Матеріал опубліковано у виданні «Новинарня»

Про правові кордони від втручання тютюнової індустрії у політику держави та чому варто розпочати «велику деокупацію» владних кабінетів від лобістів тютюнових корпорацій.

Юристи проєкту «Київ без тютюнового диму» Центру демократії та верховенства права проаналізували, чому боротьбу з олігархами варто розширити на «транснаціональних тютюнових олігархів»; як припинити постійні корупційні, лобістські, тіньові скандали, котрими оточений тютюновий бізнес та чи є у світі успішні приклади боротьби із втручанням тютюнової індустрії в державні справи.

Де олігархізація?

Навесні 2021 року Президент України Володимир Зеленський анонсував боротьбу із впливом олігархів на владу та медіа. Згодом Верховна Рада ухвалила спеціальний законопроєкт, покликаний зменшити надмірний вплив олігархів, які мають значну економічну та політичну вагу на державу. На початку листопада президент підписав Закон.

Ініціатива президента спричинила суспільний резонанс, адже чи не вперше в новітній історії України запровадження заходів боротьби проти втручання у державну політику сторонніх осіб просунулося далі, ніж їх офіційне анонсування.

Що спільного між боротьбою з втручанням олігархів у державну політику та сильною державною політикою контролю над тютюном? 

Насправді, багато. В контексті поступової імплементації в Україні подібних законодавчих заходів варто зосередити увагу на тому, як держава має захистити себе від посягання будь-яких третіх осіб. Наприклад, тютюнових корпорацій. Адже щоб подолати тютюнову епідемію та її шкідливий вплив на здоров’я людей, необхідно послідовно запроваджувати комплекс заходів: цінових (акцизна політика) та нецінових (зниження популярності вживання тютюнових виробів загалом). На цьому наполягає й Рамкова конвенція Всесвітньої організації охорони здоров’я із боротьби проти тютюну (далі – Конвенція) та її Керівні принципи виконання статей. Нагадуємо, що Україна – Сторона-підписант Конвенції з 2006 року.

Втім, тютюнові корпорації в Україні щороку активно діють: як лобіюють непідвищення (або навіть зниження) акцизів на свої вироби, так і впливають на політику охорони здоров’я населення від шкідливого впливу тютюнових виробів. Наприклад, руйнуючи щорічні намагання Верховної Ради запровадити чергові нецінові заходи (які зменшать популярність куріння) та врешті знизити його поширеність серед молоді.

Шпигунські пристрасті, які стали буденністю

Для розуміння глибини проблеми втручання тютюнової індустрії у державні політики у сфері податків та охорони здоров’я, згадаємо чи не найвідоміший за останній час скандал, пов’язаний із лобістськими поправками народних депутатів до комплексного антитютюнового законопроєкту №4358. 

Під час виїзного засідання парламентського Комітету здоров’я нації в дитячій клініці «Охматдит» депутати мали розглянути проєкт Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо охорони здоров’я населення від шкідливого впливу тютюну». Законопроєкт, проголосований у першому читанні 1 червня – у символічний День захисту дітей (напередодні був ще й Всесвітній день без тютюну – 31 травня), отримав 515 (!) поправок народних депутатів до другого читання на 200 сторінках.

Цікавість народних депутатів, тютюнового бізнесу та його сателітів до законопроєкту викликана наявністю в ньому прогресивних норм щодо запровадження нецінових заходів для боротьби із курінням. Частина положень документа спрямована на зниження вживання електронних сигарет та пристроїв для куріння (айкос, гло) серед молоді. Наприклад, у тексті законопроєкту, проголосованому у першому читанні, містилася заборона продажу електронних сигарет з різними смаковими та ароматичними добавками (фрукти, солодощі, ментол тощо), які найбільше впливають на залучення дітей до куріння.

Аби «збити» цю норми, котра відповідає як Європейській Директиві проти тютюну 2014/40/ЄС (пункт 47 Преамбули), так і Керівним принципам виконання Конвенції (Рішення Конференції Сторін конвенції 2016 року FCTC/COP/7/11), три народні депутати внесли кожен по одній поправці (див. скріншот порівняльної таблиці до ІІ читання, правки №101, 104, 106).

Скріншот з порівняльної таблиці до другого читання законопроєкту №4358

І от саме у момент початку розгляду порівняльної таблиці до ІІ читання законопроєкту №4358, один із народних депутатів – заступник голови Комітету здоров’я нації порушує питання (слухайте аудіозапис засідання Комітету: частина друга з 05:00 хвилини) про виключення з тексту проєкту норми, яка забороняла виробництво електронних сигарет зі смаковими та/або ароматичними добавками. У цей момент пряма відеотрансляція засідання Комітету у Фейсбук переривається, а розгляд проєкту переноситься на інший день. Трохи згодом буде опублікована порівняльна таблиця з врахованими поправками №101, 104, 106, про які наполегливо говорив згаданий заступник голови комітету на засіданні.

Така сама участь спіткала й викладку електронних сигарет у торгівельних точках (див. сторінки 34-44 стенограми). Текст законопроєкту, проголосований в першому читанні, містив норму, яка забороняла розміщувати (англ. product placement) у місцях роздрібної торгівлі електронні сигарети, заправні контейнери та рідини для електронних сигарет таким чином, щоб їх було видно споживачу як всередині, так і зовні торгівельного приміщення. Втім, дане положення, яке б значно зменшило видимість та рекламу електронних сигарет й супутніх до них товарів, «збили» поправками ті ж народні депутати, які перед цим клопотали про відміну заборони смако-ароматичних добавок в електронних сигаретах.

Скріншот з порівняльної таблиці до другого читання законопроєкту №4358

Дві поправки – мінус 3 мільярди гривень у Держбюджеті

Іншим промовистим прикладом втручання тютюнової індустрії у державну податкову політику запровадження акцизів на тютюнові вироби став березневий скандал із так званим законопроєктом про поштові пересилки.

Тоді, під час засідання Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики у режимі відеоконференції щодо підготовки до другого читання проєкту Закону України реєстр. № 4278 від 28.10.2020 несподівано були подані дві поправки № 54, 55 про зниження акцизів на ТВЕН (тютюнові вироби для електричного нагрівання – айкос, гло). Цікаво, що підставою для таких поправок став «гарантійний лист» тютюнової транснаціональної корпорації Філіп Морріс Інтернешнл. У ньому компанія пообіцяла викупити наперед марки акцизного податку на ТВЕН за зниженими ставками та покрити втрати Держбюджету, якщо з 1 липня 2021 року акцизи знизять. Показово, що «гарантійний лист» був адресований Міністерству фінансів України та податковому комітету Верховної Ради. Але більш промовистим у цій історії є факт, що першочергово законопроєкт взагалі не стосувався акцизів на тютюнові вироби, а у тексті, проголосованому у першому читанні, не було жодної згадки про тютюн чи акцизи. Таким чином, поправки №54, 55 вносили з порушенням Регламенту Верховної Ради України.

Сканкопія гарантійного листа Філіп Морріс Інтернешнл

Під час голосування за поправки №54 та 55, які потенційно могли завдати шкоди Держбюджету (за різними оцінками, приблизно на 3 мільярди гривень) один із народних депутатів курив айкос прямо під час засідання, на камеру.

На щастя, через суспільний резонанс проєкт Закону №4278 із лобістськими поправками не потрапив у порядок денний п’ятої сесії ВР для голосування у другому читанні, а акцизи залишилися на рівні встановлених з 1 січня 2021 р.

А вже 7 вересня на своєму засіданні Комітет узагалі відхилив ці поправки з огляду на показники доходу Державного бюджету від акцизів на ТВЕН за І півріччя 2021 року.

Показово, що підвищення на 320% акцизів на ТВЕН (айкос, гло) зрівняло їхню вартість зі звичайними сигаретами, а Держбюджет за 6 місяців цього року отримав додатково 5.2 млрд. грн. (десь +589% якщо співставити аналогічні показники акцизів на ТВЕН із попереднім роком).

Наведені два приклади мають найбільший суспільний резонанс з огляду на їх медійне висвітлення та одіозність окремих учасників скандалу, які прямо лобіювали інтереси тютюнових компаній. Втім, багато інших проявів впливу тютюнової індустрії на органи державної влади, їхніх посадових осіб та на державну політику залишаються поза увагою як медіа, так і суспільства. Це тягне за собою непомітні для більшості, проте вкрай важливі для тютюнової індустрії процеси, поряд з якими йдуть: великі гроші та жахлива статистика смертей й захворювань, спричинених вживанням тютюнових виробів.

Тютюновий лобізм у ЄС: “Директива спотикання”

Хоча проблема втручання тютюнової індустрії у державні справи, які стосуються контролю над тютюном очевидна, а у міжнародні стандарти закладений широкий спектр заборон і обмежень, на жаль, лише невелика кількість держав у світі може похвалитися сильним законодавством, яке гарантує їм недоторканність з боку тютюнової промисловості.

Втім, навіть Європейський Союз, політичне та економічне об’єднання, яке має систему незалежних наднаціональних інституцій та ухвалює спільно узгоджені рішення, теж постійно зазнає втручання тютюнових лобістів. Непоодинокі посягання індустрії на політику Євросоюзу під час ухвалення Директив ЄС демонструють силу тютюнового лобізму та інституційну слабкість органів, якщо вони не повністю виконують положення статті 5.3 Конвенції про захист державної політики від впливу комерційних та інших корпоративних інтересів тютюнової промисловості повною мірою.

Наприклад, відповідно до дослідження Департаменту охорони здоров’я в Університеті Бата (Великобританія) за час розробки та ухвалення Директиви щодо тютюну 2014 року, одна тільки транснаціональна тютюнова корпорація Філіп Морріс Інтернешнл задіяла понад 160 лобістів на всіх рівнях. Вони мали у потрібний момент просувати або блокувати ті чи інші пропозиції з напрацювання положень Директиви, покликаних значно обмежити поширення новітніх тютюнових виробів (е-сигарети, пристрої для куріння айкос, гло та інші). Також траплялися випадки блокування окремих норм: наприклад, щодо заборони викладки тютюнових виробів у місцях продажу. Для цього знадобилася трирічна затримка роботи Європейської комісії та навіть втручання Генерального секретаріату Комісії.

Зокрема, у згаданому вище дослідженні йде мова про те, що екс-президент Європейської Комісії Жозе Мануел Баррозу провів щонайменше 12 зустрічей з представниками тютюнової промисловості між 2010 та 2012 роками, і жодна з яких не була публічною, попри вимоги статті 5.3 Конвенції та Кодексу поведінки Єврокомісарів.

Крім того, процес розробки та прийняття Директиви 2014/40/ЄС увінчався лобістським скандалом «Даллігейт» та відставкою Європейського комісара з питань охорони здоров’я і захисту споживачів Джона Даллі. Його звинувачували у зв’язках із шведською тютюновою компанією, яка лобіювала невключення у Директиву заборони продажу тютюну для перорального вживання (снюс).

Яким був результат тяганини, протистоянь лобістів спільно з бюрократією проти повної імплементації Конвенції ВООЗ та її Керівних принципів у європейське законодавство, а також постійних затримок у розгляді положень Директиви? 

Документ, попри оптимістичні прогнози про його підготовку у 2012 році, зрештою ухвалили у 2014 році, виконання країнами ЄС положень Директиви відтермінували до 2016 року, а деяких – 2019 року. Тож витрачені тютюновим лобі у 2013 році €8 412 500 для просування своїх інтересів у Брюсселі цілком себе виправдали.

Міжнародні стандарти – червоні лінії для тютюнової індустрії

У цьогорічному виступі «Важливість статті 5.3 Конвенції у контексті ЄС» Європейський Омбудсмен Емілі O’Рейлі зазначила: «…якщо немає доступної своєчасної інформації про всі зустрічі з тютюновою промисловістю, будь то на рівні комісара чи службовця, то як громадськість може висловити думку щодо того, чи належним чином контролюється та застосовується політика контролю над тютюном?». Складно не погодитись.

Втручання тютюнової індустрії у регулювання політики контролю над тютюном притаманна навіть державам із низьким рівнем корупції. Тютюновий лобізм існує насамперед тому, що компанії вкрай зацікавлені зберігати свої надприбутки та залучати нових курців. Тож якщо немає можливості тиснути на державу за допомогою корупційних впливів, тютюнова індустрія вдається до більш витончених методів протидії запровадженню антитютюнового законодавства. Та навіть перевзувається у «соціально-відповідальний бізнес», щоб пропагувати нібито «здоровий спосіб життя» та добробут.

Хай там що, але стаття 5.3 Рамкової конвенції ВООЗ із боротьби проти тютюну передбачає, що «під час розробки та здійснення своєї політики охорони громадського здоров’я з боротьби проти тютюну Сторони діють таким чином, щоб захистити свою політику від впливу комерційних та інших корпоративних інтересів тютюнової промисловості відповідно до національного законодавства». Цей обов’язок вимагає заборон заборони для можливих впливів виробників тютюну на формування державної позиції щодо споживання та реалізації будь-яких тютюнових виробів.

У Керівних принципах статті 5.3 Конвенції, які містять рекомендації щодо виконання її положень, зазначено, що захист формування та реалізації політики у сфері охорони здоров’я щодо контролю над тютюном з боку тютюнової промисловості має бути, наскільки це можливо, максимальним, оскільки тютюнова індустрія виробляє та рекламує продукт, який викликає залежність, призводить до тяжких захворювань та смерті, а також до зростання бідності населення, і це науково доведено.

Простіше кажучи, як Конвенція, так і її Керівні принципи наголошують на непримиренному конфлікті між інтересами тютюнової індустрії та сфери охорони здоров’я. Відтак, виконання міжнародних положень передбачає обов’язкову підзвітність та прозорість у своїй роботі тих, хто працює на таку індустрію. А, враховуючи те, що тютюнова продукція є смертоносною, їй не варто надавати жодних преференцій у діяльності.

Також державам рекомендовано впроваджувати заходи для уникнення втручання тютюнової галузі у політику охорони здоров’я. Серед таких: 

• підвищення обізнаності населення про небезпеку та шкоду тютюнових виробів і їх виробників, 
• впровадження заходів з обмеження взаємодії з тютюновою промисловістю, 
• заборона співробітництва та позбавлення обов’язковості угод про співпрацю з тютюновою індустрією, 
• запобігання та уникнення конфлікту інтересів держслужбовців та інших осіб, які працюють на державній службі тощо.

На окрему увагу заслуговують рекомендації щодо делегітимізації «корпоративної соціально-відповідальної діяльності» тютюнової індустрії (англ. Industry Corporate Social Responsibility (CSR) Activities). Це стосується і перегляду «норми» позитивного ставлення суспільства до співпраці тютюнової індустрії з державами. 

Керівні принципи статті 5.3 Конвенції вказують на важливість зміни позитивного ставлення до діяльності тютюнової індустрії, як «корпоративної соціально-відповідальної» через визначення такої діяльності як форми реклами та спонсорства, забороненої відповідно до статті 13 Конвенції.

У таблиці нижче перелічені Сторони Конвенції, які заборонили «корпоративну соціально-відповідальну діяльність» тютюнової індустрії.

На практиці це означає, що будь-яка діяльність з метою просування іміджу «соціально-відповідального» тютюнового бізнесу підлягає забороні. Наприклад, директива уряду Непалу забороняє приймати будь-яку фінансову, матеріальну та іншу допомогу від тютюнової промисловості. Заборона поширюється на допомогу та нагороди для держслужбовців, участь у національних і міжнародних програмах, навчання, поїздки, семінари, конференції тощо, організовані за сприяння тютюнових компаній.

Глобальний індекс втручання тютюнової індустрії – середня температура «по палаті»?

З огляду на проблему втручання тютюнової індустрії на світовому рівні, щороку Глобальний центр належного управління в боротьбі проти тютюну (GGTC) за підтримки Bloomberg Philanthropies (благодійний фонд колишнього мера Нью-Йорка Майкла Блумберга), Тайського фонду сприяння здоров’ю та Фонду Білла та Мелінди Гейтс проводить дослідження впливу тютюнової індустрії на держави по всьому світу.

До показників за якими вимірюють втручання тютюнової індустрії у державні справи належать: 

• рівень участі індустрії у розробці політик; 
• діяльність із корпоративної соціальної відповідальності, пов’язаної з тютюновою промисловістю; 
• пільги, надані тютюновій промисловості; 
• непотрібна взаємодія між державою та промисловістю; 
• заходи щодо прозорості; 
• запобігання конфлікту інтересів; 
• заходи, що запобігають впливу промисловості на державу.

Враховуючи згадані особливості законодавства Непалу, цікавим є факт, що за глобальним індексом втручання тютюнової промисловості Непал станом на 2020 рік мав 43 пункти зі 100 можливих (що менший результат, то кращі показники). Для порівняння, Україна має 68 пунктів і знаходиться в неприємній «рожевій зоні» індексу.

Показник Непалу свідчить про успіх законодавчих заходів зі обмеження впливу тютюнової індустрії на владу, адже відповідно до доповіді країни, шлях до зменшення впливу тютюнового лобі на державну політику зайняв 4 роки боротьби за прогресивний антитютюновий закон.

Цікавим є також і приклад Франції. За період 2019-2020 рр. ця країна зменшила індекс втручання тютюнової індустрії з 34 до 27 балів і тепер посідає друге місце у світі за захищеністю від посягання тютюнової індустрії на державні справи. Зокрема, у доповіді країни зазначено, що Франція ратифікувала Конвенцію у 2004 р., а вже у 2008 р. схвалила Керівні принципи статті 5.3 Конвенції із заходами щодо захисту державної політики від втручання тютюнової індустрії. 

У 2016 році були прийняті нові положення, які поширили заборону реклами, просування та спонсорства тютюну на діяльність благодійників, включаючи корпоративну соціально-відповідальну діяльність тютюнової індустрії. Варто зазначити, що всеосяжність законодавства щодо діяльності тютюнової індустрії для впливу на державу як на національному, так і на локальному рівні допомогла Франції значно зменшити вплив індустрії на ухвалення важливих рішень із подолання тютюнової епідемії.

Водночас, зворотнім прикладом є країни з найбільшим показником втручання тютюнової індустрії у державні справи. Серед таких – Японія, ситуація в якій доволі неоднозначна. З одного боку, державі належить 33% тютюнової компанії Japan Tobacco Group, яка має також транснаціональне відгалуження – Japan Tobacco International (третя у світі тютюнова компанія, яка продає свої вироби в 130 країнах світу). З іншого – це викликає прямий конфлікт інтересів, адже запровадження міжнародних стандартів щодо обігу тютюну та контролю над втручанням індустрії стикається з прямим лобі безпосередньо в уряді Японії: проти будь-яких змін у бік посилення антитютюнового законодавства.

Як наслідок, в Японії не заборонена реклама й спонсорство тютюну, медичні попередження на пачках обмежені лише текстовими попередженнями, а будь-які зустрічі урядовців із представниками індустрії не афішуються. Ба більше, в Японії існувала реальна проблема з відсутністю заборони куріння у громадських місцях, яку вирішили лише у квітні 2020 року, напередодні проведення Олімпіади-2020 у Токіо.

Чи варто дивуватися, що в окремих взятих країнах тютюнова індустрія з легкістю вирішує долю запровадження акцизів, блокує будь-які ініціативи щодо зменшення куріння серед молоді та загалом має потужний вплив у владних кабінетах?

Як викурити тютюнове лобі з владних кабінетів

Старт в Україні своєрідного тренду боротьби із втручанням у державну політику великих промислових груп (які найчастіше в медіа називають «олігархами») – своєрідне випробування для нашої держави. З одного боку, ми вчергове постаємо перед великою реставрацією української демократії, звільняючи її фасад від нав’язливої або завуальованої реклами й просування інтересів конкретних осіб або індустрій. 

Наприклад, у медіа (про це є багато положень у відповідному законі президента про деолігархізацію). З іншого – є загроза, що реставрація так і не дійде до кабінетів. Адже основний сенс тіньового впливу, лобізму та «вирішення питань» – це коли комусь владними або судовими рішеннями створюють “сприятливі умови” або навпаки, позбавляють будь-яких умов для діяльності.

Відтак, успіх запровадження будь-яких заходів – починаючи від «деолігархізації», закінчуючи імплементацією Керівних принципів статті 5.3 Конвенції буде залежати від початкової мети: викорінити чи поверхнево змінити умови.

Приклад Японії – ілюстрація, що відбувається за червоною лінією допустимих меж втручання тютюнової індустрії в державні справи. На жаль, з огляду на невелику розбіжність в рейтингу Глобального індексу втручання тютюнової індустрії між Україною та Японією (68 і 88 пунктів відповідно), нашій державі слід негайно переглянути свою державну політику щодо повної і всеосяжної імплементації Керівних принципів статті 5.3 Конвенції. 

Це припинить такі ганебні явища, як підписання «меморандумів» співпраці між тютюновою промисловістю і Міністерством економіки, потурання індустрії у її заходах та акціях з корпоративної соціальної відповідальності, «договорняки» після непрозорих зустрічей тютюнової індустрії з представниками влади, котрі виливаються у мільярдні збитки від недоотримання податкових зборів з акцизів на тютюнові вироби.

Тож як мінімізувати втручання тютюнової індустрії у державну політику України?

• Повністю заборонити корпоративну соціально відповідальну діяльність тютюнової індустрії (CSR activities). Це потребує розробки й ухвалення законопроєкту про внесення змін до Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров’я населення» та до Закону України «Про рекламу»;
• Запровадити на законодавчому рівні обов’язок для будь-яких посадових осіб звітувати про зустрічі з тютюновою індустрією чи афілійованими з нею структурами;
• Запобігати конфлікту інтересів за аналогією до антикорупційного законодавства (наприклад, заборона обіймати керівні посади для колишніх представників топменеджменту тютюнової індустрії);
• Заборона укладати меморандуми про співпрацю органів державної влади із тютюновою промисловістю;
• Інформаційні заходи для населення та більша кількість соціальних кампаній про шкідливий вплив вживання тютюнових виробів;
• Збільшити медичні та інформаційні попередження на упаковці тютюнових виробів;
• Заборонити викладку тютюнових виробів у місцях продажу, як один із засобів нативної реклами й залучення нових курців, особливо серед дітей та молоді.