Суспільне мовлення України: проблема забезпечення фінансової незалежності

Передмова

19 січня 2017 року Україна зробила важливий крок для виконання своїх зобов’язань перед Радою Європи і зареєструвала юридичну особу суспільного мовника — Національну суспільну телерадіокомпанію України (НСТУ). Як і більшість країн колишнього соціалістичного табору, Україна створила суспільне мовлення на базі колишнього державного телерадіомовлення. Проте, якщо більшість західних сусідів України зробили це на початку своєї незалежності — на зламі 1980-1990х рр, Україна продовжувала використовувати, розвивати і фінансувати державне мовлення, яке далеко не завжди, а надто в критичні для країни моменти, діяло в інтересах громадян і демократії в цілому. 

Перетворення державного мовлення в суспільне потребувало низку законодавчих, управлінських, кадрових та економічних рішень. При цьому слід враховувати загальний стан і контекст України, яка у 2014 році опинилися віч-на-віч з російською військовою агресією, а також наслідками діяльності президента Януковича та пов’язаних з ним осіб.

Для запровадження суспільного мовлення найперше слід було ухвалити законодавчу основу для перетворення, яка б окреслила коло суб’єктів, що мають стати основою для майбутнього суспільного мовлення, особливості видачі і збереження ліцензій, формування незалежних наглядових та управлінських органів, вимоги до підзвітності і прозорості та встановлення мінімальної гарантії фінансування, вимоги до редакційного контролю.

Перша спроба створити суспільне мовлення відбулась в 1997 році, коли Парламент долаючи вето ухвалив Закон України “Про систему суспільного телебачення і радіомовлення України” (https://bit.ly/2B9Fqqh), а також постанови про положення та склад наглядової ради суспільного мовлення. На жаль, через законодавчу колізію і втрату інтересу політичних сил до цього питання закон так і залишився не виконаним. Подальші спроби протягом 1998-2012 рр. внести зміни до законодавства, в тому числі і нову редакцію закону не дали результату.

В квітні 2014 року, одразу після Революції гідності, парламент ухвалив першу редакцію нового закону, який передбачив створення Національної суспільної телерадіокомпанії України на основі Національної телекомпанії України, Національної радіокомпанії України, обласних і місцевих державних телерадіокомпаній, студії Укртелефільм та служби іномовлення УТР. Закон також передбачив фінансування НСТУ лише протягом 4 років з досить невизначеною перспективою запровадження абонплати з населення. Окупація  Російською федерацією Криму та частини Донецької та Луганської області призвела до втрати 4 обласних та місцевих державних телерадіокомпаній. У 2015-16 рр. парламент ухвалив пакет змін до нового закону, якими було вирішено низку питань щодо механізму перетворення державних установ в НСТУ, вилучення УТР, яка невдовзі була петерворена в державне іномовлення, встановлення окремої процедури для перетворення студії “Укртелефільм”, встановлено сталий мінімальний рівень фінансування — 0,2% від видаткової частини бюджету за попередній рік, що, по факту стало фіксацією тих видатків, які передбачалися для державного мовлення.

Не зважаючи на наявну гарантію щодо мінімального рівня фінансування суспільного мовлення, ця норма вже була тричі порушена парламентом, який ухвалював закони про державний бюджет зі суттєво зменшеним бюджетом для НСТУ. Така ситуація на рівні зростання інших видатків є штучною і утримує компанію на межі банкрутства, що de-facto є  методом політичного тиску через обраний курс незалежної редакційної політики.

У 2017 році законом про державний бюджет було виділено 970 млн грн. з 1294 млн грн. У зв’язку з проведенням Євробачення та перерозподілом коштів ця сума була збільшена, за інформацією НСТУ, на операційному рівні до 1115 млн грн.

У 2018 році законом про державний бюджет сума фінансування мала становити 1535 млн грн., з яких було виділено 776 млн.

Законом про державний бюджет на 2019 рік передбачено 1005 млн грн. з 1816 млн грн.



Міжнародні стандарти забезпечення незалежності

Низка рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи та Парламентської асамблеї Ради Європи наголошують на необхідності забезпечення незалежності суспільного мовлення.

Така незалежність забезпечується як незалежною редакційною політикою, так і незалежністю органів управління, а особливо — фінансування, адже проблема недофінансування суспільних мовників є панєвропейською проблемою. Але навіть за цих умов, рівень фінансування суспільного мовлення є найнижчим в Європі.

Основний мотив рекомендацій, витяги з яких тут наводяться, стосується того, що фінансова незалежність суспільного мовлення є гарантією редакційної незалежності і vise versa втручання у фінанси ставить під неминучий ризик редакційну незалежність і дотримання місії і завдань суспільного мовлення.

Рекомендація № R (96) 10  “Про гарантії незалежності громадського телерадіомовлення”

Правові рамки, що регулюють діяльність організацій громадського телерадіомовлення, мають чітко визначати їхню редакційну незалежність та інституційну автономність, зокрема в таких питаннях, як:

  • управління фінансовими ресурсами;
  • розроблення й виконання бюджету;


Правові норми, що регулюють фінансування організацій громадського телерадіомовлення, повинні ґрунтуватися на принципі, відповідно до якого держави-члени беруть на себе зобов’язання підтримувати або, якщо потрібно, сформувати відповідні безпечні й прозорі нормативні рамки фінансування, які гарантуватимуть організаціям громадського телерадіомовлення засоби, потрібні для здійснення їхніх завдань.

Наведені нижче принципи слід застосовувати у випадках, коли фінансування організації громадського телерадіомовлення повністю або частково базується на регулярних чи окремих внесках із державного бюджету або на ліцензійному платежі:

— повноваження приймати рішення щодо фінансування відповідної організації громадського телерадіомовлення органами влади, які є сторонніми для неї, не повинно використовуватися з метою здійснення будь-якого прямого або опосередкованого впливу на редакційну незалежність та інституційну автономність цієї організації;

рівень внесків або ліцензійного платежу має визначатися після проведення консультацій з відповідною організацією громадського телерадіомовлення й з урахуванням динаміки вартості її діяльності, щоб це дало змогу цій організації виконувати її різноманітні завдання в повному обсязі;

 

Рекомендація No 1641 (2004) Парламентської асамблеї Ради Європи

10. (..) Більша увага приділяється фінансовим аспектам діяльності організацій громадського мовлення. Хоча такі кроки мають вітатися, оскільки вони сприяють стабільності організацій громадського мовлення, вони не по винні використовуватися урядами як засіб підриву фінансової та основної діяльності цих організацій. Останні урядові рішення в Нідерландах та Франції серйозно вплинули на фінансування організацій громадського мовлення у цих країнах.

VII. закликати уряди країн — членів Ради Європи:

b) встановити належні правові, інституційні та фінансові механізми функціонування громадського мовлення, а також його адаптації і модернізації для задоволення потреб аудиторії та вимог цифрової ери;

 

Декларація Комітету міністрів Ради Європи Щодо гарантій незалежності суспільного мовлення у країнах-членах, ухвалено 27 вересня 2006 р. на 974-му засіданні заступників міністрів

(…)враховуючи, що гарантією редакційної незалежності та інституційної автономії суспільного мовлення, що передбачає, зокрема, достатнє, безперервне та прозоре фінансування, мають бути послідовна політика та відповідна правова база, і забезпечуватимуться вони за рахунок ефективного впровадження цієї політики та правової бази;

II. Закликає країни-члени:

(…)

— забезпечити правову, політичну, фінансову, технічну та іншу підтримку, необхідну для забезпечення дійсної редакційної незалежності та інституційної автономії організацій суспільного мовлення з метою запобігання будь-якого ризику політичного або економічного втручання;

Додаток до декларації

Фінансування

(…)

Необхідність ретельного підходу до фінансування компаній суспільного мовлення з тим, щоб воно не позначилося негативним чином на конкуренції на ринку аудіовізуальних послуг, що суперечитиме суспільним інтересам, є загальновизнаною. При цьому, переважання прибуткових видів діяльності, що часто буває викликане браком фінансування з боку держави, може негативно позначитися на якості програмних послуг і, як наслідок, на реалізації завдань суспільного мовлення відповідними організаціями

 

Рекомендація Rec (2007) 3 Комітету міністрів Ради Європи

Щодо місії суспільних засобів масової інформації в інформаційному суспільстві

(…) Рекомендує урядам держав-членів:

iii. гарантувати суспільним ЗМІ через надійне та належне фінансування та організаційну структуру умови, необхідні для виконання функції, покладеної на них державами-членами, у новому цифровому середовищі, прозорим і відповідальним способом;

 

Рекомендація 1878 (2009)  Парламентської асамблеї Ради Європи

Фінансування суспільного мовлення

14. Фінансування засобів суспільного мовлення можна забезпечити через фіксований ліцензійний платіж за трансляцію, податок, державні дотації, абонентську плату та спонсорський дохід, спеціалізовані послуги з оплатою за перегляд та послуги на замовлення, продаж суміжної продукції, такої як книги, відео та фільми, та використання своїх аудіовізуальних архівів. У такому випадку, засоби суспільного мовлення можуть мати змішане фінансування, схоже до того, яке існує в інших публічних культурних інституціях, таких як оркестри, театри чи музеї. Кожна з цих форм має надавати службам суспільного мовлення можливість відповідати вимогам зрозумілої та доступної для громадськості в цілому публічної служби. Однак державним службам суспільного мовлення слід уникати конкуренції та деформації таким чином комерційних ринків.

16. Асамблея з цікавістю відмічає дискусії, що сьогодні ведуться в національних парламентах щодо місії та фінансування своїх служб суспільного мовлення та закликає усіх членів парламенту:

16.1. гарантувати своїм службам суспільного мовлення наявність чіткої місії та адекватних довготермінових фінансових можливостей для виконання своєї місії відповідно до Резолюції про майбутнє суспільного мовлення, прийнятої на 4-й Європейській конференції міністрів щодо політики у сфері ЗМІ (Прага, 1994)

 

Рекомендація CM/Rec(2012) 1 Комітету міністрів країнам – членам Ради Європи щодо управління суспільними засобами масової інформації

(…) 21. Ключовою вимогою організації будь-якого суспільного мовлення є незалежність. За відсутності справжньої незалежності своїх дій та ініціатив від уряду та будь-яких інших похідних інтересів або інституцій організації суспільного мовлення не зможуть підтримувати рівень довіри та втратять (або ніколи не отримають) громадську підтримку як джерело проведення громадських обговорень та притягнення влади до відповідальності.

  1. У той час як обов’язок визначити способи та рівень фінансування покладається на державу, система повинна бути побудована таким чином, щоб:
  • її не можна було використати з метою здійснення редакційного впливу або обмеження інституційної автономії – оскільки це в будь-якому випадку зашкодить функціональній незалежності організацій суспільного мовлення;
  • з організаціями суспільного мовлення проводиться консультування щодо рівня фінансування, яке необхідне їм для виконання своєї місії та завдань, їхня думка враховується при визначенні рівня фінансування;
  • фінансування здійснюється на рівні, що відповідає визначеним завданням та компетенції організацій суспільного мовлення, у тому числі для надання достатнього рівня впевненості щодо майбутнього з метою забезпечення можливості здійснювати розумне планування;
  • процес визначення рівня фінансування не повинен уможливлювати втручання в редакційну незалежність організацій суспільного мовлення.

 

Закон про НСТУ

Ключовою нормою, що передбачала забезпечення фінансової незалежності є стаття 14 Закону України “Про суспільне телебачення і радіомовлення”. Положення цієї статті передбачають 2 типи фінансових надходжень:

  • гарантована сума з державного бюджету для підтримання інституційної незалежності суспільного мовлення (0,2% від відсотка видатків загального фонду Державного бюджету України за попередній рік);
  • надходження з інших джерел:
    – продаж власної теле- і радіопродукції,
    – отримання оплати за користування авторськими та суміжними правами;
    – абонентської плати, що сплачується за послуги НСТУ в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України;
    – державного і місцевих бюджетів;
    – продаж реклами і телепродаж, з урахуванням лімітів, встановлених законом;
    – інших надходжень, не заборонених законодавством.


Водночас, через політичні рішення законом встановлено мораторій (ч.2 ст.1) на:

  • передачу (крім короткострокової оренди) нерухомого майна;
  • приватизацію нерухомого майна, об’єктів незавершеного будівництва, земельних ділянок, на яких вони розташовані.


Гарантована сума

Як зазначалось на початку документа, за 2 неповних бюджетних роки держава заборгувала НСТУ близько 1 мільярда гривень.  Виділення у 2019 році 61% від суми продовжує цю практику. Таким чином, держава сама ж не виконує взяте на себе зобов’язання. Мінімальна гарантія на моменту ухвалення закону стала de-facto фіксацією суми, що надавалась державним мовникам. Натомість, Європейська спілка мовників ще в 2014 році  аналізуючи майбутні поправки до закону, зважила співвідношення видатків і суми фінансування суспільних медіа в різних країнах і рекомендувала цю суму збільшити до 0,39%.

“ …a comparison with other countries in Europe shows that national radio/TV broadcasters relying by more than 70% on State budget funding receive on average 0.39% of the national government expenditure”

 

Продаж контенту

Виробництво якісних програм є одним з ключових завдань суспільного мовлення. Проте, таке виробництво потребує якісної програмно-апаратної бази, достатньої кількості фахового персоналу та можливостей щодо зйомки як в павільйонах, так і в натурі, в тому числі з виїздами знімальних команд. На початку процесу перетворення державних мовників в НСТУ було проаналізовано стан матеріальної бази державних телерадіокомпаній. Амортизація основних фондів в деяких філіях доходила до 100%. Найбільш оновленими були регіональні ДТРК, які опинилися під російською окупацією. Їх оновлення відбувалося в 2006-8 роках. Відтак, для продажу конкуретноздатного контенту чи отримання роялті, інших ліцензійних платежів необхідно провести модернізацію, а також залучити або підвищити кваліфікацію наявного персоналу, що потребує значних фінансових інвестицій, проте в умовах хронічного недофінансування наразі ця мета є далекосяжною.


Абонентська плата

Питання абонентської плати неодноразово піднімалося при фахових обговореннях ще з моменту ухвалення первинної редакції закону у 2014 році. Проте, розглядаючи питання її запровадження слід враховувати кілька факторів:

  • обрахунок розміру абонентської плати;
  • спосіб її збору;
  • система адміністрування;
  • система примусу і санкції за ухилення від її сплати.


Обрахунок
абонентської плати має виходити з економічних факторів, де враховується обсяг прямого бюджетного фінансування, прогнозовані витрати, а також в ширшому контексті, як отримана сума коштів буде витрачена для реалізації місії і завдань.

Місія НСТУ: «Захищати свободи в Україні. Надавати суспільству достовірну та збалансовану інформацію про Україну та світ, налагоджувати громадський діалог задля зміцнення суспільної довіри, розвитку громадянської відповідальності, української мови та культури, особистості та українського народу».

 

В цьому випадку слід враховувати змістовну, а надто візуальну якість контенту НСТУ. Адже вибагливий український споживач, який виріс в умовах домінуючого безкоштовного телебачення та піратського онлайн-контенту, до того, в силу буму соціальних мереж тв в наслідок військової агресії Росії є надто поляризованим в своїх судженнях і оцінках, навряд чи погодиться платити за контент НСТУ на засадах ф’ючерсних угод.

Спосіб збирання абонплати може бути окремим платежем, які громадяни отримають нарівні з іншими комунальним послугами або з прив’язкою до  найбільш поширені послуги, наприклад електроенергію. Слід однак враховувати, що в цьому випадку оператор енергомереж буде брати свій адміністративний збір за обслуговування такого збору абонплати, що вимагає серйозного юридичного пропрацювання на етапі запровадження механізму та економічної оцінки доцільності.

Адміністрування, передбачає, перш за все якісне пророблення усього ланцюжка стягнення коштів від особи до НСТУ, встановлення білінгової системи, яка дозволятиме виявляти неплатників і застосовувати до них санкції. Це вимагає залучення з боку НСТУ або визначеного посередника низки фахівців та розробки відповідного програмного забезпечення з подальшим обслуговуванням.

Примус в моделі абонентної плати може забезпечуватися лише в рамка цивільного судочинства, адже НСТУ тут виступає квазі-продавцем, а громадянин квазі-покупцем, адже останній може взагалі не споживати послуг НСТУ. Намагання відсуджувати абонплати що покладає на НСТУ надмірне навантаження для ведення судових справ.

Соціальні фактори. Слід також зважати на те, що запровадження абонентської плати є фактично формою прихованого податку. Запровадження абонентської плати на фоні обвалу національної валюти, зростання комунальних платежів прогнозовано викликало би невдоволення населення, що в свою чергу би серйозно вдарило по репутації самого суспільного мовлення, поява якого відбувається в значно відмінному середовищі від того, в якому виникали суспільні мовники країн колишнього Варшавського блоку. Піднімання питання про запровадження абонентської плати слід робити на етапі стабілізації рейтингів телевізійних, радійних та інших платформ суспільного мовлення, а також за більш сприятливих зовнішніх факторів і при тривалій промоційній кампанії, покликаної на суттєве підвищення  обізнаність про суспільне мовлення і його особливу роль на медійному ринку і в цілому в суспільстві. Наразі абонплату готові платити від 9% до 29% громадян.

 

Кошти державного і місцевих бюджетів

Залучення коштів державного, а надто місцевих бюджетів є зоною особливого ризику. Винятками є фінансування пов’язані з визначними подіями, як от Євробачення або виборчі кампанії, що, наприклад, передбачають агітацію чи дебати за кошти, що виділяються з державного бюджету. Будь-яке інше, не передбачене законом або надзвичайними обставинами фінансування з державного чи місцевого бюджету може ставити під ризик редакційну свободу НСТУ. Суспільне мовлення має надзвичайно зважене і максимально публічно і прозоро залучати такі кошти.

 

Реклама і телепродаж

Законом передбачено, що обсяг реклами на суспільному зберігається на ринкових умовах лише перші 4 роки існування компанії. З 2022 року, цей обсяг зменшиться до 10 відсотків протягом астрономічної години, при загальнодобовому обсягу — 5 відсотків, а. Винятком є соціальна реклама, яка, як правило, поширюється безоплатно і яка не лімітована часовими омеженнями.

Обмеження по рекламі є компромісним законодавчим рішенням зі середовищем комерційних мовників, які опиняються в неконкурентних умовах зі суспільним. Попри зростання у 2018 році рекламного ринку, а зокрема телевізійного і радійного до 12 млрд грн (для порівняння —  ринок ТБ реклами в Польщі оцінюється в еквіваленті в 7,3 мдрд грн), такий ринок все ще не здатен прогодувати таку надмірну кількість медіа, яка оперує в цьому середовищі. Проте, урізання обсягів реклами, яке є одним з нечисленних статей доходу НСТУ (у 2018 році доходи склали близько 20 млн грн.) є суттєвою проблемою для фінансової стабільності компанії.

 

Інші надходжень, не заборонених законодавством

До інших надходжень, не заборонених законом слід віднести пожертви, гранти, кошти міжнародної технічної допомоги та спільні проекти.

Залучення зовнішніх є одним з небагатьох джерел, що дозволяють суспільному виробляти новий і модерний контент. “Національні дебати”, “Late night show”, #@)₴?$0, Додолики та інші проекти вироблялися за зовнішньої фінансової підтримки або співпраці з такими потужними суспільними мовниками як японський NHK.

Найбільш масштабним проектом станом на 2019 рік є проект співпраці та фінансової допомоги є проект “Підтримка національного суспільного мовника України”, що реалізується консорціомум донорів, та який закладає навчальний компонент спільно з DW Akademie (академія Німецької хвилі) та створення й обладнання ньюзруму для НСТУ.

Мораторій на передачу (крім короткострокової оренди) нерухомого майна

Встановлення, з відверто популістичних цілей мораторію на реалізацію або довгострокову оренду майна є досить обтяжливим для НСТУ, адже вимагає утримання надлишкового майна, яке, через відсутність капітальних вкладень на модернізацію, не є надто привабливим на комерційному ринку, але яке потребує постійних витрат на утримання, що є джерелом збитків для компанії.

 

Колізія законів

Попри наявність чіткої норми в статті 14 Закону України “Про суспільне телебачення та радіомовлення”, держава знайшла цілком легальний de-jure спосіб обходу цієї норми через статтю 95 Конституції України, одним з тверджень якої є “Держава прагне до збалансованості бюджету України” та відповідного принципу, закладеного у статтю 7 Бюджетного Кодексу України.

Ключову роль тут зіграло рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Кабінету Міністрів України “Про офіційне тлумачення положення частини другої статті 95 Конституції України та словосполучення “збалансованість бюджету”, використаного в частині третій цієї статті (справа про збалансованість бюджету)” від 27 листопада 2008 року № 26-рп/2008. Причиною до появи такого рішення стала невиважена популістична діяльність парламенту, що з початку незалежності народив надмірну кількість соціальних зобов’язань для держави

Конституційний суд визначив, що вищенаведене положення слід розуміти як намагання держави при визначенні законом про Державний бюджет України доходів і видатків та прийнятті законів, інших нормативно-правових актів, які можуть вплинути на доходну і видаткову частини бюджету, дотримуватися рівномірного співвідношення між ними та її обов’язок на засадах справедливого, неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами, територіальними громадами враховувати загальносуспільні потреби, необхідність забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя”.

З огляду на наявність інших гарантій законодавець ще до створення НСТУ вносив поправку Законом України “Про державний бюджет на 2016 рік”, якою встановив, що “норми і положення статті 14 цього Закону застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевих бюджетів та бюджету Фонду соціального страхування України згідно із Законом”.

Таким чином, Міністерство фінансів, уряд, а потім і Верховна Рада зважуючи суми видатків, які виходять здебільшого з формальної, а не ціннісної та візійної сторони, формує своє бачення розміру видатків на утримання НСТУ.

Пошук рішення

Обговорюючи зміну моделі фінансування, слід розуміти низку факторів, які мають враховуватися при розробці таких змін:

  1. наявність сталого джерела коштів;
  2. мінімізація або усунення формального підходу при калькуляції суми на утримання НСТУ;
  3. максимальне усунення політичних впливів на процес фінансування НСТУ;
  4. людський фактор, що може перешкоджати у фінансуванні.


Сталість
джерела коштів має передбачати наявність закріпленої законом процедури, за якої передбачена щорічна, щомісячна чи щоквартальна фіксована ліцензійна сплата за ліцензію, дозволи або обов’язкові платежі.

Мінімізація або усунення підходу означає, що фінансування НСТУ здійснюється найперше з необхідності виконання нею місії та завдань, а не формальних показників у вигляді людиногодин, літрів тощо.

Усунення політичних впливів означає, що за умови, якщо НСТУ буде піднімати гострі теми, журналістські рослідування, критикувати популістичну риторику політиків це не стане помстою з їх боком у вигляді урізання фінансів.

Людський фактор не має впливати на те, що кошти будуть не виділені, виділені невчасно або виділені через наявність надмірної кількості бюрократичних процедур або надмірних посередників.


Варіант змін 1: Зміна процедури через державний бюджет

Наявна модель фінансування передбачає кілька слабких ланок:

  • Міністерство фінансів, як головного розробника проекту бюджету, в частині формалістичного підходу;
  • Уряд, який затверджує і подає на розгляд парламенту проект в частині реалізації політичних інтересів;
  • Парламент, в частині реалізації політичних інтересів різних політичних сил, а також в бізнес-інтересі члена бюджетного комітету, родина якого є власником телерадіокомпанії, що мовить на частоті UA:Першого.
  • Державний комітет телебачення і радіомовлення, як головного розпорядника бюджетних коштів на утримання НСТУ.


Посилення позиції НСТУ в цьому ланцюжку можливе лише шляхом внесення змін в бюджетний кодекс. Такі зміни мали б передбачати доповнення статті 7 положенням, за яким НСТУ виступала би розпорядником бюджетних коштів, а також доповнення до ст. 37, ч.11-2 ст. 38 за якою вимагалося б за аналогією з Вищою радою правосуддя подання пропозицій НСТУ до проекту закону про Державний бюджет України по статтях, пов’язаних із забезпеченням суспільного мовлення та ст.33 щодо подання показників Бюджетної декларації.

Внесення таких змін повністю вилучило б ланку Держкомтелерадіо, звузило б можливості урізання коштів для НСТУ з боку Мінфіну та Кабінету Міністрів України, проте не вирішує питання впливу на рівні парламенту.

Варіант 2. Залучення коштів з джерела, що передбачає обов’язкову оплату суб’єктами господарювання.

Найбільш оптимальний, але так само не позбавленим ризиків варіант зміни фінансування є спрямування коштів на фінансування НСТУ, а також фінансування Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, чия незалежність є під не меншою загрозою, з джерела, що дає сталий дохід у вигляді ліцензійних оплат чи внесків. Таке джерело запропоноване у вигляді перерозподілу видатків пункту 16 ч.2 статті 29 Бюджетного кодексу України, а саме ренти за використання радіочастотного ресурсу. Відповідно до відповіді Міністерства фінансів прогнозована сума рентного збору у 2019 році складає 3,25 млрд грн.

В такій моделі фінансування пропонується використати за аналогію фінансування судової гілки влади, незалежність якої є ключовою гарантією збереження демократії. Так, відповідно до пункту 5 частини третьої статті 30, фінансування судової влади здійснюється зі спеціального фонду Державного бюджету за рахунок коштів від судового збору та надходження від звернення застави у дохід держави (п. 5 ч.3. ст. 29).

Основна особливість використання коштів спеціального фонду державного бюджету, що кошти, що надходять спрямовуються на виконання конкретних завдань. При цьому є чітка прив’язка джерела таких коштів і цільового їх використання (ст.30 Бюджетного кодексу).

Використовуючи цю модель для фінансування НСТУ, а також усуваючи проблеми, згадані  вище, потрібно внести зміни до статті 14 Закону України “Про суспільне телебачення і радіомовлення”, до закону, що регулює діяльність Національної ради у вигляді чинного закону або майбутнього закону про аудіовізуальні медіа-сервіси та Бюджетного кодексу України.

Чинна редакція

Пропоновані зміни

Стаття 1. Правові основи діяльності Суспільного телебачення і радіомовлення України

 

Стаття 1. Правові основи діяльності Суспільного телебачення і радіомовлення України

 

2. Суспільне телебачення і радіомовлення України утворюється у формі акціонерного товариства “Національна суспільна телерадіокомпанія України” (далі – НСТУ), 100 відсотків акцій якого належить державі.

НСТУ утворюється на базі Національної телекомпанії України, Національної радіокомпанії України, Державної телерадіокомпанії “Культура”, обласних державних телерадіокомпаній, Державної телерадіомовної компанії “Крим”, державних організацій “Київська державна регіональна телерадіокомпанія”, “Севастопольська регіональна державна телерадіокомпанія”, “Новгород-Сіверська регіональна державна телерадіокомпанія “Сіверська”, “Криворізька регіональна державна телерадіокомпанія “Криворіжжя”, що реорганізуються шляхом приєднання до Національної телекомпанії України.

Утворення НСТУ здійснюється за рішенням Кабінету Міністрів України відповідно до законодавства з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

До НСТУ приєднується акціонерне товариство “Укртелефільм”, 100 відсотків акцій якого належать державі, що утворюється шляхом перетворення державного підприємства “Українська студія телевізійних фільмів “Укртелефільм”.

НСТУ є об’єктом загальнодержавного значення. Відчуження, передача (крім короткострокової оренди), приватизація нерухомого майна, об’єктів незавершеного будівництва, земельних ділянок, на яких вони розташовані, а також акцій, що належать державі у статутному капіталі НСТУ, забороняється.

2. Суспільне телебачення і радіомовлення України утворюється у формі акціонерного товариства “Національна суспільна телерадіокомпанія України” (далі – НСТУ), 100 відсотків акцій якого належить державі.

Утворення НСТУ здійснюється за рішенням Кабінету Міністрів України відповідно до законодавства з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

До НСТУ приєднується акціонерне товариство “Укртелефільм”, 100 відсотків акцій якого належать державі, що утворюється шляхом перетворення державного підприємства “Українська студія телевізійних фільмів “Укртелефільм”.

Відчуження акцій, що належать державі у статутному капіталі НСТУ, забороняється.

Стаття 15. Майно НСТУ

Стаття 15. Майно НСТУ

2. Кабінет Міністрів України здійснює контроль за використанням і збереженням переданого НСТУ майна та може визначати суб’єкта управління зазначеним майном.

2. Кабінет Міністрів України здійснює контроль за використанням і збереженням переданого НСТУ майна та може визначати суб’єкта управління  майном,  що не увійшло до статутного капіталу НСТУ.

5. НСТУ має право володіти, користуватися та розпоряджатися майном, набутим за рахунок коштів від власної господарської діяльності, з урахуванням обмежень, встановлених цим Законом.

 

5. НСТУ має право володіти, користуватися та розпоряджатися майном, набутим за рахунок коштів від власної господарської діяльності, з урахуванням обмежень, встановлених цим Законом.

НСТУ має право самостійно передавати в оренду майно, що увійшло до його статутного капіталу.

Окрім внесення змін до закону про суспільне телерадіомовлення необхідне внесення змін до Бюджетного кодексу України. Основний ризик в цьому випадку є жорстке обмеження, передбачене статтею  4 Бюджетного кодексу, а саме, що “зміни до цього Кодексу можуть вноситися виключно законами про внесення змін до Бюджетного кодексу України”. Таке жорстке обмеження створює необхідність подачі одразу двох законопроектів, розгляд яких може мати різні наслідки, як от ухвалення змін до закону про суспільне мовлення, але не ухвалення змін до кодексу чи навпаки. Самі зміни до Бюджетного кодексу мають виглядати таким чином:

Чинна редакція кодексу

Пропоновані зміни

Стаття 29. Склад доходів Державного бюджету України

Стаття 29. Склад доходів Державного бюджету України

2. До доходів загального фонду Державного бюджету України (з урахуванням особливостей, визначених пунктом 1 частини другої статті 67-1 цього Кодексу) належать:

(…)

16) рентна плата за користування радіочастотним ресурсом України;

2. До доходів загального фонду Державного бюджету України (з урахуванням особливостей, визначених пунктом 1 частини другої статті 67-1 цього Кодексу) належать:

(…)

16)  45 відсотків рентної плати за користування радіочастотним ресурсом України;

3. Джерелами формування спеціального фонду Державного бюджету України в частині доходів (з урахуванням особливостей, визначених пунктом 1 частини другої статті 67-1 цього Кодексу) є:

3. Джерелами формування спеціального фонду Державного бюджету України в частині доходів (з урахуванням особливостей, визначених пунктом 1 частини другої статті 67-1 цього Кодексу) є:

 

13-6) надходження від ліцензійного збору та плати за інші послуги, які надаються Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення;”

 

13-7)  55 відсотків рентної плати за користування радіочастотним ресурсом України;”;

Стаття 30. Склад видатків та кредитування Державного бюджету України

Стаття 30. Склад видатків та кредитування Державного бюджету України

4. Кошти, отримані до спеціального фонду Державного бюджету України згідно з відповідними пунктами частини третьої статті 15, частини третьої статті 29 та частини третьої цієї статті цього Кодексу, спрямовуються відповідно на:

4. Кошти, отримані до спеціального фонду Державного бюджету України згідно з відповідними пунктами частини третьої статті 15, частини третьої статті 29 та частини третьої цієї статті цього Кодексу, спрямовуються відповідно на:

 

22) здійснення діяльності Національної ради Україниз питань телебачення і радіомовлення (за рахунок джерел, визначених пунктом 13-6, 13-7 частини третьої статті 29 цього Кодексу);

 

23) фінансову підтримку публічного акціонерного товариства “Національна суспільна телерадіокомпанія України” (за рахунок джерел, визначених пунктом 13-4 частини третьої статті 29 цього Кодексу).


Підсумок

Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1641 (2004), 1878 (2009); Декларації Комітету  Міністрів Ради Європи від 27/9/2006, Рекомендації R (96) 10, Rec (2007)3, CM/Rec(2012)1 неодноразово наголошували на необхідності забезпечення належного фінансування і ризиків, що пов’язані з недофінансуванням. Чинна ж модель фінансування, ухвалена в умовах активної фази російської військової агресії та дефіциту державного бюджету не забезпечує принципу незалежності, передбаченою міжнародними актами, та ставить під постійну загрозу незалежність редакційної політики НСТУ.

Існуючі джерела фінансування НСТУ є допоміжними, дозволяють створювати окремі програми, здійснювати навчання персоналу, але не здатні покрити базові витрати, та не покривають видатків розвитку НСТУ. Запровадження абонентської плати є передчасним з огляду на низьку обізнаність та економічний стан населення.

Серед найбільш оптимальних моделей фінансування НСТУ на цьому етапі розвитку компанії і країни є усунення “посередників”, які можуть  впливати на фінансування НСТУ.  Проте, обидві моделі потребують змін до Бюджетного кодексу, що вимагає сприятливого розкладу парламентських сил для ухвалення законопроекту(-ів).

Ризиком нової моделі є неможливість встановити захист від будь-яких законодавчих змін на рівні парламенту, у тому числі з політичних мотивів, а також зниження рентної плати, у зв’язку зі зміною технологій або інших змін на телекомунікаційному ринку.

Для посилення позицій суспільного мовлення слід продовжити піднімати обізнаність про місію і роль суспільного мовлення в демократичному суспільстві.

Ми надаємо безоплатні консультації із юридичних питань у сфері інформаційного та медійного права. Будемо раді поділитися з вами своїм досвідом.

Листи з інших питань не розглядаються.

Докладніше про консультації

 

Для того, щоб отримати інформацію, яка вас цікавить, зверніться до нас за допомогою гарячої лінії: