Вадим Івченко (ВО “Батьківщина”) для покриття запропонованих видатків держбюджету пропонував: “в додатку № 3 – зменшити видатки за кодом 3511350 “Обслуговування державного боргу”; в додатку № 2 – збільшити обсяг надходжень за кодом 21020000 “Кошти, що перераховуються Національним банком України відповідно до Закону України “Про Національний банк України” (правка № 1173).

Попередні висновки

Запропонований Урядом законопроєкт у цілому продовжує підходи, які діяли у 2023 році. До певної міри закріплене становище медійної сфери на час воєнного стану: триватиме фінансування Суспільного, парламентського телеканалу “Рада” та іномовлення, але без критичного переосмисленні ролі медіа.

Кабмін пропонує збільшити фінансування Суспільного порівняно з 2023 роком та вийти на рівень 2021-2022 років. Проте фактично це консервація рівня фінансування мовника: з 2021 року бюджет НСТУ не перевищує планку в 1 млрд 900 млн гривень, попри зростання видатків Держбюджету та інфляції.

З огляду на характер пропозицій правок до бюджетної програми 3801020 “Виробництво та трансляція телерадіопрограм для державних потреб, збирання, обробка та розповсюдження офіційної інформаційної продукції, фінансова підтримка системи державного іномовлення України” робимо висновок, що сама програма є “ресурсною” – тобто джерелом коштів для втілення пропозицій парламентарів. Тому не виключено, що передбачений у І читанні обсяг фінансування надалі зміниться. Хоча частина правок ігнорують принцип обґрунтованості бюджетної системи та є явно політичними.

Пропозиції збільшити видатки за бюджетною програмою 3802080 “Фінансова підтримка Національної суспільної телерадіокомпанії України” до рівня, передбаченого законом, скоріше за все залишаться без належної підтримки та реалізації. Адже їх втілення на цьому етапі, не передбачає реального збалансування видаткової частини бюджету, що суперечить принципам бюджетної системи.

*****

Це перша частина матеріалу, присвячена ухваленню Державного бюджету України на 2024 рік, підготована після прийняття бюджету у І читанні. У другій частині, яка буде присвячена прийняттю бюджету у цілому, ми розглянемо остаточні обсяги видатків на “медійні” бюджетні програми та проаналізуємо, на що саме розпорядники коштів планують спрямувати виділене фінансування.

Слідкуйте за оновленнями на сайті ЦЕДЕМ за посиланням.