Intro

Мова завжди залишалася основним засобом спілкування та важливим культурним чинником, що виступає одним із інструментів єдності суспільства. У той же час, встановлення демократичного режиму функціонування державної мови вимагає справедливого балансу у можливому втручанні в свободу вираження поглядів, захисту прав національних меншин, а також принципу недискримінації.

Проблема двомовності та нівелювання статусу української мови як державної десятками років існувала в Україні. За час дії Закону України “Про державні засади мовної політики”, російська мова стала не лише мовою приватної сфери, а й закріпилась в адміністративній сфері, веденні судочинства тощо. У лютому 2018 року Конституційний Суд України визнав цей закон неконституційним [1], при цьому втратив шанс системно його дослідити, проаналізувавши його зміст, а не лише обмежившись неконституційною процедурою прийняття закону. Суддя Мельник у своїй Окремій думці [2], серед іншого, наголошував, що це допомогло б усунути (мінімізувати) ті фактори, які штучно створили “мовну проблему” в Україні, та передумови посилення напруги в суспільстві на мовному ґрунті, сепаратистських процесів, ризиків для суверенітету та територіальної цілісності України.

28 лютого 2019 року Верховній Раді не вдалось розглянути підготований до другого читання Проект Закону “Про забезпечення функціонування української мови як державної” [3] (Проект №5670-д, н.д. Микола Княжицький, Ірина Подоляк, Андрій Тетерук і т.д.), який би допоміг остаточно вирішити мовну проблему, яка існувала ще задовго до того, як Україна стала незалежною. Утім, поки що є унікальна можливість проаналізувати текст проекту до другого читання, виявивши ризики, що можуть безпосередньо обмежити свободу думки, мистецтва чи медіа. Або ні.

International background

Право дотримуватися своїх поглядів та безперешкодно їх поширювати в обраний спосіб встановлена Міжнародним пактом про громадянські та політичні права [4] (стаття 19) та Європейською конвенцією [5] (стаття 10), зокрема. У той же час, і Пакт, і Конвенція встановлюють заборону дискримінації, а також захищають права меншин, серед яких вказана і свобода користуватися рідною мовою. Пізніше, Рамкова конвенція про захист національних меншин зобов’язала державу визнати право на свободу вираження поглядів кожної особи, яка належить до національної меншини, включаючи свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати та поширювати інформацію та ідеї мовою своєї національної меншини, створюючи умови доступу до ЗМІ [6] (стаття 9), а також право особи на вільне і безперешкодне використання своєї мови національної меншини як приватно, так і публічно (стаття 10). Європейська хартія регіональних мов або мов меншин [7] вказує, що держава повинна заохочувати телерадіоорганізації, які є публічними (суспільними) медіа, створювати аудіовізуальні продукти регіональними мовами або мовами меншин, сприяти трансляціям цими мовами (стаття 11). Крім цього, Україна є стороною Європейської Конвенції про транскордонне телебачення, яка забезпечує свободу вираження поглядів, гарантуючи свободу ретрансляції програм, що відповідають положенням цієї Конвенції, незалежно від кордонів (стаття 4). Проте, питання мови свободи вираження, включаючи можливе обмеження свободи преси, мистецтва та ідей, залишалося відкритим.

Комітет з прав людини ООН у рішенні Ballantyne, Davidson and McIntyre v. Canada дійшов висновку, що свобода вираження чітко пов’язана з мовою, і ці два чинники не можуть бути абсолютно розділені [8]. При цьому, спроби захистити право осіб вільно виражатися тією мовою, яку вони обирають, через призму свободи вираження неодноразово розглядалися в міжнародних інстанціях. Вперше Комітет з прав людини мав можливість обговорити це співвідношення у справі Guesdon v. France (1986). Заявник у справі вважав, що суд порушив його право на свободу вираження, відмовивши надавати перекладача з бретонської мови на французьку. При цьому, заявник володів обома мовами, проте рідною вважав бретонську. Пан Гедон наполягав, що його визнали винним без можливості бути почутим, оскільки він свідомо вирішив не розмовляти французькою. Комітет відхилив скаргу заявника про те, що його обмежили у свободі вираження, оскільки факт позбавлення можливості особи розмовляти мовою у французьких судах, яку вона обрала самостійно, не охоплюється статтею 19, параграфу 2 (§ 7.2) [9]. Роком пізніше, Комітет у справі T.K. v. France, у якій заявник скаржився на те, що звернення французькою мовою до французьких судів щодо захисту бретонської мови порушує його право на свободу слова, дійшов такого ж висновку. Враховуючи майстерність заявника у французькій мові, Комітет вважав, що існують достатні підстави для захисту прав заявника в суді французькою мовою. Більше того, це не могло завдати непоправної шкоди для Т.К., якщо він використовуватиме французьку мову для досягнення своєї цілі [10] (§ 8.4).

Дещо схожа позиція існувала і в Європейського суду з прав людини (далі – Суд). Так, існує достатній масив практики у контексті права на освіту та мову освіти, заборони дискримінації (серед найвідоміших та найперших справ – Belgian Linguistic Cases), проте Суд досить обережно торкався питання, чи включає в себе свобода слова свободу вибору мови вираження. При цьому, Суд розглянув дуже важливий аспект, на який звернув увагу і Комітет ООН. Одним з таких рішень була справа Inhabitants of Leeuw-St. Pierre v. Belgium, де Європейська комісія з прав людини (один з органів, які, після набрання чинності Протоколу №11, об’єднались в ЄСПЛ) чітко провела розмежування між свободою поглядів у приватній сфері та наявності формальностей у використанні конкретної мови в адміністративній (публічній) сфері [11]. Водночас, перед Судом підняли питання використання мов під час виборчих кампаній у справі Şükran Aydın and Others v. Turkey. Справа стосувалася можливості кандидатів виступати на публічних зустрічах іншою мовою, окрім офіційної, оскільки відповідний турецький закон містив у той час пряму на це заборону, додатково встановлюючи кримінальну відповідальність за подібні дії. У своєму рішенні Суд встановив, що така заборона порушує право на свободу вираження, підкреслюючи, що “право поширювати свої політичні ідеї та погляди, як і право інших їх почути, втратило б свій сенс, якщо обмежити свободу використання мови, яка могла б належним чином передати ці погляди та ідеї кримінально-правовими санкціями” [12] (§ 55). Відповідно, таке втручання не було необхідним в демократичному суспільстві, оскільки не мало нагальної соціальної потрeби (pressing social need).

Іншим, ще більш розмитим питанням є кореляція права на свободу вираження та прав меншин користуватись своєю культурою, сповідувати свою релігію, а також – користуватися рідною мовою. Зокрема, Комітет з прав людини проаналізував цей аспект у рішенні Mavlonov and Sa’Di v. Uzbekistan. Справа полягала у тому, що заявнику відмовили в перереєстрації таджицькомовного видання, оскільки зміст газети не мав просвітницької чи націоналістичної мети (п. 2.6). Комітет дійшов висновку, що таке втручання в свободу вираження не було передбачене законом та не мало легітимної цілі, а, відповідно, було визнане порушенням (п. 8.4). Крім того, Комітет встановив порушення статті 27 Пакту, адже закриття таджицькомовного видання в Узбекистані порушувало право цієї меншини користуватися своєю культурою та рідною мовою [13] (п. 8.6). Попри це, подібні питання завжди містять левову частку індивідуальних як економіко-політичних, так і соціально-культурних особливостей, дозволяючи дійти висновку, що порушення права на свободу вираження через призму захисту прав меншин буде розглядатися, з урахуванням цих властивостей, в кожному випадку окремо.

Проблему можливості вибору мови в рекламній сфері, а саме – вибору мови рекламних знаків, вперше детально розглянув Верховний суд Канади у справі Ford. Зокрема, у рішенні було зазначено: “Мова настільки тісно пов’язана з формою та змістом виразу, що не може бути справжньої свободи вираження, якщо заборонено використовувати мову на свій вибір. Мова – це не просто засіб або засіб вираження; це відтінки змісту і значень. Комерційне вираження, як і політичне, є однією з форм вираження, яка повинна мати конституційний захист, оскільки це служить індивідуальним та суспільним цінностям у вільному та демократичному суспільстві. Дійсно, враховуючи внутрішню цінність як вираження, комерційне вираження, яке захищає як споживачів, так і авторів, відіграє важливу роль у наданні індивідуумам обґрунтованого економічного вибору, важливого аспекту самореалізації та автономії” [14] (Section (c)). Цікаво, що Верховний суд США у рішенні Cohen v. California також підкреслив, що обмеження мови обмежує можливість спілкування як таку [15].

І останнім аспектом, як мовне питання може обмежити свободу вираження – це вплив на визнану Європейським судом свободу художнього вираження, яка була зазначена у рішенні Muller v. Switzerland. Суд підкреслив, що: “…форми свободи вираження включають в себе свободу художнього вираження, зокрема, у межах свободи отримувати та передавати інформацію та ідеї – що дозволяє суспільству обмінюватись культурними, політичними та соціальними поглядами” [16] (§27).

Аналізуючи міжнародні стандарти та практику, що склалася, випливає, що свобода вираження безумовно охоплює свободу вибору мови, проте межі захисту дуже залежать від сфери поширення мови (приватна чи публічна), кореляції з правами меншин, історичного, культурного та політичного контексту тощо. Водночас, наявність такої кількості чинників, які потрібно враховувати, свідчить про гнучкість ведення мовної політики, оскільки рівень захисту конкретної мови, чи навпаки, підтримка мовного різноманіття буде залежати від конкретної ситуації. При цьому, правовий спосіб захисту, хоч і дієвий, проте досить часто є більше ретроспективним, і дуже складно пристосовується до динаміки сучасності, спричиняючи часто неправомірні втручання в права людини. Саме тому, наведені тези підтверджують можливе порушення свободи слова у випадку, коли держава встановлює політику пріоритетності конкретної мови.

Point of view

Зважаючи на міжнародний досвід, надання пріоритету конкретній мові допомагає її укріпленню як однієї з фундаментальних цінностей нації, водночас, може спричинити обмеження прав національних меншин, дискримінації та, безпосередньо, втручання в свободу вираження поглядів. Звідси, важливо проаналізувати не лише концептуальні, а й юридико-технічні моменти побудови мовного закону. У першу чергу, це стосується статей, які регулюють мову друкованих ЗМІ, телебачення та радіомовлення.

Зокрема, Проект №5670-д встановлює, що друковані засоби масової інформації видаються державною мовою. Можливість видавати друковане ЗМІ іншою мовою надана з умовою видавництва ідентичного тиражу державною мовою. При цьому, в тексті до другого читання, порівняно з ухваленим у першому читанні текстом, враховано, що наведені вимоги не поширюються на ЗМІ, що видаються лише кримськотатарською мовою, мовою корінних народів України, англійською, іншими офіційними мовами ЄС, незалежно від того, чи містять вони тексти державною мовою. Це дозволить При цьому, згадане положення набере чинності через 30 місяців з дня набрання чинності мовного Закону. Більше того, проект передбачає штраф за порушення наведених вимог у розмірі від 400 до 500 нмдг, а при повторному порушенні протягом року – від 500 до 700 нмдг, вносячи відповідні зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення.

Щодо мови телебачення і радіомовлення, то законодавець у проекті до другого читання усунув юридико-технічну неточність: ухвалений в першому читанні текст повністю дублював норми статті 10 Закону України “Про телебачення і радіомовлення”. Проект №5670-д вносить зміни до згаданої статті, збільшуючи на 15 відсотків обсяг мовлення державною мовою (з не менше 75 відсотків ефірного часу до 90) для загальнонаціональних і регіональних мовників та на 20 для місцевих (з 60 до 80 відсотків ефірного часу). Цікавим моментом, який може дещо ускладнити роботу мовників – це п. 24 Перехідних та прикінцевих положень проекту №5670-д, який виключає можливість не виконувати дубляж та озвучку у виступах, інтерв’ю, коментарях, поясненнях, запитаннях осіб, які беруть участь у передачі (крім ведучих (дикторів) передачі), або в окремих репліках ведучих (дикторів) в обсязі, обумовленому творчим задумом передачі (п. б ч. 7 ст. 10 ЗУ “Про телебачення і радіомовлення). Попри це, хоч і стаття проекту, яка регулює мову сфери ТБ і радіо, містить бланкетну норму на спеціальний закон, окремі положення все ще повторюються. Проте, у випадку з друкованими ЗМІ, законодавець пішов іншим шляхом, навпаки, додаючи в спеціальний закон про друковані ЗМІ, посилання на положення про мову в сфері ЗМІ в проекті №5670-д. Утім, для прикладу, Закон про державну мову Латвії, визначаючи регулювання мови ЗМІ, лише посилається на національне законодавство про телебачення і радіо [17] (стаття 16), варто також врахувати, що в Латвії існувала аналогічна проблема домінантності російської мови в приватній сфері. Пропоновані зміни щодо мови для ТБ і радіо набирають чинності через 2 роки з дня набрання чинності мовного закону.

Іншим цікавим моментом є, безперечно, мова у сфері користувацьких інтерфейсів комп’ютерних програм та веб-сайтів. Загалом, проект передбачає стандартну вимогу про наявність користувацьких інтерфейсів комп’ютерних програм державною мовою, які за обсягом повинні бути не меншими, аніж іншомовні версії. За недотримання цих норм – проект встановлює штраф у розмірі від 200 до 300 нмдг. 

Ще один важливий момент, про який варто згадати – мова публічних заходів. Проект накладає суттєві ускладнення під час проведення публічних заходів, а саме – повноцінного послідовного або синхронного перекладу у випадку використання іншої мови, аніж державна. Законодавець намагається окреслити розуміння “публічного заходу”, визначаючи це як: “збори, конференції, мітинги, виставки, навчальні курси, семінари, тренінги, дискусії, форуми, інші заходи, доступні або відкриті для учасників таких заходів вільно чи за запрошенням, за плату чи безоплатно, постійно, періодично, одноразово або час від часу”. При цьому, встановлюється, що у випадку, коли застосовується під час публічного заходу інша мова, ніж державна, на вимогу хоча б одного з учасників цього заходу, організатор забезпечує синхронний переклад державною мовою. Одночасно, проект встановлює в Кодексі про адміністративні правопорушення санкцію за недотримання згаданих вимог у розмірі від 200 до 300 ндмг. У випадку виявлення таких порушень, необхідно звертатись до представника Уповноваженого із захисту державної мови.

Jeopardies and challenges

Найбільш суперечливим аспектом ухваленого у першому читанні проекту була криміналізація публічного приниження чи зневажання державної мови. Законодавець виключив згадані положення з проекту до другого читання, що очікувано, бо подібні дії, в першу чергу, є неприйнятним з точки зору міжнародних стандартів. Зокрема, на це вказували Європейський суд з прав людини у справі «Murat Vural v. Turkey» (§66), Комітет з прав людини ООН у Зауваженнях загального порядку №34: стаття 19 (п.47) і підтверджує у своєму Висновку №823/2015 Венеціанська комісія (п.58), зауважуючи, що позбавлення волі не можна вважати адекватною мірою покарання за ненасильницькі способи вираження поглядів. Проте, в загальних положеннях проекту все ще збереглась відповідальність за публічне приниження чи зневажання державної мови. Для прикладу, наявність публічного приниження чи зневажання державної мови, згідно з проектом, є підставою для відмови у видачі свідоцтва на право розповсюдження і демонстрування фільмів. Також, законодавець це визначає як зловживання свободою вираження телерадіоорганізацій, при цьому, не встановлюючи санкцій за такі дії. Крім того, Проект містить натяки на ситуацію, що склалася в 2012 році, передбачаючи в загальних положеннях, що спроби запровадити на офіційному рівні багатомовність (надання будь-якого офіційного статусу іншим, крім української, мовам) всупереч Конституції України і встановленій конституційній процедурі є діями, що провокують мовний розкол країни, міжетнічне протистояння та суспільну ворожнечу, і є тотожними діям, спрямованим на насильницьку зміну чи повалення конституційного ладу. Загалом, залишається додати, що в тексті Проекту №5670-д до другого читання, в основному, враховані можливі ризики, які існували після ухвалення проекту в першому читанні. Деякі питання все ще існують у питанні мови в сфері ТБ і радіо, не лише в аспекті юридичної техніки, а й в частині наявності якісного україномовного контенту, проблеми застосування квот загалом. Очікувано, що після прийняття мовного закону, питання застосування української мови на ТБ і радіо все ще буде переглядатися. Утім, точкою відліку все ще залишається розгляд проекту в другому читанні та можливість його подальшого прийняття.

1) Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України „Про засади державної мовної політики” №2-р/2018. – URL: http://www.ccu.gov.ua/dokument/2-r2018.

2) Окрема думка судді Конституційного Суду України Мельника М.І. у справі №2-р/2018. – URL: http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/docs/2-p_2018_3.pdf.

3) Проект Закону “Про забезпечення функціонування української мови як державної”. – URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=61994.

4) Міжнародний пакт про громадянські і політичні права. – URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_043/print.

5) Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод. – URL: https://www.echr.coe.int/Documents/Convention_UKR.pdf.

6) Рамкова конвенція про захист національних меншин. – URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_055.

7) Європейська хартія регіональних мов або мов меншин. – URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_014.

8) Fernand de Verennes. Language and Freedom of Expression in International Law / Human Rights Quarterly Vol. 16, No. 1 (Feb., 1994). – The John Hopkins University Press. – pp. 163-186 (24 pages). – p. 185.

9) Dominique Guesdon v. France, Communication No. 219/1986, U. N. Doc. CCPR/C/39/D/219/1986 (1990). – URL: https://minorityrights.org/wp-content/uploads/old-site-downloads/download-395-Dominique-Guesdon-v.-France.pdf

10) T. K. v. France,Communication No. 220/1987, 8 November 1989 CCPR/C/37/D/220/1987. – URL: http://www.bayefsky.com/pdf/107_france220.pdf. 

11) Inhabitants of Leeuw-St. Pierre v. Belgium, Application No. 2333/64, 15 July, 1965. – URL: https://hudoc.echr.coe.int/app/conversion/pdf?library=ECHR&id=001-170082&filename=INHABITANTS%20OF%20LEEUW-ST.%20PIERRE%20v.%20BELGIUM.pdf.

12) Şükran Aydın and Others v. Turkey, Nos. 49197/06, 23196/07, 50242/08, 60912/08 and 14871/09, 22 January, 2013. – URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-116031.

13) Rakhim Mavlonov and Mr. Shansiy Sa’Di v. Uzbekistan, Communication No. 1334/2004, 19 March 2009. – URL: http://www.worldcourts.com/hrc/eng/decisions/2009.03.19_Mavlonov_v_Uzbekistan.htm.

14) Ford v. Quebec (Attorney General), No. 20306, 1987-1988. – URL: https://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/384/index.do.

15) Leslie Green. Freedom of Expression and Choice of Language. – URL: https://digitalcommons.osgoode.yorku.ca/cgi/viewcontent.cgi?referer=https://www.google.com.ua/&httpsredir=1&article=1128&context=scholarly_works.

16) Muller v. Switzerland, Application No. 10737/84 (24 May 1988). – URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57487.

17) Закон о государственном языке. – URL: http://latvia.news-city.info/docs/sistemsf/dok_iercib.htm.

18) Murat Vural v. Turkey, Application No. 9540/07 (21 October, 2014). – URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-147284.

19) Замечание общего порядка № 34, CCPR/C/GC/34, 12 сентября 2011 г. – URL: http://hrlibrary.umn.edu/russian/gencomm/Rhrcom34.html.

20) Висновок Венеціанської комісії №823/2015. – URL: http://www.legislationline.org/documents/id/19885.