Общественное телерадиовещание: европейский путь для Украины

Украина уже второе десятилетие после получения независимости не может провести реформу государственного телевидения. Старое советское телевидение, которое использовалось исключительно для государственной пропаганды, остается на службе в украинской власти. Особенно ярко это проявлялось во время президентской избирательной кампании 2004 года: именно государственный телеканал передавал наиболее грязную информацию, направленную против оппозиционного кандидата. Государство всегда мотивировало необходимость сохранения государственных СМИ защитой национальных интересов, тогда как, на самом деле, использовала их в интересах личных.

Конкурирующая концепция

 

В соответствии с европейскими стандартами, государственные теле- и радио- вещатели должны быть трансформированы в общественные. Об этом ходит много разговоров, как в Украине, так и в международных организациях. На международном уровне, тема создания общественного вещания в Украине регулярно поднимается в Совете Европы, в частности в Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1346 от 29 сентября 2003 года „О выполнении Украиной своих обязанностей и обязательств”, в который раз акцентировалось внимание на необходимости создания общественного вещания.

Однако очень мало внимания отводится разъяснению, чем же является общественное вещание. Именно поэтому, для большинства населения Украины вопрос, что такое общественное телевидение и чем оно отличается от государственного, по нашему мнению, остается непонятным. В нашем государстве бытует множество мифов, которые возникли как раз из-за непонимания задач и содержания общественного вещания. Например, можно услышать высказывания о том, что, поскольку, вещание общественное, то именно общество должно его создавать или развиваться с целью его дальнейшего создания.

К проблеме с пониманием добавляется еще и сложность точного и однообразного перевода английского термина „public service broadcasting” или русского „общественное вещание” на украинский язык. Эти дефиниции в одном случае переводят как „суспільне” (ближе к русскому «общество»), а в другом – как „громадське” (ближе к русскому «община»), что создает дополнительные недоразумения. Многие люди понимают определение, лишь полагаясь на лингвистическое значение слова. Так, на одном из обсуждений, представитель общественной организации искренне интересовался, каким образом общественные организации поочередно будут иметь право вещать на общественном телевидении?

Что же, все-таки, должно представлять собой украинское общественное телевидение и радиовещание? В основе общественного вещания лежит возможность его существования в интересах всего общества, а не в интересах отдельных групп или в интересах государства. Это означает, что такое телевидение и радио должны быть максимально ориентированы на интересы своих зрителей и слушателей, в программах должны быть отображены все точки зрения, присутствующие в обществе, обязательным является обеспечение максимального плюрализма политических мнений, в котором, в равной степени, должны быть представлены и позиция большинства, и позиция меньшинств.

На каналах общественного вещания должны уделять внимание не только доминирующим группам и доминирующим идеям, а и меньшинствам, в частности национальным меньшинствам. С другой стороны, общественное вещание берет на себя обязательство выпуска коммерчески мало привлекательных, но общественно важных программ образовательной, культурологической, детской тематики. Еще одним требованием и характерной особенностью общественного вещания является соблюдение высоких стандартов профессиональной этики, которые гарантируют максимальную объективность, обеспечение права на ответ и проверку информации.

Общественное вещание независимо и от институтов государства, и от бизнеса. Именно государство обязуется заботиться о такой независимости. Это осуществляется и путем законодательного закрепления принципов независимости, и путем особенностей механизма управления, а также финансирования организаций общественного вещания. Как результат, общественное вещание для большинства стран Европы является важным институтом, который оказывает содействие не только обеспечению интересов общества, но и демократическому развитию государства в целом.

После оранжевой революции в Украине произошло много изменений, в том числе и увеличился плюрализм средств массовой информации. Однако ныне еще слишком рано говорить о необратимости изменений. Риск возвращения к прошлому, в частности, для государственного телевидения остается. Если не принимать во внимание последние изменения, то в целом государственное телевидение последних лет характеризуется очень плохими показателями. Отсутствие плюрализма было одной из главных проблем. К сожалению, государственное телевидение, которое существует в большей степени за счет средств украинских граждан – налогоплательщиков, использовалось для манипулирования общественным мнением и государственной пропаганды. Пропаганды, которая осуществлялась только в интересах отдельных политических сил, находящихся у власти. Ярким признаком заангажированости является и то, что на центральном телеканале УТ-1 до выборов 2004 года совсем не было политических дискуссионных программ, выходящих в прямом эфире. А результаты мониторинга политических новостей Академии украинской печати и Института социологии НАН Украины за этот год указывают на то, что, на государственном телеканале был наихудший баланс представления разных мнений, при этом в свыше 90 процентах случаев на событие подавалась только одна точка зрения.

Все это указывает на видное отличие между украинским государственным телевидением и теми стандартами общественного вещания, которые характерны для демократических стран. Это также дает возможность понять, что общественное вещание – прежде всего концепция, конкурирующая с государственным вещанием, которая должна прийти на замену и ни при каких обстоятельствах не может воплощаться параллельно, как кое-кто предлагает в Украине. Дополнительным аргументом в пользу этой мысли может быть и история создания и развития общественного вещания в Европе.

История начала и развития в Европе

 

Общественное вещание – не новое явление. Оно получило значительное распространение в Европе еще после второй мировой войны, хотя первые его формы появились даже раньше – в начале 20-х лет прошлого века в Великобритании. Сразу после падения фашистской Германии, союзные войска запретили деятельность немецкой телерадиокомпании, поскольку последнюю активно использовали фашисты в своей пропагандистской кампании. Была серьезная угроза, что будущие правительства снова захотят использовать радио и телевидение для собственной пропаганды, которая будет не совместима с демократическим развитием. Так же, к тому времени считалось неэффективным отдавать вещание частным компаниям, которые не могли бы обеспечить наиболее оптимального использования ограниченного частотного ресурса (государственная монополия на вещание в Германии сохранялась вплоть до 80-х годов).

В конце 40-х было решено ввести Британскую модель организации ВВС, которая максимально делала невозможным контроль над вещанием со стороны государства. На уровне закона создавались гарантии независимости и невмешательства в творческую и редакционную деятельности журналистов. Также закон четко устанавливал механизм отдельного финансирования организаций общественного вещания, соответственно которому получение средств гарантируется законом и не может зависеть от решения кого-то из государственных чиновников. Со временем такую систему организации вещания было внедрено практически по всей Европе.

Общественное вещание является одним из стандартов Совета Европы. По мнению этой организации, государственным СМИ не место в демократическом обществе. Государство должно быть под контролем масс-медиа, а не руководить последними. Именно поэтому, после расширения Совета Европы в начале 90-х государственное вещание новых членов было реформировано в общественное. Общественные вещатели не так давно появились в Молдове и Армении (хотя есть серьезные вопросы относительно реальной независимости этих вещателей), тогда как Украина остается одной из последних стран, которая не выполнила рекомендаций Совета Европы.

Если рассматривать организации общественного вещания с точки зрения собственности, то зачастую они являются предприятиями государственной собственности, хотя в некоторых странах это частные корпорации. В таком случае общественные вещатели все равно имеют существенное отличие от коммерческих (частных) вещателей. Было бы ошибкой считать, что основное отличие – отсутствие рекламы на каналах общественного вещания. Это, во-первых, не является основным, а во-вторых, во многих случаях не является и отличием вообще, поскольку многие общественные вещатели размещают рекламу, хотя и в уменьшенном объеме.

Основная разница в том, что коммерческие каналы полностью зависят от рекламы, а поэтому, создают лишь те программы, которые привлекают максимальное внимание аудитории – как правило, это программы развлекательного направления. Вместе с тем, создание образовательных, культурологических или детских программ, как правило, коммерчески невыгодно, и потому частными вещателями, если и осуществляется, то лишь в незначительных объемах. Частное телевидение так же имеет большой риск стать зависимым от больших рекламодателей и спонсоров, относительно которых оно не сможет разрешить себе распространить компромат.

Общественное вещание, которое использует несколько источников финансирования, даже если среди них есть реклама, менее зависимое от рекламных поступлений, а потому может в большей степени отвечать интересам всех групп в обществе, а не только большинства. Выполнение общественной функции означает и просветительскую и культурную роль общественного вещания, которую не могут выполнять коммерческие вещатели. Итак, общественное вещание имеет преимущества и перед государственным  вещанием, и перед частным. Именно это гарантировало общественному вещанию ведущую роль в Европейском теле- и радиопространстве на протяжении более половины столетия.

Перспективы Украины

 

Реформирование государственного вещания в общественное остается на повестке дня. В Украине еще в 1997 году был принят Закон Украины «О системе Общественного телевидения и радиовещания Украины», однако этот закон не работает. Недостатком закона было то, что для его имплементации нужно принимать еще один закон, подписывать который Президент  1998 году отказался. Власть не стремилась вводить стандарты общественного вещания, а тем более не хотела потерять контроль над государственными каналами.

Новая волна законотворчества была связана с приходом новой власти. В 2005 году был разработан еще один законопроект – новая редакция закона о системе Общественного телевидения и радиовещания Украины. Разработкой занималась специальная рабочая группа, созданная Комитетом Верховной Рады по вопросам свободы слова и информации. Группа была сформирована с народных депутатом и независимых экспертов; в нее входил и автор этих строк. Текст законопроекта был разработан за два месяца с апреля по май, в июне его одобрил профильный комитет, а 8 июля Верховная Рада приняла его в первом чтении. 

Одно из главных изменений, предусмотренных законопроектом, – смена порядка назначения руководящих лиц в Национальной телекомпании Украины и Национальной радиокомпании Украины, которые по новому закону будут называться Украинское телевидение и Украинское радио соответственно. В настоящий момент руководителей телерадиоорганизаций назначает Президент Украины (интересно, что это право не прописано ни одним законодательным актом). По проекту это право переходит к Наблюдательному совету, который будет действовать один как для радио, так и для телевидения. Наблюдательный совет формируется парламентом в составе 30 человек из представителей политических партий и общественности. Его главное право – назначать и увольнять Президентов Украинского телевидения и Украинского радио, а также формировать Правления. Таким образом, законом предусматривается трехступенчатая модель управления: единый Наблюдательный совет, отдельные Правления и отдельные Президенты.    

Интересно, что в названиях телерадиоорганизаций нет слова «общественный». По нашему мнению это правильно. Совсем не обязательно, чтобы телекомпания называлась Общественным телевидением или Общественным радио, достаточно в законе указать, что эта компания осуществляет общественное вещание и, самое главное, заложить в законе все ключевые принципы общественного вещания. Для Европы как раз не характерно выносить слово „общественный” в название. В тех же странах, где это слово присутствует, за ним не стоит настоящее общественное вещание.

Кроме организационных вопросов, закон регламентирует не менее важные  проблемы программной политики и концепции вещания. Закон устанавливает общие стандарты редакционной политики, а кроме этого устанавливает обязанность телерадиоорганизаций разработать у утвердить собственные стандарты.

Проблема финансирования

 

Один из самых сложных вопросов, который касается общественного вещания – обеспечение финансирования. Существует миф, что общественное вещание должно финансироваться лишь за счет абонентской платы, которую платят пользователи теле- и радиоприемников. Хотя пользователи радиоприемников платят за пользование проводным радио, тяжело представить, что украинцы согласятся на дополнительный налог на телевизоры. Однако сложность с установлением платы за пользование телевизорами не должна становиться препятствием для создания общественного вещания, поскольку существует довольно много других способов организации финансирования, на что указывает практика других стран.

Запрет для общественных вещателей получать средства от рекламы – ни что иное, как еще один миф. Как правило, есть определенные ограничения на количество рекламы на каналах общественного вещания, однако многие каналы общественного вещания размещают рекламу, а также получают поступления от спонсоров.

Так, например, бюджет компании общественного вещания в Ирландии наполовину состоит из поступлений от рекламы, во Франции поступления от рекламы составляют 20-40 процентов финансирования общественного вещания. Как правило, устанавливаются ограничения на рекламу по объему – например, вдвое меньшая квота, а также по видам рекламы – например, полный запрет на рекламу и спонсирование алкоголя. Некоторые эксперты считают, что определенный объем рекламы не только не вредит качеству программ, но и оказывает содействие тому, чтобы авторы старались сделать их привлекательными для аудитории.

Конечно, реклама для общественного вещания не может быть единственным или даже основным источником поступлений. Существуют и другие способы организации финансирования общественного вещания, которые, как правило, используются совместно. В тех странах, где развиты частные вещатели, как, например, в Украине, плата за получение ими лицензии и за использование частот частично может использоваться как направление для финансирования общественного вещания. В некоторых странах, как, например, в Канаде, общественное вещание вообще финансируется преимущественно из государственного бюджета, однако, следуя такой организации финансирования, присутствует большой риск, что государство прямо будет влиять на программную политику общественного вещателя. Особенно такой риск велик в странах, которые только строят демократию. Среди других источников доходов общественных вещателей можно назвать доходы от продажи авторских прав на программы, а также доходы от других сопредельных видов деятельности.

Итак, если проанализировать украинские реалии, наилучшим вариантом обеспечения независимого финансирования общественного вещания может быть объединение нескольких видов финансирования, среди которых основное место будут занимать отчисления от платы за получение лицензии и использование частот, и доходы от рекламы. Прямое государственное финансирование и финансирование за государственными заказами может оставаться частичным источником финансирования лишь на переходном этапе.

Пока что вопрос финансирования не совсем решен в законах и законопроектах. Позицию законопроекта, согласно которой реклама не может превышать 6% эфира следует считать скорее временной мерой, нежели постоянной. Скорее всего, финансовые вопросы придется выносить в отдельный блок и рассматривать их позже повторно. Дело в том, что осуществить быстрые налоговые изменения практически не возможно, а без них не реально изменить существующую систему бюджетного финансирования.

 

Функционирование телевидения в режиме общественного вещания имеет множество преимуществ по сравнению с сегодняшним государственным телевидением. И вдобавок тяжело привести какие-то аргументы, которые указывали бы на то, что государственное телевидение – более эффективно. Прежде всего, организации телевидения и радио, которые финансировались за счет средств налогоплательщиков, должны служить народу, всему обществу, а именно это и является основой общественного вещания. Украина наконец-то имеет хорошие шансы на осуществление реформы государственного телевидения. Согласно оптимистическим прогнозам новый закон может быть принят в целом уже осенью 2005 года.


Тарас Шевченко

Ми надаємо безоплатні консультації із юридичних питань у сфері інформаційного та медійного права. Будемо раді поділитися з вами своїм досвідом.

Листи з інших питань не розглядаються.

Докладніше про консультації

 

Задайте Ваше питання через форму:

Ваше ім'я (обов'язково)

Ваш email (обов'язково)

Ваше повідомлення


Також ви можете звернутися до нас іншими способами: