20 травня 2020 року сталась історична подія – Україна, будучи 10-ю країною, яка ратифікувала Конвенцію Ради Європи про доступ до офіційних документів (далі – Конвенція), забезпечила набуття її чинності для всього світу. Конвенція Тромсо – це міжнародний документ, який не тільки зобов’язує держави гарантувати право громадян на доступ до інформації, але й запроваджує як національний, так і міжнародний механізм моніторингу у сфері доступу до публічної інформації. 

Так, 1 грудня 2020 року Конвенція офіційно набула чинності для України, як і для Боснії та Герцеговини, Естонії, Фінляндії, Угорщини, Литви, Чорногорії, Норвегії, Республіки Молдова та Швеції, ще 8 країн підписали, але не ратифікували Конвенцію 

За даними досліджень авторитетних міжнародних неурядових організацій, у 128 країн світу або прийняті закони про доступ, або відповідні положення закріплені в різних законодавчих актах. Тоді як у понад 70 країнах, право на доступ внесене безпосередньо до конституційних положень. Важливо відмітити, що багато країн, не лише з європейського простору, мають намір ратифікувати Конвенцію, як наприклад Вірменія, яка 24 липня 2020 року підписала документ, долучившись до міжнародної спільноти.  

Що ж далі? А далі Україну чекає імплементація Конвенції Тромсо. Що лежить у її основі? Як та що має бути імплементовано? Що змінює Конвенція в законодавстві України? Які норми є пріоритетними: норми Конвенції чи Закону “Про доступ до публічної інформації”? Відповіді на всі ці актуальні питання розглянемо в аналітичному огляді Центру демократії та верховенства права.

Основна ідея Конвенції 

Конвенція Тромсо є першим обов’язковим міжнародним документом, який визнає право на доступ до офіційних документів, котрі є у розпорядженні державних органів. Метою створення Конвенції було офіційно закріпити право на доступ, коріння якого закладено у Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року. 

Країни, які ратифікували Конвенцію, зобов’язуються виконувати мінімальний стандарт її положень. Наприклад – право на доступ до офіційних документів усім особам, а не лише громадянам держави; розумні та короткі строки відповіді на запити; безкоштовне подання запитів; обмеження у доступі має пройти тест на шкоду та суспільний інтерес; обгрунтування відмови та шляхи оскарження порушення права на доступ, тощо. А а для сприяння їм у досягненні цих цілей документом передбачено міжнародний механізм моніторингу. 

Оскільки ключовою ознакою хорошого врядування є прозорість державних органів, нульова толерантність до корупції, підтримка громадян та їх об’єднань у реалізації, зокрема, і права на доступ до публічної інформації, інтеграція Конвенції в національне законодавство супроводжуватиметься зростанням обізнаності як серед органів державної влади, так і у громадянському суспільстві щодо визнання і забезпечення на належному рівні права кожного на доступ до офіційних документів.

Стаття 1 Конвенції говорить нам, що жоден із її принципів не забороняє державам-підписантам приймати, підтримувати або посилювати внутрішні стандарти, що забезпечують більший доступ до офіційних документів, ніж встановлені Конвенцією. Тобто Конвенція не обмежує національне законодавство, а навпаки заохочує до розширення права доступу до офіційних документів, водночас не послаблюючи чинні норми і положення національного законодавства. 

Що важливо, Конвенція встановлює й перелік державних органів – розпорядників інформації. Це має підвищити відкритість як держав-підписантів Конвенції, так і потенційних підписантів, оскільки в деяких країнах Європейського Союзу законодавчі та судові гілки влади не входять до переліку розпорядників публічної інформації Так, наприклад, законодавство Австрії про доступ поширюється лише на виконавчу владу. 

Стаття 3 Конвенції встановлює вичерпний перелік обмежень доступу до публічної інформації. Вони стосуються і змісту документа, і характеру інформації, проте Конвенція не перешкоджає державам-підписантам як зменшувати кількість причин обмежень в національному законодавстві, так і формулювати спрощені умови для обмеження, аби надати ширший доступ до інформації. 

Весь текст Конвенції насичений духом та ціллю розширити право на інформацію: до прикладу, стаття 4 надає заявникам право залишатися анонімними та не вказувати підставу при отриманні доступу до офіційного документу; частина 1 статті 5 змушує державну владу докласти розумних зусиль, щоб допомогти заявнику ідентифікувати запитуваний офіційний документ, а стаття 6 встановлює форми доступу до офіційних документів, яким заявник надає перевагу та обов’язок державного органу врахувати ці побажання. 

Ратифікація Конвенції Тромсо: як це було

Шлях до ратифікації Конвенції в Україні розпочався ще при розробці Закону України «Про доступ до публічної інформації», автори якого вже тоді заклали у Закон основні положення прийнятої, але на той час не ратифікованої Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів та рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи R (2002). Це було свого роду кроком у майбутнє, адже більшість країн європейського простору будували свої закони про доступ до офіційних документів на основі своїх правових та конституційних традицій.  

10 років тому Україна прийняла революційний Закон «Про доступ до публічної інформації» (далі – Закон), який не лише визначив порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, але й фактично став провідним механізмом реалізації конституційної норми, щодо «права вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір».

Завдяки партнерству між громадськими організаціями, журналістами та розпорядниками інформації в України був закладений новий стандарт, що вивів Закон у десятку лідерів світових законів за якістю тексту згідно з Global Right to Information Rating. Спільними зусиллями вдалося розробити та розповсюдити методичні рекомендації з імплементації Закону та науково-практичний коментар, що допомагав розпорядникам отримувати відповіді на складні питання.

Конвенція Тромсо vs Закон про доступ:  у кого пріоритет?

Згідно статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.  20 травня 2020 було прийнято Закон України “Про ратифікацію Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів” і Конвенція Тромсо стала частиною національного законодавства, а вже з 1 грудня 2020 набула чинності. 

Основні положення Конвенції закладені в Законі про доступ до публічної інформації. Сама ж Конвенція за своєю правовою природою, крім обов’язкового мінімального стандарту положень, дає право національному законодавству на власний розсуд допрацьовувати та вдосконалювати закон. Головне, щоб результатом вдосконалення було розширення права на доступ до публічної інформації. В українському законі про доступ до публічної інформації таке вдосконалення відбулось. 

Наприклад, стаття 1 Конвенції дає перелік державних органів – розпорядників публічної інформації, серед яких урядові та адміністративні органи на національному та місцевому рівнях, органи законодавчої та судової влади, фізичні чи юридичні особи у тій мірі, в якій вони виконують адміністративні повноваження. 

Але частина 1 статті 13 Закону відносить до розпорядників публічної інформації додатковий елемент – суб’єктів господарювання, які займають домінантне становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями – стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них. 

Очевидно, що українське законодавство про доступ розширило перелік розпорядників публічної інформації, а відповідно і розширилось право на доступ до інформації.

Розширення права на доступ проглядається й у порівнянні поняття “офіційні документи” Конвенції та «публічної інформації» закону про доступ. У частині 2 статті 1 підпункту b. Конвенції під поняттям «офіційні документи» розуміється будь-яка інформація, записана у будь-якій формі, складена або отримана, та яка перебуває у розпорядженні державних органів. Проте частина 1 статті 1 Закону України “Про доступ до публічної інформації” встановлює, що публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.

Традиційно прийнято вважати: документ  існує у паперовій формі, проте на законодавчому рівні важко визначити, що таке документ, коли інформація зберігається у вигляді даних на електронних носіях. “Будь-якими засобами на будь-яких носіях” – поняття, яке вдосконалює положення Конвенції і розширює перелік публічної інформації. 

Отже, принципи викладені у Конвенції Тромсе не обмежують ті положення національного законодавства та міжнародних договорів, які визнають більш широке право на доступ до офіційних документів. 

Проте особливої уваги вимагають  моменти, де Конвенція передбачає протилежне ніж наше законодавство чи навпаки. Яка норма матиме пріоритет і підлягатиме застосуванню – розглянемо на детальних прикладах.

Виклики на шляху до імплементації Конвенції

Наявність протиріч між положеннями Конвенції та закону про доступ призведе до різного правозастосування як серед розпорядників, так і судів, що вирішують справи у сфері доступу до публічної інформації. Тому важливо гармонізувати Конвенцію та чинний Закон про доступ, адже кожен конкретний випадок буде змушувати нас думати: ми звужуємо право чи розширюємо?

Також у пункті 5. статті 5 Конвенція Тромсо додає розпорядникам 2 додаткові умови для відмови у задоволенні запиту: 

1. якщо, незважаючи на сприяння державного органу, запит залишається занадто невизначеним, щоб дозволити ідентифікувати офіційний документ, або
2. якщо запит є явно невиправданим.

З першою умовою для відмови все зрозуміло – вона встановлює право державного органу відмовити у задоволенні запиту на доступ до офіційного документу, якщо попри на допомогу органу запит залишився таким, який важко ідентифікувати. А от друга умова має більш цікаве значення. 

Який запит можна вважати явно невиправданим? Пояснювальна доповідь до Конвенції каже, що явно невиправданим запитом є такий, що накладає диспропорційне навантаження на орган у пошуку інформації чи аналітичній роботі із запитуваною інформацією. Також до неприправданого запиту належить свідомо провокаційний запит, наприклад такий, що покликаний перешкоджати роботі державного органу, коли один і той самий запитувач дублює один і той самий запит протягом короткого проміжку часу.   

Враховуючи наведені приклади, необхідно унормувати положення Конвенції та профільного Закону, при цьому зберегти удосконалені положення чинного законодавства і внести додаткові стандарти, визначені Конвенцією. 

Процедура перегляду відмови у наданні доступу згідно Конвенції 

Чітко встановлена у Конвенції і процедура перегляду відмови у наданні інформації, зокрема у частині 1 статті 8: заявник, чий запит про надання офіційного документу було відхилено, прямо чи опосередковано, повністю або частково, повинен мати право доступу до процедури перегляду такого рішення судом або іншим незалежним і неупередженим органом, утвореним відповідно до закону.

Незалежний та неупереджений орган перш за все повинен мати можливість або безпосередньо скасовувати прийняте рішення державного органу про відмову, або вимагати від державного органу переглянути таке рішення. В той же час Конвенція не виключає можливість застосувати інші правові чи дисциплінарні заходи з притягнення до відповідальності службових осіб державних органів, що вчинили порушення права на доступ.  

За запитувачами інформації залишається право обрання того чи іншого способу оскарження порушення, або й взагалі обидва. Стаття 3 Закону встановлює в Україні одразу три види контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації: парламентський, громадський та державний.  

Парламентський контроль здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (далі – Уповноважений), діяльність якого відповідає принципам «незалежного та неупередженого органу» зазначеним у Конвенції. Процедура оскарження через звернення до Уповноваженою є безкоштовною.

Однак і тут існують прогалини, адже хоча процедура і передбачає, що Уповноважений може складати протоколи про порушення прав на доступ до публічної інформації, проте ці процедури достатньо обмежені. Протокол про адміністративне правопорушення складається, якщо представник Уповноваженого або уповноважена особа Секретаріату адміністративного виявили правопорушення, передбачене ст. 212³ (порушення права на інформацію) Кодексу про адміністративні правопорушення. 

За Уповноваженим також закріплено право направляти акти реагування (у разі, якщо виявлені порушення прав і свобод людини і громадянина)  відповідним органам, аби вони вжили заходів, але розпорядники інформації досить часто ігнорують висновки Уповноваженого. 

Це повертає нас вже в соціально-культурну площину, де діяльність Уповноваженого органами публічної влади розглядають не як захист прав людини, а як можливість притягнути до відповідальності (читай – покарати) розпорядників публічної інформації.

В експертному середовищі точиться дискусія щодо оптимального рішення, а саме створення незалежного наглядового органу, який би по свій природі був безпосередньо відповідальним за дотриманням Закону про доступ чи інституційне та функціональне посилення чинного, Уповноваженого з прав людини. 

Щодо створення незалежного наглядового органу, то попередній аналіз усіх стандартів та вимог до такого органу підштовхує до думки, що його утворення можливе лише в рамках внесення змін до Конституції України, а це в свою чергу вимагає кропіткої роботи як представників законодавчої, виконавчої, судової влади, так і громадськості, експертного середовища.

На превеликий жаль, за наявного стану конституційного права України (та його тлумачення) є ризики, що такий незалежний наглядовий орган може спіткати доля попередньо створених антикорупційних органів на зразок Національного агентства з питань запобігання корупції, легітимність функціонування якого поставив  під сумнів своїм рішенням Конституційний суд України. 

