Виборча реформа триває: план на 2021 рік

January 20, 2021

Місцеві вибори пройшли за новими правилами Виборчого кодексу: введена нова виборча система – пропорційна з відкритими списками, оновлено вигляд бюлетенів та правила голосування; заборонені сексизм та дискримінація під час виборчого процесу; введені гендерні квоти. Для виборців значно спростили процедуру зміни виборчої адреси та розмежували поняття зареєстрованого місця проживання та власне виборчої адреси. Також кодекс лімітував виборчі фонди кандидатів на президентських виборах. Однак виборча реформа ще не завершена. 2021 рік має стати роком глибокого аналізу помилок проведення місцевих виборів та доопрацювання Виборчого кодексу. Тож розглянемо детальніше, які саме елементи виборчого процесу потребують змін.

1. Зміна виборчого законодавства за рік до виборів

Виборчий кодекс набрав чинності у січні 2020 року, однак з цього моменту Верховна Рада неодноразово вносила зміни до його статей.

Рекомендація Венеціанської комісії (далі Рекомендація) забороняє вносити зміни до основних елементів виборчого закону (у виборчу систему, формування складу виборчих комісій, зміна меж виборчих округів) за один рік до початку виборчого процесу загальнодержавних/місцевих виборів.

На противагу цьому, останні правки до Виборчого кодексу відбулися за три місяці до дня голосування (у липні 2020 року). Деякі з них були суто технічними та виправляли помилки, а деякі суттєвими. Так, депутати змінили виборчу систему та заборонили самовисування до місцевих рад з кількістю виборців понад 10 тисяч. Ще низку законопроектів, покликаних внести зміни до кодексу, парламентарі подавали й після липня.

Такі маніпуляції з виборчим законодавством несуть потенційні ризики: дестабілізацію Виборчого кодексу. Часті істотні зміни як-то виборчої системи чи меж округів тощо (та ще й напередодні виборів), навіть якщо не мають на меті маніпуляцію, все одно знецінюють виборче законодавство в очах громадян.

Як результат, виборці можуть зневіритися у своєму ж праві голосу – наслідком може стати низька явка, яка надалі здатна вплинути на результати виборів загалом.

Доречно згадати і міжнародну практику. Конституційний суд Польщі своїм рішенням заборонив вносити істотні зміни до виборчого законодавства за 6 місяців до початку виборчого процесу.

Тож, закликаємо законодавців розглянути пропозицію Рекомендації та на законодавчому рівні закріпити заборону змінювати такі елементи виборчого законодавства, як виборчу систему, межі виборчих округів, процес формування та склад виборчих комісій за рік до виборів. Зокрема, Рекомендація пропонує закріпити таку заборону в конституції.

2. Виборча система на місцевих виборах

Виборчий кодекс не передбачає право самовисуванців балотуватися на виборах до обласних, районних, районних в містах, міських, сільських та селищних рад з кількістю виборців 10 тисяч і більше. У таких громадах можуть висуватися лише кандидати від організацій партій.

Таким чином, Виборчий кодекс робить кандидатів залежними від членства в партіях, чим порушує принцип рівного виборчого права, обмеживши можливість брати участь у виборах на рівних засадах. Ба більше, така заборона суперечить нормі Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” щодо рівних можливостей доступу громадян до служби в органах місцевого самоврядування.

В Рекомендаціях пункту 7.5 документа Копенгагенської наради Конференції щодо людського виміру НБСЄ від 1990 року зазначається, що держави-учасниці мають поважати право громадян боротися за політичні або державні посади особисто або в якості представників політичних партій чи організацій без дискримінацій. За аналогією варто застосовувати цю рекомендацію і щодо посад в органах місцевого самоврядування.

Надалі необхідно переглянути виборчу систему для громад з кількістю виборців 10 тисяч і більше та надати право кандидатам балотуватися на виборах без прив’язки до політичних партій. Зокрема вирішенням цієї проблеми може бути можливість для самовисуванців йти на вибори до рад в громадах з кількістю виборців 10 тисяч і більше або посунути цифру “10 тисяч і більше” на користь її збільшення.

3. Виборчі фонди: розміри

До ухвалення Виборчого кодексу законодавство жодним чином не лімітувало виборчі фонди: ані на президентських виборах, ані на місцевих. Вже після проведення парламентських виборів 2019 року до Виборчого кодексу внесли зміни, якими встановлені ліміти на розмір виборчих фондів для кандидатів у Президенти України.

Попри те, що зміни ухвалили напередодні місцевих виборів, для фондів кандидатів на цих виборах ліміти у кодексі не передбачені. Рекомендація Комітету міністрів Ради Європи “Про загальні правила боротьби з корупцією при фінансування політичних партій і виборчих кампаній” (далі Рекомендація) зазначає, що держави повинні запобігати надмірному фінансуванню потреб політичних партій, наприклад, встановивши обмеження на використання коштів на виборчу кампанію. 

Надмірні витрати з виборчих фондів створюють нерівні умови для кандидатів та викривлюють поінформованість виборців щодо потенційних обранців.

Кандидати, які мають значну фінансову підтримку і можуть оплачувати рекламу та присутність у медіа, отримують кращий шанс привернути увагу та симпатії виборців. Тоді як їхні конкуренти, котрі не можуть вкласти великі гроші у свою кампанію, ризикують не набрати більшість голосів лише тому, що про них менше чули (або ж взагалі не знали).

Так, сьогодні Виборчий кодекс лімітує виборчі фонди на президентських та парламентських виборах. Тож кодекс потребує змін, які б встановили такі межі і для виборчих фондів партій та кандидатів на місцевих виборах.

4. Фінансова звітність на місцевих виборах

На місцевих виборах аналіз фінансових звітів здійснюють територіальні виборчі комісії (ТВК). 

Однак ТВК не є незалежними органами. По-перше, ТВК формуються за політичним принципом. По-друге, комісії здійснюють вибірковий, а не повний контроль за надходженням, обліком і використанням коштів виборчих фондів.

У Виборчому кодексі та у постановах ЦВК “Про форми фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів…” та “Про Рекомендації щодо контролю за надходженням, обліком та використанням коштів виборчих фондів…” не регулюється та не пояснено як повинна здійснюватися така вибірка. А це ставить під сумнів незаангажованість та професійність ТВК при здійсненні аналізу фінансової звітності.

Рекомендація передбачає обов’язок для держав встановлювати незалежний контроль за витратами виборчих кампаній. 

Окрім того, під сумнівом можливість ТВК кваліфіковано проаналізувати фінансові звіти, тоді як Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) має таку компетенцію. 

Звертаємо увагу, що на президентських та парламентських виборах фінансові звіти кандидатів аналізують Центральна виборча комісія та НАЗК. НАЗК, крім вивчення звітності, уповноважена складати протоколи за порушення порядку:

  • надання або отримання внеску на підтримку політичної партії, порушення порядку надання або отримання державного фінансування статутної діяльності політичної партії, а так само порушення законом порядку надання або отримання фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення передвиборної агітації або агітації; 
  • опублікування документів та іншої інформації, пов’язаних з підготовкою і проведенням виборів, виборчою комісією.

Водночас, зараз можливість НАЗК реагувати на фінансові порушення, пов’язані з виборчими фондами суттєво обмежив Конституційний Суд України, визнавши неконституційною норму щодо складання НАЗК протоколів про адміністративні правопорушення. Тож законодавець повинен розглянути можливість щодо повернення НАЗК повноваження складати відповідні протоколи про адміністративні правопорушення.

Якщо ми говоримо про місцеві вибори, то не менш важливим є доступ до фінансових звітів. Відповідно до Виборчого кодексу відомості проміжних та остаточних фінансових звітів оприлюднюють ТВК на своїх офіційних веб-сайтах (за наявності) та місцеві ради на своїх веб-сайтах. Також обов’язок оприлюднити їх на своїх веб-сайтах (за наявності) або ж в інший спосіб в мережі Інтернет покладено й на організації партій, які висунули виборчі списки та утворили власні виборчі фонди. 

Але, не всі ТВК та місцеві ради мають власні веб-сайти тож частка фінансової звітності лишається неопублікованою. Це не дає виборцям та громадянському суспільству можливості аналізувати витрати з виборчих фондів та виявляти там можливі порушення. Процес аналізу робить складнішим і відсутністю єдиної уніфікованої бази, де зберігалась би така фінансова звітність. 

Питання щодо органу, який міг би здійснювати повний, кваліфікований, незалежний та якісний аналіз фінансової звітності, а також створення єдиної бази для оприлюднення фінансової звітності та її аналізу має два варіанти відповіді: 

  • Залишити повноваження у ТВК

Але за умови залучення незалежних членів ТВК, які не представлятимуть інтереси жодної політичної сили та матимуть достатню кваліфікацію для аналізу фінансової звітності. Зокрема, така перевірка має бути повною, а не вибірковою. Уніфіковане оприлюднення фінансової звітності та її аналізу можна здійснювати так: документацію надсилатимуть до територіальних представництв ЦВК (коли вони будуть створені), а вони публікуватимуть її на офіційних веб-сайтах цих представництв; 

  • Надати повноваження НАЗК. 

Таким чином, НАЗК потрібно наділити повноваженнями аналізувати фінансові звіти кандидатів та партій на місцевих виборах, забезпечити цей орган правом контролю за надходженням, обліком та використанням коштів виборчих фондів. Також агенції потрібен буде ресурс, аби виконати це завдання: у місцевих виборах бере участь більше партій та кандидатів, тож і роботи у НАЗК буде більше, ніж під час загальнодержавних перегонів. Окрім того, зосередження повноважень із аналізу фінансових звітів в НАЗК допоможе уніфікувати фінансову документацію виборчих фондів кандидатів на місцевих виборах та аналітичні звіти щодо них на одному ресурсі, наприклад, на офіційному веб-сайті НАЗК. 

5. Передвиборна агітація

Місцеві вибори 2020 вкотре показали проблему неврегульованого ведення “дочасної передвиборної агітації”. Виборчий кодекс дозволяє розпочати агітацію лише з наступного дня після реєстрації кандидата на виборах. Передвиборна агітація обмежена не лише строками, а й відповідними правилами її маркування тощо.

Водночас, ще приблизно за місяць до початку виборчого процесу на вулицях з’явилися спостерігати білборди з ймовірними кандидатами та гаслами, які за своїм змістом прямо не спонукали голосувати на виборах.

Законодавчо такі випадки не підпадають під передвиборну агітацію, а є політичною рекламою відповідно до Закону України “Про рекламу”. Якщо, умовно, ще до початку виборчого процесу ви побачили банер партії з ймовірним кандидатом, але на ньому відсутні ім’я, прізвище кандидата та немає заклику голосувати за нього це політична реклама, а не агітація, відповідно замовник такого банера не порушує порядку ведення передвиборної агітації.

Водночас, відбувається непряме інформування про майбутнього кандидата на виборах. У Виборчому кодексі варто уточнити норму щодо передвиборної агітації поза встановленими законодавством строками, описати конкретний перелік політичної реклами, яка має бути забороненою за певний період до початку виборчого процесу всіх типів виборів та узгодити це положення з Законом України “Про рекламу”.

6. Передвиборна агітація в соцмережах: 

Для ведення передвиборної агітації партіям та кандидатам необхідно відкривати виборчі фонди, з яких буде оплачуватися агітація. Такий механізм є виправданим з точки зору контролю грошей: звідки вони беруться і на що йдуть. Фінансові звіти використання коштів з виборчих фондів дозволяють аналізувати витрати кандидатів та партій та виявляти порушення.

Водночас, неврегулюваною залишається агітація українських кандидатів в соцмережах, що пов’язано з пристосованістю податкового законодавства до умов електронної комерції. Витрати на таку агітацію це сіра зона, через яку проходять мільйони доларів за виборчу кампанію, при цьому кандидати і партії навіть за бажання не можуть ані сплатити таку агітацію легально, ані показати прямі витрати на таку агітацію.

Для вирішення проблеми законодавчого регулювання агітації в соцмережах потрібно розв’язати два питання:

  • Можливість оплати та звітування за кошти витрачені з виборчого фонду на оплату послуг іноземних осіб – власників соціальних мереж.
  • Визначити хто візьме на себе роль органа-регулятора, який аналізуватиме відповідний контент в соцмережах та реагуватиме за порушення. Зокрема, взаємодіятиме із соцмережами щодо припинення незаконної передвиборної агітації.

Очевидно, що про абсолютну заборону агітації в соцмережах не може йти мова, оскільки законодавство повинне відповідати часу, але й повна відсутність регулювання цієї сфери є неприпустимою.

7. Опитування громадської думки

“Рейтинги партій, кандидатів” напередодні виборів найпопулярніший вид опитування громадської думки з виборчих питань. Стаття 50 Виборчого кодексу зобов’язує при публікації таких опитувань зазначати таку інформацію: час його проведення, територію, яку охоплювало опитування, розмір та спосіб формування соціологічної вибірки опитаних, метод опитування, точне формулювання питань, можливу статистичну похибку. А ще обов’язково має бути зазначено, хто є замовником опитування.

Цей обов’язок покладений не лише на соціологічні центри, які проводять такі опитування, а й на ЗМІ та на інших суб’єктів, які публікують результати “рейтингів”.

Водночас, на практиці відомі непоодинокі випадки, коли соціологічні центри порушують законодавство та не оприлюднюють хто є замовником  дослідження. У свою чергу, ЗМІ не можуть поширювати чи обговорювати результати такого опитування, оскільки це буде порушенням виборчого законодавства. Єдиний вихід для ЗМІ не публікувати такі опитування взагалі. Аби усунути порушення при поширенні результатів опитувань, необхідно закріпити чіткий механізм фінансової відповідальності для порушників. 

8. Виборча адреса

Позитивною новелою Виборчого кодексу є надана виборцям можливість голосувати без прив’язки до зареєстрованого місця проживання. Тобто виборець тепер має можливість змінити свою виборчу адресу за місцем фактичного проживання. Виборчий кодекс передбачав внесення змін у статтю 20 Закону України “Про державний реєстр виборців”, зокрема, при зміні виборчої адреси виборець мав надавати будь-який документ з переліку для підтвердження місця фактичного проживання:

  • договір оренди житла за адресою, яку виборець просить визначити його новою виборчою адресою;
  • виданий органом державної влади чи органом місцевого самоврядування документ, що засвідчує здійснення виборцем підприємницької діяльності за адресою житла, яку виборець просить визначити його новою виборчою адресою;
  • документ, що підтверджує право власності на житло за адресою, яку виборець просить визначити його новою виборчою адресою;
  • довідка про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи;
  • документ, що засвідчує здійснення виборцем догляду за особою, за адресою, яку виборець просить визначити його новою виборчою адресою;
  • документ, що засвідчує перебування виборця у шлюбі або у родинних відносинах із особою, за адресою, яку виборець просить визначити його новою виборчою адресою.

Водночас, незадовго до місцевих виборів в Порядок розгляду звернення виборця щодо зміни виборчої адреси відповідно до частини третьої статті 8 Закону України “Про Державний реєстр виборців” були внесені зміни, згідно яких зі зразку заяви виборця щодо зміни виборчої адреси виключили обов’язок надати копію документу на обґрунтування заяви щодо зміни виборчої адреси.

Це призвело до застосування брудної виборчої технології “виборчого туризму”. Відбулась масштабна зміна виборцями виборчих адрес за фінансову винагороду, аби останні організовано прибували у відповідні місця і голосували за певного  кандидата, що прямо впливає на результати голосування. 

Що можна зробити?

Зміна виборчої адреси хоч і повинна бути простою процедурою, але не повинна полегшувати життя недоброчесним кандидатам та партіям для “купівлі” голосів. Тому вже на наступних виборах варто зобов’язати виборців подавати документ з переліку на обґрунтування зміни виборчої адреси.

Також варто збільшити строки для зміни виборчої адреси. На місцевих виборах виборчу адресу можна було змінити з 1 липня 2020 року до 10 вересня 2020 року. На практиці низька поінформованість виборців та невеликий строк для зміни виборчої адреси призвів до: 

  • незнання виборців про можливість зміни виборчої адреси без прив’язки до зареєстрованого місця проживання;
  • неможливості її змінити через пропущені строки.

З майже 6 млн виборців, які потребували зміни виборчої адреси, станом на 11 вересня 2020 року зробили це лише 92 тис.

9. Формування виборчих комісій на місцевих виборах

Виборчий кодекс закріпив нового суб’єкта подання кандидатур до складу територіальних та дільничних виборчих комісій місцеву організацію політичної партії, яка уклала угоду про політичну співпрацю на відповідних місцевих виборах з депутатською групою парламенту. Водночас, таке нововведення є ризиковим. Норма сприяє розвитку корупційної схеми купівлі угод за можливість подавати свої кандидатури в ТВК та ДВК. Порушується гарантоване Конституцією України право об’єднань громадян бути рівними перед законом, оскільки перевага надана саме парламентським партіям. Як результат представництво по 3 людини в кожній виборчій комісії. Питання виникає і щодо суб’єктності депутатської групи. Депутатські групи не є суб’єктами виборчого процесу в розумінні Виборчого кодексу, водночас вони беруть безпосередню участь у формуванні виборчих комісій. 

Тож варто переглянути можливість виключення такого суб’єкта подання кандидатів в члени ТВК та до ДВК з Виборчого кодексу.

Якщо ж заглиблюватись у питання формування ТВК та ДВК, необхідно розглянути варіант поступової відмови від політичного принципу їх формування (за квотами політичних партій) на користь професійного принципу. Або ж хоча б передбачити залучення до кожної виборчої комісії осіб за професійним, а не політичним принципом, професійні знання яких підтверджені відповідним документом.

Наприклад, у проєкті Виборчого кодексу № 3112 від 16.09.2015 була хороша ініціатива щодо проведення професійної підготовки членів виборчих комісій і надання Державних сертифікатів, що засвідчують достатній рівень знань та навичок для виконання покладених на них обов’язків. Відповідно до проєкту ОВК (крім сільських виборчих комісій) та ТВК мали б входити лише особи, які пройшли таку підготовку та отримали сертифікат. Ця ініціатива до чинного Виборчого кодексу не увійшла.

Заміщення принципу політичного формування на професійний, з одного боку матиме наслідком перегляд підходу до фінансування членів виборчих комісій, оскільки потрібно збільшити статтю видатків на проведення виборів. Зокрема, можна розглянути варіант  оплати праці членів комісії з коштів, отриманих від застав, внесених кандидатами та партіями. Окрім того, хороша заробітна плата з державного бюджету допоможе відійти від практики зарплат у “конвертах” для членів виборчих комісій. З іншого боку – такий підхід допоможе вивести членів виборчих комісій з-під політичної залежності та сформувати комісії з незалежних та професійних членів. 

З чого ж варто почати?

Описані вище проблеми не є вичерпними, але можуть стати хорошим початком для співпраці громадянського сектора та законодавців щодо вдосконалення виборчого законодавства. Допоки усі проблемні питання та “сірі зони” виборчого законодавства не будуть вирішені, сьогодні зарано ставити виборчу реформу на паузу. Відповідно до вищезгаданої Рекомендації Венеціанської комісії дотримання п’яти основних засад загальноєвропейського досвіду в галузі виборів (загальні, рівні, вільні, прямі вибори шляхом таємного голосування) є найважливішим елементом демократії.

Водночас, це не означає, що виборче законодавство не може зазнавати змін. У випадку України для проведення чесних, демократичних виборів за чіткими, зрозумілими та справедливими для всіх правилами насамперед треба відмовитись від старої традиції чекати наступних виборів для внесення термінових змін до Виборчого кодексу. Своєчасність змін до виборчого законодавства з урахуванням міжнародних стандартів забезпечить правильне розуміння всіма суб’єктами виборчого процесу норм Виборчого кодексу. На практиці це сприятиме ефективній реалізації положень виборчого законодавства та запобігатиме спробам його порушити.