Через складність створення окремого незалежного наглядового органу, мабуть, оптимальним шляхом було б усунути перешкоди що виникають у діяльності Омбудсмена та удосконалити процедури притягнення до адміністративної відповідальності за порушення прав на доступ до публічної інформації.

Оскільки в 2020 році Верховна Рада України прийняла за основу урядовий проект Закону України «Про медіацію», який закріплює можливість проведення процедури медіації – добровільного позасудового врегулювання конфлікту (спору) шляхом переговорів між його сторонами, за допомогою медіатора, було б цілком доречним надати можливість Уповноваженому здійснювати медіацію у спорах, що виникають між запитувачами та розпорядниками публічної інформації.

Також згідно Конвенції, заявнику завжди надається доступ до швидкої і недорогої процедури перегляду, що полягає або у повторному розгляді державним органом, або у перегляді відповідно до пункту 1 статті 8 Конвенції Тромсо.

На сьогодні в Україні існує можливість оскаржити порушення права на доступ до публічної інформації до суду, в порядку адміністративного судочинства. Але така процедура не відповідає зазначеному у Конвенції принципу «недорогої» з огляду на те, що ставка судового збору позовної заяви немайнового характеру, яка подана фізичною особою, становить 0,4 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб (станом на 2021 рік, ця сума складає 908 грн), апеляційної скарги – 150% ставки, що підлягала сплаті при поданні позовної заяви, іншої заяви і скарги (1362 грн у 2021 році), а касаційної скарги на рішення суду – 200 % ставки (1816 грн у 2021 році). 

Хто відповідальний в Україні за процедуру імплементації Конвенції? 

Частина 2 статті 19 Закону України “Про міжнародні договори” визначає, що якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору. Проте Конвенція наголошує, що не обмежує норми і положення національного законодавства, які визнають більш широке право на доступ до офіційних документів. 

Порядок здійснення контролю за виконанням міжнародних договорів України встановлюють Президент України або Кабінет Міністрів України відповідно до їхньої компетенції та вимог статей 17–19 закону “Про міжнародні договори”. В Україні загальний нагляд за виконанням міжнародних договорів, в тому числі й іншими їх сторонами, закріплений вказаним Законом за Міністерством закордонних справ України. 

Разом з тим, значну частку в сприяння впровадженню положень Закону про доступ до публічної інформації та імплементацію Конвенції Тромсе внесло Міністерство культури та інформаційної політики України, забезпечуючи виконання зобов’язань України за міжнародними договорами з питань, що належать до компетенції міністерства. 

Як було зазначено вище, очевидно є необхідність узгодити норми Конвенції та українського законодавства. Конвенція вимагає від кожної Сторони вжити  необхідних заходів у своєму національному законодавстві для впровадження положень щодо доступу до офіційних документів. Не варто і забувати положення статті 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, яке закріплює принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожний чинний міжнародний договір є обов’язковим для його учасників і повинен ними добросовісно виконуватись. 

Отже саме Уряд має взяти на себе відповідальність за імплементацію положень Конвенції та надати законодавчому органу пропозиції щодо унормування закону про доступ. 

Можливості, що виникають за результатами імплементації Конвенції

«Fire øyne ser bedre enn to – Чотири ока бачать краще, ніж два»

Норвезька приказка

Преамбула Конвенції Тромсо говорить, що держави-підписанти, які підписали Конвенцію підтримують завдання Ради Європи досягти більшої єдності її членів, особливо з метою збереження та реалізації ідеалів і принципів, які є їхнім спільним надбанням.

Реалізація цього положення і лягла в основу розділу ІІ Конвенції, який передбачає створення системи моніторингу, що має на меті забезпечити ефективне виконання Сторонами Конвенції права на доступ до офіційних документів. Для цього передбачається створення та функціонування двох моніторингових органів – Групи спеціалістів з доступу до офіційних документів та Консультації Сторін. 

Група спеціалістів з доступу до офіційних документів є більш технічним органом (склад варіюється від 10 до 15 членів), яких обирає Консультація Сторін, а складається вона з висококваліфікованих та незалежних експертів у сфері доступу до офіційних документів. 

Основним обов’язком Групи спеціалістів є звітування про зміни у законодавстві та дії, вжиті Сторонами, щодо втілення положень Конвенції. Для цього у Конвенції визначено перелік засобів (висловлення думок з будь-якого питання щодо застосування Конвенції; висловлення пропозицій для сприяння або поліпшення ефективного застосування та виконання Конвенції, включаючи виявлення будь-яких проблем; обмін інформацією та повідомленнями про суттєві правові, політичні або технологічні розробки). За їх допомогою Група спеціалістів здійснює моніторинг, обмінюється думками та інформацією, вносить пропозиції до Консультації Сторін щодо змін у Конвенцію. 

Важливим елементом у роботі Групи спеціалістів є взаємодія з громадянським суспільством, адже Конвенція передбачає, що неурядові організації та інші представники громадянського суспільства, що займаються питаннями доступу до офіційних документів, можуть бути конструктивними для Групи спеціалістів адже володіють корисним досвідом. 

Консультація Сторін вважається більш політичним органом, що складається з одного представника від кожної країни. Ціль Консультації Сторін полягає у розгляді звітів, висновків та пропозицій Групи спеціалістів, а також висловленні пропозицій та рекомендацій Сторонам щодо внесення поправок до Конвенції. 

Співпраця Консультацій Сторін забезпечується рівною участю усіх держав-підписантів у прийнятті рішень та моніторингу і спрямована на посилення співпраці з метою належного впровадження Конвенції. 

Розглянемо план процедури обрання членів Групи спеціалістів та Консультації Сторін, щоб детальніше зрозуміти порядок дій держав-підписантів у процедурі імплементації Конвенції та календар заходів на 2021 рік, опублікований на офіційній сторінці Конвенції Тромсо Ради Європи: 

Отже процедуру обрання членів Групи спеціалістів визначає Комітет Міністрів після консультацій та досягнення консенсусу (одноголосна згода) держав-підписантів Конвенції протягом одного року з дня набрання чинності Конвенцією. Це означає, що Сторони Конвенції перебувають у рівних правах. 

Консультації Сторін скликає Генеральний секретар Ради Європи протягом одного року з дня набрання Конвенцією чинності з метою обрання членів Групи спеціалістів. Надалі зустрічі проводяться не рідше одного разу на 4 роки, а також у кожному випадку, коли більшість держав-підписантів, Комітет Міністрів або Генеральний секретар Ради Європи вимагають такого скликання. Після кожної зустрічі Консультація Сторін подає Комітету Міністрів звіт про роботу. Що важливо, Секретаріат Ради Європи має сприяти Консультації Сторін та Групі спеціалістів під час виконання їхніх функцій.

Рекомендації

Що ж до конкретних кроків, які варто якнайшвидше зробити: 

Робочій групі з удосконалення Закону України «Про доступ до публічної інформації» при комітеті Верховної Ради України з питань гуманітарної та інформаційної політики необхідно: 

• зважити особливості положень Конвенції та напрацювати відповідні законодавчі зміни; 

Міністерству юстиції України: 

• провести консультації за участі представників неурядових організацій та інших представників громадянського суспільства, що займаються питаннями, пов’язаними з доступом до офіційних документів, щодо обрання двох кандидатів-експертів до  Групи спеціалістів. 

Висновки

Конвенція Тромсо – не просто черговий міжнародний документ. Це чіткий та гнучкий механізм покращення прозорості діяльності державних органів та зміцнення демократії в цілому.  

Проте необхідно докласти значних зусиль не лише для ратифікації, але й імплементації положень Конвенції, і це амбітне завдання має на меті об’єднати європейські країни, адже положення Конвенції допомагають зміцнити та гармонізувати правову основу в кожній державі, створити у міжнародному просторі загальні поняття відкритості офіційних документів та гарантій безперешкодно користуватись правом на доступ кожному громадянину. 

Право знати завжди було вагомим серед країн Європи, але особливого значення воно набуло в розпал епідемії COVID-19 та інформаційної кризи, що її супроводжує, адже доступ до інформації – це питання не лише охорони здоров’я, але й довіри населення до державних органів. 

Розроблений на основі положень Конвенції та прийнятий 10 років назад Закон «Про доступ до публічної інформації» дає Україні можливість поділитися з іншими країнами Європи кращими практиками та проблемами застосування норм Конвенції, адже є й такі, що лише збираються розпочати шлях, який пройшла Україна. Тож наша країна може стати прикладом, першопрохідцем у сфері здійснення основних прав людини, зокрема і права на доступ до публічної інформації, що безумовно підсилить її імідж у міжнародному просторі.